關于解決光伏補貼缺口問題的探討

丁省

摘要：由于國家早期對于新能源的政策扶持，補貼這一刺激產業發展的方案快速得到了市場響應。光伏行業在政策鼓勵之下，技術迅速革新，使得行業內成本下降，同時成本下降又迅速吸引了大批資金流入光伏項目，短時間內的太陽能裝機容量迅速上升。補貼的本意是促進新能源行業的發展，但短時間內光伏裝機容量的快速增長使得補貼壓力陡增。財政部等相關部門在未完全規劃好并網容量及補貼限額的情況下，只能分批次進行項目補貼的發放，補貼缺口問題在被擱置的情況下不斷放大，直接影響了相關投資方的投資測算，財務壓力逐步由財政部、國家發改委、地方政府轉移到了相關企業，造成部分光伏投資企業現金流中斷，資產負債率上升，甚至出現破產清算的狀況。光伏行業內的產品和企業迭代，在補貼政策的搖擺間，變得更為頻繁。探討和解決光伏補貼缺口的問題變得愈加緊迫，這關系到未來十年內中國能源轉型的健康和政策投資環境的可靠度吸引力。

關鍵詞：新能源;光伏;補貼缺口;債券

從2012年第一批補貼項目目錄的公布，到2019年開始出現的競價上網，補貼缺口問題每一年都被提上日程，但是巨額的補貼壓力使得財政部等相關部門難以給出較為理想的解決方案，補貼不斷下降成為共識，光伏電站項目的投資方在補貼拖欠造成的現金短缺壓力下，無奈被迫出售電站項目，換取資金解決資金鏈缺口，其中包括償還銀行貸款，兌現投融資機構承諾等。

一、中國光伏發展歷程

光伏在我國的起步較晚，鑒于早期我們的電網建設不足，對能源的需求呈現集中迅猛的態勢，使得煤電和天然氣這些傳統能源得到了充分發展，傳統能源對于電力需求的響應迅速且技術較為成熟的特點，也在一定程度上滿足了中國當時粗礦式發展的需求，但其帶來的負面影響也是顯而易見。環境污染、進口依賴嚴重、煤礦開采過度等等問題使得國內的能源發展呈現出快速卻不健康的狀態，光伏項目的發展從國家層面被提上日程，通過借鑒西方等國家的可再生能源法案，中國開始對新能源進行補貼，促進其發展。2007年，國內光伏裝機容量不足0.02GW，截至2017年，裝機容量已經達到130GW，其發展速度，大大超過了國家發改委、財政部、國家能源局等相關部門的預期，于是2018年，《關于2018年光伏發電有關事項的通知》出臺，這一被業內俗稱為“531新政”的措施，直接大大減緩了當年光伏行業的發展，從太陽能組件到光伏電站的開工與并網，在政策趨向下，行業呈現出了悲觀發展狀態。光伏項目的競價上網和平價上網慢慢提上日程，光伏消納和直流輸電線路大型工程項目政策逐漸出臺，表明了光伏行業在政策收緊的同時，也在合理地被國家所提倡和扶持。光伏行業在冷靜中迎來了新的機遇和發展，光伏電站也作為流動性資產越來越多地出現在了投融資領域，國企參與程度也超過業內預期。

二、光伏補貼缺口問題的產生和影響

2007年我國的光伏裝機只有不到20MW，幾乎可以忽略不計。2011年國家出臺《關于完善太陽能光伏發電上網電價政策的通知》，這一政策拉開了標桿上網電價的序幕，標桿電價這一基準也在后續一直影響著光伏行業。上網標桿電價定為1.15元/千瓦時，這一固定電價極大促進了光伏行業的發展，放在今天來看，該電價對于資本投入的吸引力極大，使得相當多的民營資本進入光伏領域。從該階段開始，迅速增長的裝機容量也為后面補貼拖欠埋下了伏筆。2013年《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》政策出臺，首次對標桿電價進行下調，但同時明確了對于分布式光伏發電項目的補貼政策，該補貼標準為0.42元/千瓦時。2015年開始，政策下調電價補貼，2016年，政策繼續出臺對上網電價進行下調，2017年底，《關于2018年光伏發電項目價格政策的通知》出臺，明確規定電價下調的同時，還規定了2019年光伏項目標桿電價的執行標準按照投運時間來計算，而非項目備案時間。頻繁的政策調整以及補貼和標桿電價執行節點的推遲都顯示出了國家發改委、財政部、國家能源局在補貼方面兌現的壓力。也就是這個階段政策的不斷出臺，使得業內對于趨勢判斷方面出現了一定的投機成分，接下來的光伏裝機容量大幅上升，資本對于能源補貼的逐利極大地放大了光伏能源補貼的缺口，使得2018年的“531新政”出臺，叫停補貼。至此，光伏缺口，成為了整個光伏行業投融資領域反復探討的問題。

光伏項目本身，尤其是大型地面電站，項目前期投資較大，多數民營企業和專業投融資機構，采用的是銀行貸款或者其他加杠桿模式進行融資閉口，也為后期補貼滯后帶來還款壓力埋下隱患。財務模型中的銀行貸款方面在償債備付率（Debt Service Coverage Ratio）方面的要求，簡稱DSCR，成為了后期迫使部分企業進行電站資產出售的直接原因。補貼發放不及時，電站持有方在難以還款銀行時，只能通過挪用自用資金或者變賣電站來解決，資產負債率上升，企業自身現金流壓力陡升。2019年開始，國家發改委、財政部、國家能源局開始陸續兌現拖欠補貼，分批次對光伏項目進行補錄，國家發改委和國家能源局發布《國家發展改革委 國家能源局關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》，補貼成為了不斷討論的遺留問題，解決拖欠成為國家發改委、財政部、國家能源局必須正面面對的問題。

三、補貼缺口解決方案

（一）綠證

綠證是指綠色電力證書，用于核算企業在綠色能源發電項目方面做出的實際貢獻，綠證交易制度起源于歐美等國家，根本原因要追溯到《巴黎協定》。政府機關、民營企業、事業單位、個人都有權自由買賣綠證，光伏企業出售綠證后，相應的發電量便不再享受國家方面的電價補貼，一定程度上可以緩解財政補貼壓力。但是由于并非強制性，該模式的綠證交易并不活躍，對于緩解補貼缺口的問題，并不能起到一定效果。綠證交易模式并不復雜，但在實際操作過程中卻面臨諸多問題，比如綠證認定范圍方面的局限性和準確性;綠證強制交易對企業帶來的運營成本壓力會一定程度上打擊企業活力，損壞經濟發展，但自愿認購的措施永遠無法體現綠證交易對于補貼缺口的緩解作用，使得綠證交易成為了紙上談兵;對于企業的綠證交易管理方面，可以參照稅收模式，大型企業包括民營企業和國有企業需要對綠證進行強制配額，在執行層面，可以由國家電網和南方電網統一收取綠證交易費用，統一發放到補貼當中，這一過程需要強有力的監管，以保證綠證交易的資金能夠流向補貼缺口，緩解財政部門的壓力。

（二）發行專項債券

據統計，新能源補貼缺口高達1400億元。ABS資產證券化，作為國際資本市場上較為流行的項目融資方式，同樣被業內應用到了補貼缺口的問題解決方案上，按照現有說法，財政部希望通過國開行和國網作為發債主體，發行專項債券，融得的資金支付光伏補貼缺口，具體債券利率和發行期限等細節并未有相關文件說明。這種債券模式并非首創，之前也有過“鐵道債券”等發行，用以解決IPP項目的融資問題，從可執行角度來說，該債券一旦發行，認購方面并不成問題，政府背書的債券在利率合理的范圍內必定收到國內外投融資機構的青睞，短期內是可以解決光伏補貼缺口，但真正的問題是誰來承擔債券的還本付息問題。

首先，之前發行的IPP項目債券，其項目落成后的受益方（如高速公路費收益、鐵道運輸收益、橋梁過路費收益等）和債券發行方本質上較為統一，項目資方可以通過讓利出未來收益比例進行債券的還本付息，這中間并不觸碰其他部門利益，即便未來收益無法覆蓋債券本息，由于國內的IPP項目根本出發點是服務民生，盈利作為次要目的，所以地方財政和中央財政對收益方面并不苛求，哪怕通過補貼方式覆蓋債券本息的缺口也是可以接受的。通過梳理企業結構，我們會發現，經過上一輪國有企業對于電站資產的收購，多數的大型光伏電站都屬于五大發電集團。顯然國家電網并不愿意承擔也不應該承擔還本付息的責任，電站收益并沒有落入國家電網等部門，ABS債券融資的資金也并沒有進入到國家電網，如果五年后需要國家電網來承擔還本付息，對于國家電網來說，在沒有享受到任何權利的情況下承擔義務，顯然并不可能。

其次，如果財政部承擔未來本息，光伏補貼的缺口并沒有實際上減小，而是被短時間內掩蓋起來，經過三年或者五年的債券期后，該缺口將更加巨大，財政壓力同樣巨大，如若面對國家背書的債券本息，財政部無法如期兌現，那么影響范圍便不只是新能源領域，對于政府債券信譽的損害將十分巨大。正如我們前文所說，五大發電集團也是通過杠桿收購大型光伏地面電站，其未來收益一方面要覆蓋銀行利息，另一方面要維持企業運營，現在如果加上債券本息壓力，對于五大發電集團來說，這無異于變相要求補貼受益方主動放棄補貼。對于國有企業的發展來說，極其有害，一定程度上會加速國有企業不良資產率的上升。

四、結語

綜上所述，綠證交易和發行專項債券是可行并較快解決財政壓力的方案。其中綠證交易需要逐步強制并完善相關制度，引進區塊鏈等先進互聯網技術使其盡快應用到電力現貨交易市場中;發行專項債券方面，需要對債券還本付息的主體進行一定扶持，分散該還本付息主體，共同承擔該補貼缺口壓力，進一步通過出讓國有部門利益釋放光伏和民營企業的活力。

參考文獻：

[1]《關于完善太陽能光伏發電上網電價政策的通知》【2011】1594號文

[2]《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》【2013】1638號文

浙江正泰新能源開發有限公司丁 省