拜登“中國策”輪廓初現

雷墨

1月20日的就職典禮上，拜登的講話主要是聚焦國內，外交話題基本上是一筆帶過。但需要指出的是，拜登的對華政策，在他就職前就已輪輪廓初現。他的人事布局，已經透露出相當多的信息。

1月19日，也就是拜登就職前一天，美國參議院舉行的拜登政府官員提名確認聽證會上，國務卿、財長和國家情報總監的提名人，在對華政策上都傳遞出幾乎相同的信號：中國是美國最大的競爭對手，美國需要對中國強硬。

拜登政府對華強硬的政策基調，最近已是陳詞濫調。但值得注意的是，與特朗普的“不可預測”不同，拜登政府的政策，相當程度是可預期的。換句話說，他的政策基調，大概率會轉化為政策方向。

而1月13日的高官提名，則較為清晰地反映出，拜登政府將會沿著這個方向如何做。這一天，拜登團隊發言人向媒體證實，拜登將任命庫爾特·坎貝爾為美國國家安全委員會“印太事務協調員”。這項并不高調的任命，很快吸引了媒體的注意。

“亞洲沙皇”

“印太事務協調員”是個新設的職位，這也預示著拜登政府在對華外交中某些新特點。有美國媒體認為，坎貝爾將成為拜登政府里的“亞洲沙皇”，即在亞洲或印太事務中，他將被賦予極大的權力。據說拜登團隊不喜歡這個表述，但實際情況不會與現實有太大出入。

據美國《福布斯》報道，坎貝爾將直接向拜登的國家安全顧問杰克·沙利文匯報工作，會被授予廣泛的權力，以期把每個政府機構融入對華政策中。與坎貝爾關系甚篤的國際問題學者邁克爾·格林，把坎貝爾的任命視為拜登在亞洲政策上首個大膽行動。

格林在《外交政策》的文章中分析稱，在此之前，拜登挑選的國家安全、外交團隊，長項都是中東和跨大西洋關系，但坎貝爾的任命，極大地扭轉了這種局面。在他看來，拜登政府將史無前例地提升印太在美國外交中的分量。

格林在文章中回憶到，2001年他擔任國家安全委員會亞洲事務主任（小布什政府時期）時，負責歐洲事務的人員規模是亞洲的三倍，而他2005年離開這個崗位時，兩個部門的人員規模已經相當。根據他的預測，拜登政府國安和外交團隊的亞洲部門，在規模上很可能將是歐洲部門的三倍。

不僅有規模的擴大，還有規格的提升。除了“印太事務協調員”這個特別設置，拜登還新設置了白宮“中國事務資深主任”，人選是勞拉·羅森伯格。之所以說是“新設置”，是因為此前這個崗位級別是“主任”。羅森伯格曾在奧巴馬政府時期的國務院和國家安全委員會任職，負責中國與朝鮮半島事務，還曾擔任安東尼·布林肯的副手。而布林肯現在是拜登政府的國務卿。

“大咖云集”，是拜登政府亞洲政策團隊給外界的突出印象。但更為“突出”的是，拜登的政策團隊，幾乎全部來自奧巴馬政府時期的“舊臣”，盡管他公開否認自己的政府是奧巴馬政府的延續。至少在亞太政策上，延續的特點是顯而易見的。也就是說，拜登政府亞洲政策，很大程度上將是致力于奧巴馬政府的未竟事業。

拜登對坎貝爾的任命，無可爭議地體現了這一點。1990年代初在克林頓政府時期擔任國防部顧問（負責亞洲事務）以來，坎貝爾的外交履歷幾乎從未脫離過亞太。2009年至2013年，他出任奧巴馬政府負責亞太事務的助理國務卿，被認為是“重返亞太”戰略的主要設計者。在離任前，奧巴馬還授予他美國外交界的最高榮譽“國務卿杰出服務獎”。

離開奧巴馬政府當年，坎貝爾創立了咨詢公司“亞洲集團”，繼續專注于亞太事務。奧巴馬執政末期的2016年，坎貝爾出版了《重返亞太：美國亞洲治理的未來》一書，頗有為后奧巴馬政府時代外交政策指路的意味。

至少在亞太政策上，延續的特點是顯而易見的。也就是說，拜登政府亞洲政策，很大程度上將是致力于奧巴馬政府的未竟事業。

從2018年開始，坎貝爾每年都與人合作在美國頂級國際政治學術刊物《外交事務》上發表文章，為美國的亞洲與中國政策建言。而他的多位合著者，正是目前拜登政府中像總統國家安全顧問杰克·沙利文、埃利·拉特納（擬任美國國防部負責印太事務的助理國防部長）這樣的核心人物。不難看出，拜登外交團隊，聚集的是一批理念上的“志同道合者”。

而且，從競選期間的政策宣示來看，拜登對華外交的突出特點，將是構建統一戰線。這一點，或許是拜登選擇坎貝爾的重要原因。格林在上述文章中提到，在聯合盟友與伙伴遏制中國崛起方面，坎貝爾是公認的最早且最重要的戰略設計者。比如，坎貝爾擔任助理國務卿期間，為升級美日同盟、推動日本“正常化”起到了重要作用。

“亞洲沙皇”的稱號，更大的看點不在于坎貝爾會擁有多大的權力，而是拜登的對華外交將如何推進。

繼承與升級

拜登政府的對華政策，將有一定的繼承性。其中既包括對奧巴馬政府“重返亞太”思路的繼承，也包括對特朗普政府對華強硬的姿態的認同。奧巴馬執政期間，從未在官方文件中把中國定位為戰略競爭對手，但事實上開啟了與中國的戰略競爭。特朗普所做的，只是捅破了那層窗戶紙，客觀上為拜登升級競爭鋪平了道路。

布林肯1月19日在參議院國務卿提名聽證會上這樣說：“毫無疑問，在所有國家中，中國對美國構成了最大挑戰。”他認為，特朗普總統對中國采取強硬態度是正確的，盡管他在很多方面不贊同特朗普的做法，“但他的基本原則是對的，這對我們的外交政策很有幫助。”

坎貝爾在去年10月一次主題為《印太的未來》的學術會議上發言時認為，“特朗普政府對于亞洲的政策中，仍然有一些可取的部分值得我們記住，希望這些政策能夠繼續保留下去。”他尤其強調了這一點：“特朗普政府對于中國的野心進行的冷靜評估，并且充分認識到這一強大政權將會長久地伴隨美國而行。”

去年3月在《外交事務》上發表的闡述其外交政策的文章中，拜登對特朗普的外交幾乎全盤否定。不過，他在文章中對中國的態度，與坎貝爾上述對特朗普的政策評價卻驚人地相似。拜登寫道，“中國是一個特殊的挑戰。”“中國正通過擴大其全球影響力，推廣自己的政治模式和投資未來的技術來打一場持久戰。美國確實需要對中國采取強硬態度。”

拜登政策團隊繼承了“強硬態度”，而且還透露出時不我待的焦慮感。2019年7月，布林肯在接受美國智庫哈德遜研究所的專訪時說：“中國的快速崛起帶來了一系列挑戰已是各方共識。”“我的主要擔憂在于，就中國以及我們的戰略利益而言，過去三年多的事態發展事與愿違，目前中國已經比我們處于更優勢的地位。”

這種焦慮感，在美國戰略界也有著相當的共識。邁克爾·格林在最近的文章中寫道，“盡管越來越清晰地表明，中國是全球地緣政治方面的競爭對手，而且日本、印度和澳大利亞等主要國家也希望與華盛頓合作，以恢復有利的均勢，但人們普遍認為，在亞洲，美國一直在輸給中國。”在他看來，這是拜登政府升級對華戰略競爭的重要原因。

而且，雖然拜登政策團隊不主張與中國開啟美蘇式冷戰，但他們都認為中國是更具挑戰性的對手。坎貝爾在近期的文章中提到，上個世紀，包括蘇聯在內，沒有哪個美國的競爭對手在GDP上達到過美國的60%，但中國在2014年就邁過了這一門檻。他還指出，相比于蘇聯來說，中國的經濟更加多元、更靈活也更復雜，已經深深地嵌入到美國經濟以及世界經濟體系中。

拜登及其政策團隊，對特朗普最“痛心疾首”的，是他對美國盟友體系的破壞。布林肯曾說，中國將同盟體系視為美國力量的核心來源，是其所無法分享的。“不幸的是，特朗普總統的執政理念，削弱了我們的核心聯盟，尤其是在亞洲地區。”他認為，應對中國崛起的挑戰，團結盟友至關重要。“以經濟為例，美國僅占世界GDP的25%，但如果加上我們的盟友，這個比例將會是50%或60%，對于中國而言，如此大的經濟體量將是難以忽視的。”

作為主張在亞洲聯合盟友應對中國崛起的“先驅”，坎貝爾在這一點上思考得更細致。他近年來發表的一系列關于外交政策文章，清晰地體現了這樣的政策思路：美國必須鞏固在亞洲的同盟并拓展新的伙伴關系，而且還要拉歐洲共同應對中國崛起，將對華政策嵌入到美國多層次的同盟與伙伴關系網中。

但坎貝爾并不贊同建立冷戰式同盟，而是建議在貿易、科技、供應鏈、國際標準等領域，打造應對中國崛起的“議題同盟”。不難想象，這種將競爭精細化、具體化的做法，很可能意味著中美戰略競爭的升級。從這個意義上說，拜登政府將是中國面臨的更具挑戰性的對手。

坎貝爾并不贊同建立冷戰式同盟，而是建議在貿易、科技、供應鏈、國際標準等領域，打造應對中國崛起的“議題同盟”。

競爭性共存

拜登的當務之急，是應對國內失控的疫情，外交問題不會是他的政策優先。他的外交，不會像特朗普那樣追求立竿見影，而是從長計議。換句話說，拜登政府的外交，將帶有更加明顯的戰略色彩，而對華外交將是戰略色彩中最濃的那一塊。

坎貝爾在被任命為拜登政府“印太事務協調員”的前一天（1月12日），《外交事務》雜志上刊登了他與布魯金斯學會學者拉什·多西合著的一篇文章。這篇題為《美國如何可以穩固亞洲秩序：一個恢復均勢與合法性的戰略》，把基辛格稱為“戰略轉向”的先行者。他們指的是1970年代，尼克松政府時期，基辛格通過推動中美關系緩和，從而改變冷戰中美蘇勢力失衡。

緊接著，他們又提到基辛格對近代史上歐洲百年和平（從拿破侖戰爭結束到一戰爆發）的研究。言下之意是，他們認為美國的戰略，應該只致力于印太的百年和平。當然，在這個過程中，如何處理中美關系是其中的關鍵。拜登去年5月在接受《紐約時報》專訪時說，他在擔任副總統期間，曾試圖弄清“是否有可能與中國建立一種競爭性關系，同時避免形成爭斗性、以武力為基礎的關系”。

從目前的情況來看，拜登政府的對華戰略競爭，不會是特朗普那樣的對撞，更可能是競爭性共存。這個理念，坎貝爾與沙利文在2019年《外交事務》的文章中做了闡述。他們認為，特朗普政府在《2017年國防戰略報告》中把中國定位為“戰略競爭者”完全正確，但與中國競爭，美國必須保持警惕與謙遜，圍繞與中國共存的目標，而不是期望顛覆它來進行。

他們給出的建議是，美國必須與盟友和伙伴一起捍衛亞洲秩序，向中國提供建設性接觸的激勵，同時在中國威脅秩序時進行集體懲罰。“維持秩序的均衡與合法性，需要強大的盟友與伙伴聯盟，以及在一定程度上給予中國默認和接受。”

近年來，坎貝爾多次提到這樣一個觀點，即美國應該把競爭視為需要管理狀態，而不是必須解決的問題。某種程度上說，這樣的思維著眼于重塑中美關系，而且有一定的積極成分。但需要指出的是，無論是坎貝爾還是布林肯、沙利文等，他們對于中美競爭的理解都基于這樣一個前提—中國的崛起威脅亞洲秩序，而這又可能直接導向美國“輸不起”的心理。如此一來，競爭性共存是否有滑向冷戰思維的風險？