房地產季節性空置問題及其破解思路
——以三亞市為例

文/高盈盈 王新愛

一、引言

中國的房地產業是極具中國特色的特殊產業，表現出資源配置高度不平衡的特征。一方面是高房價和購房難，另一方面是突出的房地產高空置率。鞠方等人指出，現階段我國城市人口不斷增多，而城市居民的住房擁有率卻在一個較低的水平徘徊，同時又存在大量的空置房，造成房地產市場的資源浪費。

作為重要的旅游城市，三亞市同樣有著上述問題。然而，與其他地區房地產空置的表現不同，三亞市的房地產空置呈現出典型的“候鳥式”特征，即季節性移民現象引發的“季節性空置”：每逢冬季來臨，房地產空置率會大大降低，在夏季，空置率重新上升。季節性空置帶來的“空城化”和“空心化”，一方面嚴重影響了三亞市房地產業的健康發展，扭曲了房屋本來的居住屬性，使其變成投機與投資物，另一方面帶來了產業懈怠和產業斷供，造成社會資源的巨大浪費。季節性空置導致產業單一化嚴重，產業間未能形成良性銜接，導致產業可持續性較差，產業得不到專業化精細化發展和挖掘，人才留不住，生產力水平低下，形成產業空洞現象。除此之外，季節性高空置率也給地方管控造成諸多不便，比如：某些新建小區在夏季無物業管理，偷盜事件不斷；旅游淡季各大產業萎靡，某些小區連基本生活必需品都時常斷供，而旅游旺季則生產跟不上需求；非常態化的人口大量涌入，一些小區基礎設施一時不能適應，時有“斷水”、“斷電”現象，給當地城市管理提出挑戰。另外，三亞市的基礎設施薄弱，使用效率并不高，比如，海南首條城市軌道交通線路使用效率極低。季節性空置導致一系列基礎設施閑置、浪費甚至退化，反過來，基礎設施的退化導致季節性空置轉化成全年空置，形成惡性循環。

對于季節性空置這一問題，我國鮮有研究，具有特殊性，相較其他地區對房地產空置的應對，三亞市的措施應更具當地特色。更重要的是，三亞市的房地產季節性空置特征在旅游城市中具有普遍性，對三亞市房地產季節性空置的考察及應對措施的提出，對這類似城市都有借鑒意義。

二、三亞市房地產季節性空置的基本分析

（一）三亞市房地產季節性空置的基本表現

實際空置率數據是反映房屋使用狀態的直接指標，現在國際上通用的空置率是整個房地產市場的空置率，即一個國家或地區的空房(一般指空置1年以上)總量除以住房總量。關于城市住房空置率的統計，何元斌（2011）提出，我國推行住房商品化、市場化的時間還不長，住房商品化程度還不高，尚未建立完善的商品房的空置率標準體系，無法采用與國際接軌的標準來計算空置率。我國一直沒有對空置或空置率給出權威定義，因此在商品房空置問題上存在著很大的爭議。這也是在中國經濟與社會發展統計數據庫中無法搜索到相關統計數據的原因。由于我國空置率統計指標未形成統一口徑，無法從官方渠道獲取相關數據，只能用其他方式考察城市住房實際使用狀態，但空置率仍然是最直接反映房屋使用狀態的指標。

隨著城鎮化進程的加快，“空城”“鬼城”之說時常見諸媒體。實地考察和走訪調查發現，對三亞市房地產使用狀態，用“鬼城”一詞來形容較為貼切。白璐（2016）認為，這類城市由于人為原因造成住房空置率高，入住率低，夜晚漆黑恐怖，如“鬼城”一般。“標準排名”與《投資時報》聯合發布“中國大陸城市‘鬼城’指數排行榜(2014)”，以城區人口（含暫住人口）與建成區面積的比值作為“鬼城指數”，用于評價一個城市成為“鬼城”的可能性。此排行榜中,三亞位居中國大陸城市第9位，折射出三亞市有嚴重的資源錯配和空耗問題。然而，董磊磊等（2017）對中國四級城市“鬼城”指數進行分析，繪制了中國地級城市“鬼城”指數的空間分布示意圖，三亞市屬于房屋空置水平較低地區，與實際狀態并不相符。研究者也注意到這一特殊狀況，在文中專門提到海口市、三亞市及馬鞍山市存在指數較低的異常現象。

研究者多采用夜間燈光數據作為研究依據，在對海口市和三亞市作實際考察的基礎上，本文可以給這一異常現象作出解釋：海南作為中國唯一的熱帶省份，本地居民“晝伏夜出”，作為政治文化中心的省會城市海口市和熱帶濱海旅游城市三亞市，已由早期的燈光夜市,發展為包括食、游、購、娛、體、展、演等在內的多元夜間消費市場，夜間燈光指數較低，源于其地區生活習慣的特殊性；另外，如果在十月份到第二年三月份這個區間獲取數據，“候鳥”的季節性輸入可能影響燈光亮度。

（二）三亞市房地產季節性空置的區域分析

三亞季節性空置區域相對比較集中，三亞市海棠區、吉陽區東北部、天涯區西北部和崖州區在“候鳥式”養老群體返回遷出地期間，房屋空置率達到90%以上。三亞市各區域空間地理位置見圖1。

圖1 三亞市行政區劃圖

不同區域的對比如表1所示。由于三亞季節性空置小區較多，對小區名稱只作簡單列舉，不作詳細說明。

表1 三亞市四個區域住宅信息對比

從表1不難看出，三亞房價顯示出區域差異性，因此，外地購房群體明顯分成兩類，一類是為休閑度假和過冬而購置高端海景房和別墅的群體，另一類是為養老養病而購置普通商品房的離退休人員。除過冬、養老、養病、度假等購置房產外，購房者普遍認為三亞房產具有保值增值的功能，不難判斷三亞目前市場上的存量房產絕大多數出售給了投機和投資性需求者，因此在大多數情況下常年空置，這種情況在高端房產中更為明顯。胡潤研究院發布的《2018中國奢華旅游報告》顯示，調查樣本中的近一半高端旅游者購置了度假房，且首選海景房，其中三亞海景房最受青睞，選擇率達12%，但度假房一年之內的使用率不高，入住1-3次的人數比例僅為22%，少于1次的比例更高。

（三）三亞市房地產季節性空置的原因分析

對國內房地產空置的原因，學術界有過很多探討。從郊區化動因看，中心城市向非中心城市擴張、非中心城市向周邊城鎮和鄉村擴張，形成了粗放式復制，導致城市發展與人口資源、自然環境之間無法適配，從而形成空置。從去工業化動因看，一些依賴不可再生資源而存在的城市，比如山西采礦業城市，在去工業化進程中出現了城市萎縮以及空置現象。譚華云等（2018）從宏觀因素角度進行了詳細分析，認為季節性移民社區是差異化的“美好生活”需求、獨特的長壽資源及鄉村生活環境、外來商業資本、地方政府調控和利益共生等“五力驅動”的結果。因此，對空置現象產生的原因進行考究，既受制于宏觀環境因素，又受多樣性的微觀因素影響，三亞房地產季節性空置現象產生的動因有其地區獨特性。

1.優越的自然環境和冬暖夏熱的氣候條件。海南作為全國唯一的熱帶省份，植被資源豐富，2019年全省森林覆蓋率達62.1%，是全國平均水平21.96%的2.83倍，是天然氧吧。全省環境空氣質量總體優良，優良天數比例為97.5%，其中優級天數比例為82.0%，良級天數比例為15.5%，輕度污染天數比例為2.5%，無中度、重度和嚴重污染天。因此，在國際旅游島開發建設之際，以“養老”“養生”等概念掀起開發養老地產的熱潮，富人將海南選為理想的“第二居所”。海南光熱資源充足，三亞全年無冬，在四月底到五月初夏季時間，紫外線強，此時海南島居民晝伏夜出，外地“候鳥”群體離開。因此，三亞市房地產表現出典型的“投機性高、空置率高”的特點，而這種高空置是極其特殊的季節性空置，這種季節性空置的根源于自然環境和氣候條件的獨特性。

2.居高不下的物價水平。海南物價水平與北、上、廣、深相差不大，甚至存在比一線城市價格還要高的物質材料（表2）。另外，來自海南省統計局的數據也表明, 外來居民聚集的地區（海口、三亞及博鰲），即旅游房地產集中的地區，物價水平普遍比海南其他地方高。高物價帶來的高生活成本，直接削弱了外地購房者長期居住的可能性。島外購房者集中入島時間為十月份到來年三月份，這一時間段的供需平衡被打破，需求大于供給，人工成本以及依靠島外供給的材料的成本增加，物價進一步被推高。絕大多數養老人口對物價十分敏感，權衡利弊后，作出季節性空置的決定。

表2 居民基本生活資料價格數據表

3.產業鏈條的不完善和不穩定。三亞的冬季表現出公共資源和公共服務難以承載需求的狀況：公共休閑娛樂設施緊缺，公交車擁擠，醫院人滿為患，菜市場、商場、飯店、賓館等供不應求。而到夏季，多數地方則人去樓空。這種明顯的交替性城市管理與公共服務帶來挑戰，也使產業鏈條不能做到良好銜接。特別是中西部市縣目前在交通、餐飲、保險等行業沒有真正形成產業鏈，不適合長時間居住生活，呈現季節性空置是不可避免的。

就目前而言，三亞硬件設施依然薄弱，經濟欠發達，收入水平低（表3），難以單純依靠優越的生態環境吸引生活在內陸與寒冷地區的人們定居三亞。

表3 居民人均可支配收入 單位：元

三、三亞市房地產季節性空置的破解路徑

（一）城市規劃和思想認識是頂層設計

房地產業是經濟社會發展的基礎性產業，也是民生工程。2018年，經濟對房地產業依賴度31省份排名中海南位居榜首。海南省長沈曉明在政府工作報告中的態度很明確：堅決落實中央提出的“房住不炒”政策，以“壯士斷腕”的決心切斷房地產業對經濟的獨占地位，減少經濟對房地產的過度依賴，決不再讓海南成為房地產業的“加工廠”。限購、限售、限價、限貸等經濟手段和行政手段很大程度上約束了房地產市場需求，從源頭上遏制了季節性空置房進一步增加的勢頭，在一定程度上解決房地產價格上漲過快、不合理開發土地、惡性開發破壞環境等問題。

從合理構建產業結構出發，保證地區經濟長遠發展，須認識到：作為國際旅游城市的三亞，如果長期以旅游業和房地產業作為支柱產業，治理季節性空置會有很大難度。必須回歸房屋的基礎屬性：房子是用來住的，不是用來炒的。

（二）考慮是否有必要開征保有環節稅種

中國的房地產稅收體系主要涉及開發建設、市場交易、保有環節，其中，開發建設環節涉及7個稅種，交易環節涉及7個稅種，保有環節有2個稅種。表面看，保有環節稅種最少，但開發建設和市場交易環節的稅收其實通過市場交易已轉嫁給消費者，對此，中國財政科學研究院應用經濟學博士后盤和林表示，再對房屋所有者征收房產稅和空置稅，有重復征稅的嫌疑。

但多位學者專家也表示，房地產稅收體系結構不合理，尤其隨著存量房時代的到來，保有環節的稅收改革勢在必行。目前增加對保有環節稅種主要有房產稅和空置稅，房產稅2011年在上海、重慶進行了試點。2019年3月8日，在十三屆全國人大第二次會議上，全國人大常務委員會委員長栗戰書表示：“集中力量落實好黨中央確立的重大立法事項，包括審議民法典，制定房地產稅法等。”盡管未有相關立法出臺，從上海、重慶等試點效果看，似乎其對市場影響也不大，但當推廣到全國時，這項稅收的效果或許會不一樣，尤其是房產稅對地方政府而言，是一種“長期飯票”，地方一定會配合大環境，根據自身特點出臺相應的稅收政策。配合征收房產稅的全國不動產信息聯網工作基本完成。不出意外，房產稅會對海南的房地產市場產生影響，調整房地產市場主體配置。

空置稅有別于房產稅。為打擊炒房、囤房行為，早前就有人提出征收空置稅。由于對“空置”的定義和標準官方陳述都很模糊，數據庫的建立以及實地走訪成本太大，一直未進行試點操作。持肯定態度的人認為，對于房價上漲造成的投資和投機需求增加形成的住房空置現象，可以通過稅收政策調控，開征空置稅有利于增加租賃住房市場供應，推動租賃住房市場發展。而徐小樂持不同意見：“空置稅缺乏法理的正當性，目前與房地產有關的稅種一般是流轉稅和財產稅，前者針對交易增值，后者旨在調節財富，而空置稅是一種懲罰性征稅。”鑒于對三亞高空置的房地產市場的主體的認識，在三亞試點開征住房空置稅，并設置隨住房空置時間累增的稅率，可將空置的存量住房逼入市場，從而有效增加住房供給。在保有環節增加房產稅和空置稅，市場上會出現一批空置房持有者拋售房產的情況，而在當前限購條件下，只有持有兩年社保繳納證明的島內就業者才有機會購房，如果不是本地居民，其名下的房產數量只能是一套。因此，在三亞試點征收房產稅和空置稅或許有其合理性。

（三）有序實施，穩步推進租賃市場

海南建設自由貿易港，盤活房屋有效需求將成為重點和難點。鑒于目前三亞市空置房數量規模較大，成分復雜，涉及面較廣，建議設立專門機構，成立專項小組，明確項目內容，以項目為主導，定任務、定進度、定責任。政府具有可信度，在空置房主體分布范圍較廣的情況下，可利用大數據，協同國土、銀行信貸、稅務、工商、司法等政府各部門，實時掌握房屋動態，確保信息詳實準確，確保專項小組的組織管理落實到位。

對空置房的消化不應只關注消費市場，要將著力點更多放到存量空置房的盤活上，而租賃市場是一個良好的方向。隨著房地產市場進入成熟期，市場供給趨于飽和，新建商品房市場萎縮，租賃市場將成為主旋律。應伴隨海南自貿港建設，提前布局和謀劃，協調產業，對房屋商品的合理有效使用是重中之重。三亞在繼續嚴格實施“全域限購政策”的基礎上，應重視發展租賃型住房，盤活空置房，引導“兩投房產”成為家庭式旅館、租賃性住房，變固定性為流動性，建立多主體、多元化、多層次的房地產產品供應體系與住房保障體系。