間斷均衡理論視角下中國應急管理政策的演進邏輯及其提升路徑

王妍妍 孫佰清

摘要：應急管理政策是開展應急管理工作的依據。從間斷均衡理論視角來看，新中國成立以來我國應急管理政策經歷了以單災種分項管理為主導、以多災種綜合應急為核心、以總體國家安全為引領三個時期，外部焦點事件發生與內部決策層理念轉變均會引起政策演進。政策場域由決策層一元主導向決策層主導下的多元參與轉化，政策圖景歷經單災種應對—綜合應急—總體國家安全的轉變，且焦點事件驅動作用不斷增強。未來健全優化中國應急管理政策，必須以總體國家安全觀為指導，擴大多方協同的政策場域、強化政策圖景的科學性與前瞻性、兼顧焦點事件的“驅動—回應”與決策層理念轉變的“推動—響應”，為建設更高水平的平安中國提供堅實保障。

關鍵詞：應急管理政策;演進邏輯;間斷均衡理論;焦點事件;理念轉變

中圖分類號：C93? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）01-0054-008

習近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學習時指出，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，應充分發揮我國應急管理體系特色和優勢，積極推進應急管理體系和能力現代化。[1]中國地域遼闊、人口眾多，是世界上受突發事件影響最為嚴重的少數國家之一。新中國成立以來，各類突發事件（自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件）頻繁發生，造成了巨大的經濟損失和人員傷亡，給政府應急管理工作帶來了巨大挑戰。

回顧相關文獻，現有應急管理研究主要集中于應急能力[2-3]、應急體系[4-6]、應急體制[7-8]、應急機制[9-10]等方面，較少從政策變遷的宏觀動態視角研究應急管理的政策演進邏輯與特征。事實上，應急管理政策演進是不同時期社會經濟發展對應急管理制度或實踐要求的具體反映，分析政策演進邏輯及其特征對于剖釋我國不同階段應急管理政策的適用性、強化現階段應急管理政策的科學性、提高未來應急管理政策的預見性具有重要意義。本文擬將政策學中的間斷均衡理論與中國情境的應急管理相結合，運用間斷均衡理論的長期動態系統探析新中國成立以來中國應急管理政策的演進邏輯及其間斷均衡特征，旨在為優化和完善中國應急管理政策提供思考與建議。

一、分析框架：間斷均衡理論及其適用修正

（一）間斷均衡理論的引入

間斷均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory，PET）是以范式為方法論基礎的非線性政策演進研究方法，既強調政策的長期漸進適應和穩定，也強調政策的短期突變和不連續波動。間斷均衡理論中常用政策場域、政策圖景、政策壟斷與崩潰、焦點事件等核心要素的變化和作用來解釋政策演進邏輯。可以理解為：公共政策由政策場域（指對某一議題或事項具有絕對權力的機構、組織或團體所構成的壟斷或開放子系統政治[11]）基于其政策圖景制定，在政策實施初期，政策場域通過采取措施把其余參與者排除在系統之外，使現有政策在中長期的時間內保持相對穩定和漸進適應，其間如果該政策在媒體與公眾之間顯示為正面形象（正面政策圖景），則有利于在一定時期內形成政策壟斷。當焦點事件出現，會引起決策者、媒體和公眾共同關注該事件，如果現行政策能夠解決該焦點事件，在負反饋機制的自我糾正和抵制變革作用下，政策將通過不斷調試而實現漸進式演進;如果現行政策無法解決該焦點事件，在正反饋機制的不斷強化和動員下，政策的負面形象（負面政策圖景）將開始出現，政策的穩定壟斷局面將被打破，政策反對者將構建新的政策圖景，形成新的政策場域，在有限理性基礎上根據新政策圖景促使原政策在短期內發生劇變（原政策崩潰），并形成新的政策，即實現政策非漸進式間斷演進。新的政策會在經歷一系列調試性修正和實踐驗證后，處于政策壟斷或均衡狀態。當新的焦點事件繼續出現，新政策會繼續受到考驗，如此循環往復，形成了政策的均衡漸進演進和間斷非漸進演進過程。

（二）間斷均衡理論對中國應急管理政策演進的適用性及其修正

間斷均衡理論自應用于公共管理與政策研究領域至今，因其較強的解釋力和適用性，已被國外學者應用于預算、道路、環境、核能、醫療以及教育等領域的政策演進研究。[12-13]近年來，國內學者也逐漸關注該理論并將其應用于中國情境下的交通、計劃生育、教育、公共衛生等領域的政策演進分析[14-17]，為該理論的中國情境適用性提供了一定的解釋基礎。但為了確保研究問題的科學性以及該理論的有效運用，還需針對本文所研究的應急管理政策演進問題進行有針對性的理論適用性分析及其中國化修正。

首先，該理論的演進框架特別強調焦點事件的驅動和沖擊。隨著各種社會發展不確定因素的增加，極易觸發突發焦點事件，促使現行應急管理政策運行的制度環境和政策圖景發生急劇變遷。因此，中國應急管理政策演進過程能夠充分體現焦點事件作為導火索和助推器對政策演進的間斷式沖擊作用，符合該理論的演進框架。

其次，就焦點事件的性質和特征而言，具有爆發突然性、難以預見性、不確定性和非常規性等非線性特征，符合間斷均衡理論分析框架中政策演進的突變性和非線性。

再次，值得注意的是，在我國的政治系統和決策體制下，除了焦點事件觸發政策間斷均衡演進外，決策層或領導層自身決策理念的轉變必將促使政策間斷均衡演進，即通過決策層長期的實踐積累和經驗發現，使其自身認識到現有政策的不足并主動進行漸進調試或將現行政策廢止建立新政策。當焦點事件發生或決策層理念轉變時，現有政策將被重新審視，若負反饋作用大于正反饋作用，則現行政策通過漸進調整和修正仍可保持壟斷或平衡狀態，即政策均衡演進;若正反饋作用大于負反饋作用，則將引起政策圖景變化，進而開啟新的政策議程，導致現行政策的壟斷或均衡狀態被打破，促使政策間斷演進。在正反饋的不斷作用下，新政策逐漸結構化和制度化，形成新的共識政策理念和正面政策圖景，促使政策再次實現壟斷或均衡。基于以上分析，修正后基于間斷均衡理論的政策演進分析框架，如圖1所示。

二、演進歷程：應急管理政策間斷均衡變遷

在間斷均衡理論分析框架下，縱觀新中國成立以來中國應急管理政策的演進歷程（如圖2所示），可大致分為三個階段：1949—2002年以單災種分項管理為主導的應急管理政策均衡期、2003—2012年以多災種綜合應急為核心的應急管理政策均衡期、2013年至今以總體國家安全為引領的應急管理政策均衡期，其中，間斷節點分別為2003年“非典”事件和2013年國家安全委員會的成立。

（一）以單災種分項管理為主導的應急管理政策均衡期（1949—2002年）

新中國之初中央政府高度重視自然災害管理。1949年12月，政務院發布《關于生產救災的指示》;1950年2月，頒布《中央救災委員會組織簡則》。隨著改革開放政策的實施，我國社會多方面發生了巨大變化，各種風險因素不斷增多、不確定性和復雜性日益增強，所造成的后果與影響全面提升，為此，救災工作由自然災害領域逐步轉向生產安全、公共衛生和社會安全等領域，相繼出臺了不同領域的應急管理政策。在生產安全方面，出臺《礦山安全條例》《礦山安全監察條例》《民用爆破物品管理條例》《化工部化工企業急性中毒搶救應急措施規定》《化學危險品安全管理條例》，1993年頒布《核電廠核事故應急管理條例》，“應急管理”在國務院政府文件中首次出現。在公共衛生方面，1986年頒布《全國瘧疾防治規劃》、1988年頒布《登革熱防治方案》、1989年頒布《中華人民共和國傳染病防治法》。[18]在社會安全方面，1983年發布《關于嚴厲打擊刑事犯罪的決定》和《關于迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》;1992年，黨的十四大把“加強社會治安綜合治理，保持社會長期穩定”寫入了新修改的《黨章》總綱，使社會治安綜合治理成為全黨的一項工作綱領。

總體而言，該時期中國政府在其單災種災害應對的政策圖景下相繼出臺了一系列政策措施，形成了突發災害管理的支持性政策圖景，促使政策在均衡演進和漸進適應過程中在一定時期內形成政策壟斷。但此時的政策多傾向于分類管理、單項應對、臨時響應，缺少系統化、全面協調、多部門協同、綜合應變力強的應急管理措施，若發生重特大或復合型突發事件，則極易暴露現有政策體系的不足，由此引發新的政策出臺。

（二）“非典”事件引發的第一次政策間斷（2003年）

“非典”事件（SARS）發生于2002年12月的中國廣東，但起初并沒有得到高度重視。2003年4月，疫情在全國范圍內全面暴發，波及我國內地二十余個省份（自治區、直轄市），因其極強的傳播擴散性、病原的不明性以及各種謠言的傳播，才引起政府部門、新聞媒體和社會公眾的高度關注。但我國當時還沒有建立突發事件應急預案，也缺少專門的突發公共衛生事件應急管理條例，加之聯合國和世界衛生組織的高度關注、國內外新聞媒體的大量報道、社會公眾的恐慌行為等，推動了政府層面的政策出臺[17]，出現了我國應急管理政策演進的第一次間斷。

（三）以多災種綜合應急為核心的應急管理政策均衡期（2003—2012年）

針對“非典”疫情應對中所暴露出的應急管理政策法規以及應急預案的不完備、不健全等問題，在政府新的政策圖景下，我國應急管理開啟了以多災種綜合應急為核心的“一案三制”（預案、體制、機制、法制）政策和體系化建設階段。這一時期可以具體分為以多災種綜合應急為核心的“一案三制”初步建設階段和質量提升階段。

在初步建設階段，2004年《中華人民共和國憲法修正案》將“緊急狀態”首次寫入憲法，《全面推進依法行政實施綱要》將應急管理全面列入依法行政領域，修訂頒布《中華人民共和國傳染病防治法》。2005年國務院頒布《重大動物疫情應急條例》。2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》首次將應急管理納入該規劃;國務院發布《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》，強調著力落實以“一案三制”為重點的應急管理工作。2007年頒布我國應對突發事件的“龍頭法律”《中華人民共和國突發事件應對法》，被稱作應急管理領域的基本法律。[19]在應急預案建設方面，2004年國務院印發《國務院有關部門制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》和《省（區、市）人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》，用于指導和推進各有關部門與各地方制定和修訂突發公共事件應急預案。2006年國務院下發《國家突發公共事件總體應急預案》，隨之四大類專項應急預案和八十件部門應急預案也相繼發布。

在質量提升階段，2008年南方雪災和汶川地震，是對我國以多災種應急為核心的“一案三制”應急管理政策的嚴峻考驗。突發事件應對中充分顯示了當時我國的應急管理政策能夠為有效應急響應提供基本制度框架，使應急救援工作有法可依和有章可循。但同時也暴露出應急預案針對性和實用性不強、應急聯動協同能力不足、災后重建方面的政策依據薄弱等問題，加劇了政策的負面形象，逐步推動政策漸進均衡演進。為此，2008年國務院發布《汶川地震災后恢復重建條例》，首次實現將應急管理的災后恢復重建工作正式納入法制軌道，同年修訂《中華人民共和國防震減災法》;2009年印發《突發事件應急演練指南》和《關于加強基層應急隊伍建設的意見》;2010年頒布《自然災害救助條例》，旨在規范自然災害的應急救援工作，倡導全社會的救助力量支持災害救援和災區重建。在應急預案方面，2011年修訂《國家自然災害救助應急預案》，重點強調國家減災委員會的災害救助綜合協調作用以及各機構和部門的高效聯動與協同配合;2012年修訂《國家地震應急預案》;2013年發布《突發事件應急預案管理辦法》，重點解決預案實用性和操作性不強等問題。

可見，突發焦點事件促使政府、社會組織和公眾重新審視現有政策，在更為嚴格的視角下尋找政策的負面形象，若政策缺失或現有政策無法有效解決現存危機，則在正反饋作用機制下政策負面圖景將逐步顯現，當負面政策圖景累積到一定程度時，將觸發新政策議程開啟，促使新政策陸續出臺。該時期發布和修訂的各類政策更加注重預案的可操作性、應急執行中跨部門聯動協同性，推動了我國以多災種綜合應急為核心的應急管理政策由初步建設進入質量提升，成為我國全面加強應急管理工作的新起點。

（四）國家安全委員會成立的第二次政策間斷（2013年）

黨的十八大以來，為提高新形勢新任務下國家對各類危機和風險的應變能力，統籌國內外安全管理事務，2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》設立國家安全委員會。2014年4月15日，習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議，首次提出總體國家安全觀。中央國家安全委員會的成立與總體國家安全觀的提出，標志著我國開始基于國家安全戰略高度決策和部署應急管理工作[20]，為重大或跨國型突發事件應急管理提供了更為權威和科學的指導思想，為應急管理政策演進提供了自上而下的動力。這是中央政府站在新的歷史發展高度，根據以往應急管理實踐和經驗總結，基于總體國家安全的政策圖景下，主動作出的策略選擇，必將推動涵蓋各類突發事件的應急管理政策出臺，促使政策演進實現再次間斷。

（五）以總體國家安全為引領的應急管理政策均衡期（2013年至今）

在總體國家安全觀以及推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標指引下，2015年，我國頒布了《中華人民共和國國家安全法》，為解決國家安全各領域存在的普遍性問題和亟待立法填補空白的應急管理問題提供了法律支撐;2016年中共中央政治局審議通過《關于加強國家安全工作的意見》;2017年國務院印發《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》明確指出，“到2020年，建成與有效應對公共安全風險挑戰相匹配、與全面建成小康社會要求相適應、覆蓋應急管理全過程、全社會共同參與的突發事件應急體系”，并強調全面加強涉外應急能力建設;2019年應急管理部發布《應急管理標準化工作管理辦法》，這是機構改革以來應急管理標準化工作方面的重要制度創新，體現了加強優化規范應急管理標準化工作的頂層設計;2020年黨的十九屆五中全會《建議》首次把統籌發展和安全納入“十四五”時期我國經濟社會發展的指導思想，并列專章作出戰略部署[21]，必將推動國家針對現行應急管理政策的短板予以調適完善。

可見，這一時期中共中央站在國家安全的戰略高度，基于總體國家安全觀統籌外部安全與內部安全的政策圖景下，不斷調整和修訂現行政策并出臺新政策，由此促使我國應急管理政策不斷演進。

三、內在邏輯：應急管理政策的非線性演進

新中國成立以來，中國應急管理政策總體上呈現出由均衡到短期間斷再到新均衡的非線性演進邏輯，整體演進趨勢表現為長期漸進均衡中伴隨短期間斷。外部焦點事件的發生（“自下而上”驅動演進）與內部決策層理念轉變（“自上而下”推動演進）均會引起政策演進變遷。在這一過程中，總體上中國應急管理政策演進的間斷均衡特征主要體現如下：

（一）政策圖景經歷了單災種應對—綜合應急—總體國家安全的轉變

政策圖景的變化來源于焦點事件的觸發和決策層政策理念的轉變，也就是說，政策演進是焦點事件驅動與決策層政策理念轉變共同作用的結果。每一次決策層政策圖景的轉變都會相應地引起政策演進，每一時期的應急管理政策都是基于當時占主導的決策層政策圖景形成的。新中國成立初期，基于我國發展農業生產的需求以及自然災害頻發的現實，逐步建立了中央氣象局、地震局、海洋局、農業部、林業部、水利部等應對自然災害的專職救災機構，并頒部了相應的自然災害應急管理政策，盡管改革開放之后由于各種風險因素的增多，決策層的應急管理政策逐步由自然災害領域轉向生產安全、公共衛生以及社會安全領域，但當時的政府應急力量較為分散，其應急管理政策圖景主要仍為單災種應對;隨著我國社會、經濟、政治等多方面變化，各種風險和不確定性日益增強，在各類新發的焦點事件下暴露出原有單災種應對政策圖景所形成的應急管理政策的缺陷和不足，使政策圖景由單災種應對向綜合應急轉變;在不斷的應急管理實踐檢驗以及跨域型與復合型突發事件頻發背景下，決策層開始基于國家安全戰略高度決策和部署應急管理工作，如設立國家安全委員會和組建應急管理部，以統籌國內外安全管理事務和提高新形勢新任務下國家治理能力和風險應變能力，由此促使政策圖景由綜合應急轉向總體國家安全。可見，應急管理政策圖景的轉變與我國應急管理體系的演變趨勢具有高度一致性。

（二）政策場域由決策層一元主導向決策層主導下的多元參與轉化

在第一次政策間斷前后，應急管理政策的議定場所主要集中于官方權威機關，政策主要由國務院頒布下發，政策制定過程中較少征詢社會公眾意見。隨著經濟社會發展和互聯網等信息技術的進步，非政府組織、新聞媒體和社會公眾的廣泛關注使得國家政策議定體制逐步開放，社會組織、專家學者、公眾等參政議政的方式逐漸增多，決策層在政策制定過程中逐步重視來自主流媒體和社交網絡中參與群眾的意愿表達，也會有意識地征詢如大學和智庫等非官方決策參與系統的政策意見，例如，全國人大就“食品安全法草案”面向社會公開征求各方意見;在新冠肺炎疫情發生后，國家充分發揮高等學府和高端智庫的建言獻策作用;多部門聯合發文的現象逐步增多。2020年12月11日，習近平總書記在中共中央政治局第二十六次集體學習時就貫徹總體國家安全觀提出的十點要求中指出：“堅持以人民安全為宗旨，國家安全一切為了人民、一切依靠人民，充分發揮廣大人民群眾積極性、主動性、創造性，切實維護廣大人民群眾安全權益，始終把人民作為國家安全的基礎性力量，匯聚起維護國家安全的強大力量。”[21]這也將有利于廣大人民群眾在相關政策制定過程中的合理意見反饋和合法利益訴求表達，進一步推動政策場域由最初的決策層一元主導向決策層主導下的多元參與轉化。

（三）焦點事件的驅動作用不斷增強

重大焦點事件的發生對政策演進具有顛覆性的驅動作用。焦點事件通常會造成重大的破壞性和深遠的社會影響，引起全社會的廣泛關注。焦點事件對政策演進的驅動作用，既體現于其自身影響力，也體現于廣泛的社會輿論，包括互聯網和新媒體等技術的不斷發展。焦點事件的突發性、嚴重的破壞性和廣泛的負面影響，必將引起決策層的重視及應急處置，而網絡平臺所形成的公眾輿論會起到推波助瀾的作用，互聯網和新媒體極大增強了焦點信息傳播的快速性和廣泛性，從而支持和推動了非政府組織、新聞媒體和社會公眾對焦點事件的關注與討論。某一焦點事件的破壞性越強，則其關注度和參與度就越高，進而對政策演進的驅動作用就越強，促使決策層在社會學習中出臺相應政策應對焦點事件的可能性就越大。新中國成立以來，發生于不同領域的焦點事件，如自然災害領域（2008年南方雪災和汶川地震）、事故災難領域（2008年山西襄汾新塔礦業尾礦庫潰壩事故和2015年天津濱海新區爆炸事故）、公共衛生領域（2003年“非典”事件和2020年新冠肺炎疫情）、社會安全領域（2008年西藏拉薩“3·14”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件和2009年烏魯木齊打砸搶燒暴力犯罪事件）等，均在不同程度地驅動我國應急管理政策的演進變化。例如，2020年新冠肺炎疫情，是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件，是對我國應急管理政策、國家治理體系和治理能力、公共衛生體系的重大考驗。此次疫情應對，彰顯了中國共產黨的領導和中國特色社會主義制度的全國一盤棋、舉國救災等顯著優勢，但也暴露出如生物安全領域法律不完善、醫療需求激增應對準備不足、公共衛生應急體系不健全等問題。針對生物安全，習近平總書記在2020年中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，把生物安全納入國家安全體系，盡快推動出臺生物安全法。可見，當前應急管理和公共衛生體系的短板和不足能夠倒逼國家重新審視現行政策，在決策層應急理念提升和轉變下將形成新的政策圖景，加之新聞媒體和社會公眾的廣泛關注，必將推動國家針對現存應急管理體系的諸多短板和不足出臺一系列政策予以完善。

四、提升路徑：應急管理政策的健全與優化

新時期健全與優化中國應急管理政策，必須以總體國家安全觀為指導，堅持系統思維，統籌發展與安全，為建設更高水平的平安中國提供堅強保障。基于間斷均衡理論視角下的具體措施主要包括：擴大多方協同的政策場域、強化政策圖景的科學性與前瞻性、兼顧焦點事件驅動與決策層理念轉變，以此推進我國應急管理體系和能力現代化以及應急管理政策的健全優化。

（一）擴大多方協同的政策場域

在應急管理政策的制定和實施過程中，擴大多方協同的政策場域，首先，應在總體國家安全觀指導下，繼續貫徹落實《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》和《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》精神，形成“黨委領導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與”的應急管理新格局，建設全社會共同參與的突發事件協同應急治理體系，最大程度地實現政府、社會、公眾的多方協同。其次，通過制度設計，鼓勵和引導更多的社會組織和公眾參與應急管理政策的全過程演進，建立政府與社會力量的多方協同參與機制，拓寬社會力量的參政議政途徑和合理合法的意見表達方式，為社會組織和公眾參與政策制定提供一定的空間，激發社會力量在政策演進中的活力，規范參與的有序性與合法性，并對多方協同效果進行科學評估，著力推動形成規范有序與科學高效的多方協同合力。再次，提高信息的透明度和知曉度，讓社會和公眾及時了解政策修訂、制定和實施的背景及原因，并征詢社會組織和公眾意見，匯集多方信息進行統籌協調，挖掘并整合政策演進的有利正面資源，促使決策層主導下全社會協同的政策場域發揮最大的政策演進正面效果，不斷推進“全災種、大應急”背景下我國應急管理政策演進的科學民主化。

（二）強化政策圖景的科學性與前瞻性

從以往的政策演進歷程來看，現行政策問題往往在最初出現時并不會引起決策層和社會公眾的高度重視，只有問題持續擴大、突發事件造成一定的社會影響并引起廣泛的關注時，才有可能使焦點事件進入政策議程，但這一過程可能會錯過應急響應的最佳黃金時期，由此帶來更大的人員傷亡、經濟損失、社會風險和應對處置難度。特別是在當前百年未有之大變局背景下，全球化進程不斷加快、非常規突發事件頻繁發生、社會安全風險日趨復雜，突發事件的不確定性、不可預見性和不可控性日益增強，因此，為保證應急管理政策的時效性和有效性，應強化政策圖景的科學性與前瞻性。首先，應堅持把防范化解突發事件應急風險置于應急管理全過程的突出位置，增強危機預見的洞察力、風險研判的預測力、事件預防的敏銳力，提高政策制定和修訂的預見性;其次，加大突發事件全災種、全流程和全方位的動態監測與管理力度，爭取把可能出現的危機問題和重大風險發現并解決在萌芽之時和成災之前，促使政策真正實現由“后危機—應對管理”向“前危機—預見治理”轉變;再次，統籌國內和國外兩種安全與兩個大局，科學研判安全與發展的環境和形勢，既要關注外溢性突發事件對我國國家安全和社會穩定所帶來的影響，也要重視經濟和科技等發展過程中存在的潛在危機和風險因素，基于對風險的規避與防范角度優化我國應急管理政策圖景，為大安全格局下構建普遍安全的人類命運共同體貢獻力量。

（三）兼顧焦點事件的“驅動—回應”與決策層理念轉變的“推動—響應”

由于焦點事件驅動和決策層理念轉變均會引起應急管理政策演進，因此在政策制定、實施和修訂過程中，要注意兼顧二者，既重視焦點事件自下而上的“驅動—回應”，也重視決策層理念自上而下的“推動—響應”。首先，客觀全面分析焦點事件發生的深層次原因和社會影響，在應急實踐中檢驗現行政策，在事件應對中找出現行政策的短板和不足，為政策修訂或制定提供強有力的現實支撐，使修訂的政策或新頒布的政策更有針對性和實用性。其次，決策層必須與時俱進地更新政策理念，根據當前社會經濟發展和突發事件應對實際需要制定科學可行的應急管理政策，在政策制定中要從全局出發關注整個社會的全局利益，注重政策的有效性和及時性，并考慮完善政策實施的長效機制與同步監督機制，形成與時俱進的突發事件應急管理政策體系。黨的十九屆五中全會提出“實施國家安全戰略，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程”，這是決策層理念在國家安全管理和危機應對處置實踐檢驗中不斷更新深化的具體體現，必將為促進我國應急管理政策科學演進提供有力支持。再次，焦點事件的發生通常會引發決策層的關注和重視，并影響其政策制定、修訂和實施，而決策層理念轉變是對現存焦點事件的處置響應和對未來事件發生的預防規避，決定現存和未來焦點事件的應對效果，因此，應科學分析政策制定過程中焦點事件驅動與決策層理念轉變推動之間的聯系與影響機理，為應急管理政策制定提供依據。

五、結論與展望

本文基于間斷均衡理論的分析框架，對新中國成立以來中國應急管理政策的演進歷程進行了探索性研究，旨在探析政策演進的內在邏輯及其間斷均衡特征，為推動我國應急管理政策的健全優化提出建設性意見。研究發現：首先，運用間斷均衡理論能夠清晰認識我國應急管理政策的演進軌跡與重大演進節點，我國應急管理政策演進經歷了兩次間斷和三次均衡，呈現出明顯的由均衡到短期間斷再到新均衡的非線性演進邏輯，整體演進趨勢表現為長期漸進均衡中伴隨短期間斷，這一演進歷程與我國應急管理體系的演變趨勢具有高度一致性;其次，引起政策演進的因素既來源于內部決策層理念轉變（“自上而下”的推動演進），也來源于外部焦點事件的發生（“自下而上”的驅動演進）;再次，政策圖景經歷了單災種應對—綜合應急—總體國家安全的轉變，政策場域由決策層一元主導向決策層主導下的多元參與轉化，焦點事件對政策演進的驅動作用不斷增強;最后，未來中國應急管理政策的制定，應以總體國家安全觀為指導，統籌發展和安全，擴大多方協同的政策場域、強化政策圖景的科學性和前瞻性、兼顧焦點事件的“驅動—回應”與決策層理念轉變的“推動—響應”，以形成更為系統科學與規范健全的中國應急管理政策體系。

中國應急管理政策的演進，是一個繼承與完善、深化與拓展、改革與創新的持續發展過程。未來隨著應急管理環境變化、應急治理理念發展以及應急管理實踐需要，中國應急管理政策必將持續健全與完善，更加符合應急管理體系和能力現代化發展要求，成為中國特色制度體系建設的重要組成部分，為防范化解重大安全風險、實現國家治理體系和治理能力現代化、建設更高水平的平安中國提供堅實保障。

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（責任編輯 蔡華玲）