社會組織參與公共危機治理的困境與優化

摘要：社會組織是公共危機治理的重要主體之一，目前我國社會組織參與公共危機治理面臨著諸多問題和重重困境。運用布迪厄提出的“場域-慣習”理論將公共危機治理看作一個社會分化的場域，政府、社會組織、社會公共作為該場域中的重要行動者，分別具有主導性與強制性、被動性與依賴性、參與傾向低與無意識性的慣習傾向，他們依據的這些慣習所采取的行動阻礙了公共危機的有效治理。通過政府層面的制度安排與資源共享、社會組織層面的提升自治能力、社會公共層面的培育公民意識等措施，完善公共危機治理場域，形塑行動者良好慣習，推動場域與慣習的良性循環，進而化解社會組織在參與公共危機治理中的困境。

關鍵詞：社會組織；公共危機治理；場域；慣習

中圖分類號：D632.9文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）01-0078-05

作者簡介：周婷婷，廣西師范大學政治與公共管理學院碩士研究生。

在“全球性結社革命”的影響下，中國的社會組織自改革開放以來在數量和質量上都得到了迅速的發展和提高。民政部社會組織管理局數據顯示，截至2019年2月9日，全國社會組織數據系統顯示全國登記社會組織已超過81.6萬個，它們活躍在社會各個領域，在彌補“市場失靈”和“政府失靈”方面發揮了重要作用，成為新形勢下“共建共治共享的社會治理格局”中重要社會治理主體之一。然而頻發的公共危機歷來是我國社會治理中的重大挑戰，如2003年抗擊“非典”、2008年汶川大地震、2020年的新冠肺炎疫情。縱觀我國社會組織參與公共危機治理的現狀，社會組織的外部政策制度環境和內部制度都面臨著諸多困境。文章通過運用布迪厄提出的“場域-慣習”理論，分析政府和社會組織在公共危機治理場域內各自依賴的資源以及慣習，進而探求政府和社會組織在公共危機治理過程中所采取的行為、互動以及由此形成的政會關系背后的邏輯，以此提出優化社會組織在參與公共危機治理過程的路徑。

一、分析框架：“場域-慣習”理論視角下的政會關系

1.場域與慣習

布迪厄的場域理論認為，“社會”是一個空泛的概念，一個分化的社會并非一個由各種系統功能、一套共享的文化、縱橫交錯的沖突或者一個君臨四方的權威整合在一起的渾然一體的總體，而是各個相對自主的“游戲”領域的聚合[1]。這種聚合就是場域，它既包括了特定的資源，也包括了行動主體和慣習，是某種被賦予了特定引力的關系構型。政府與社會組織在公共危機治理場域當中，既相互依賴、相互促進，同時各自為了保持或改變自身在場域中的位置而爭奪場域中有限的資源，形成競爭關系。

慣習是行動者在場域中生成行動策略的原則，能夠使行動者根據不同的場景和行動目標采取不同的行動策略。同時，慣習與場域二者之間存在著“雙向模糊關系”，一方面場域形塑著慣習，行動者慣習的產生和結構的形成受場域的制約；另一方面，慣習的發展又會反過來促進和完善場域的形成，使得場域中的行動者更加全身心地投入。

2.公共危機治理場域的構成主體

政府通過權力運作、資源配置、制度建設等手段對公共危機進行監測預警、回應、解決、善后等環節的干預，進而實現公共危機管理的過程。社會組織具有志愿性、非營利性、自治性和非政府性的特征，是公民社會領域活動的組織，是政府和公民的橋梁和樞紐。因此，在公共危機治理中，社會組織是政府的最佳合作伙伴，也是公共危機治理模式的重要主體。公共危機治理場域中社會公眾既是公共危機治理的受益者，也是公共危機治理的重要主體，對政府和社會組織的行為、資金、權力的運行起到監督作用。

3.政府、社會組織、社會公眾的慣習生成路徑

慣習是一個開放性的“性情傾向系統”，其形成會受到歷史經驗的影響。在公共危機治理場域中，行動者所采取的策略和行動者之間形成的關系很大程度上受到慣習以及行動者所依托的主要資源的影響，因此有必要分析政府、社會組織、社會公眾的慣習和主要依托資源，從而了解社會組織在公共危機治理中所面臨的困境及其原因（詳見表1）。

（1）政府、社會公眾的慣習生成路徑

“中國在歷史上有著兩千多年的中央集權式的封建統治，政府掌控著國家的經濟命脈和行政權力，政府能夠集中大量的人力物力興修水利、賑災救民，這些公共物品和公共服務的提供促進了權力高度集中的強政府的形成。”[2]盡管社會公眾在當代社會治理過程中政策參與能力不斷提升，但仍體現出社會公眾的政府依賴慣習。

（2）社會組織的慣習生成路徑

我國的社會組織可以分為體制內的社會組織和體制外的社會組織，體制內的社會組織主要資金來源于政府的財政撥款，其運作受到政府部門權力的指導和干預，行政色彩濃厚，導致社會組織依賴性和被動性慣習的產生[3]。體制外是對于社會組織而言，“雙重管理體制”登記門檻過高，使得很多民間社會組織游離于體制之外，為了取得“合法性”的地位不得不迎合政府的口味，從事本身不擅長的工作內容，使自身處于被動之中。加之政府對于社會組織的管理主要是以管控型為主，從扶持體制內的社會組織，到實行“雙重管理體制”的政策實際上都體現出政府對社會組織信任感越來越低。社會組織參與公共危機治理是社會治理創新的必然要求和趨勢。因此，政府傾向于通過手中的政治權力、經濟資源、政策來對社會組織加以管控，使社會組織處于可控范圍之內，導致社會組織形成依賴性、被動性慣習[4]。

二、社會組織參與公共危機治理中的困境

1.政府與社會組織關系的矛盾

伴隨著社會組織的功能和作用的充分顯現，政府與社會組織的合作范圍越來越廣泛，合作次數也越來越頻繁，社會組織成為國家處理公共危機的重要幫手。但我國的政會關系在發展過程中存在相互矛盾的地方，主要表現為：一方面，政府在頂層設計層面鼓勵、支持、引導社會組織的發展，促進政府和社會組織合作，激勵社會組織參與包括公共危機治理在內的社會治理[5]；另一方面，政府在場域中處于主導地位，占有和支配絕大多數社會資源，不利于社會組織在公共危機治理中調動社會分散資源、提供針對性救助服務等信息資源和專業資源，二者之間形成了“資源壁壘”[6]。這與政府宏觀層面倡導的共同發展、協同治理的政會關系相互矛盾，成為社會組織參與公共危機治理的主要困境之一。

2.社會組織自身存在的缺陷

我國的社會組織發展速度快，但發展水平參差不齊，許多社會組織在公共危機治理過程不能準確找到自身在場域當中應處的位置，主要表現為：一方面，組織自治性慣習弱、依附性慣習強。處于不同發展階段的社會組織的自治性和依附性程度也有所區別。處于發展初期的社會組織在公共危機治理場域內由于自身擁有的政治、經濟等資源不足，需要政府的政策指導和資金扶持，易形成依賴政府的慣習，造成組織自治性弱的困境。處于成熟期的社會組織，自身擁有可與政府交換互惠的資源條件，受政府的干預性較少，具有一定的組織自治性。但社會組織的慣習一經形成就具有相對穩定性，故處于成熟期的社會組織也難以擺脫組織發展初期形成的依附于政府的慣習影響，在公共危機治理場域中缺乏主觀能動性。另一方面，組織專業能力不足。專業能力是社會組織進入公共危機治理場域的前提。但當前我國社會組織發展的制度環境還不夠寬松，很多社會組織為了生存而忽視社會組織專業人才的培養，使得社會組織在公共危機治理場域中所依托的專業資本不足，難以凸顯其優勢。

3.社會公眾對社會組織的不信任

社會公眾對社會組織的信任是組織在公共危機治理場域中發揮其作用的基礎所在。一方面，我國社會組織自“郭美美事件”以來，引發了公眾對社會組織的信任危機，最直接的表現就是社會公眾對社會組織的捐款捐物呈現下降趨勢。這使得社會組織的資金來源大大減少，影響其參與公共危機治理的能力。另一方面，我國公民自由結社的意識不強，在公共危機治理場域中傾向于等待政府來解決問題。加之大眾有時易偏信偏言，當自身的判斷能力不足時，易受網絡輿論的影響[7]。社會組織的危機事件往往容易被放大，使社會組織掉入“塔西佗效應”之中，導致社會組織參與公共危機治理的效果大打折扣。

三、社會組織參與公共危機治理困境的優化

1.基于政府層面的分析：優化制度環境，實現資源共享

第一，政府要營造良好的法律制度環境。場域內的政策制度會影響社會組織慣習的形成，社會組織要達到理想的治理效果，離不開制度環境對組織良好慣習的形塑。首先，政府應該完善和健全公共危機管理體制，將社會組織完全納入公共危機治理系統，使社會組織處于平等合作的地位。其次，應通過立法明確社會組織的地位與合法性，制定一套社會組織參與公共危機治理的規則和標準，使社會組織有法可依，減少社會組織的被動性和盲從性[8]。最后，要合理使用控制性政策與引導性政策。政府要明確自身在場域中的角色定位，從宏觀上對社會組織參與危機治理進行指導與調控。過度干預社會組織的運營和發展，必然強化組織依賴性與被動性慣習，不利于社會組織在公共危機治理場域內發揮作用，難以實現“善治”的目標。

第二，要實現依托資源共享。政府與社會組織在場域內既是合作者，又是競爭者。資源是政府與社會組織在場域內采取行動的重要依據，也是二者之間競爭時所使用的重要武器，它與慣習相互作用，為政府和社會組織在該場域內的互動提供了可能。只有打破各行動者之間形成的“資源壁壘”，實現行動者依托資源的共享，才能破解社會組織在公共危機治理中的困境。首先，政府要充分信任社會組織，杜絕“一言堂”，使社會組織能夠在場域內做到權責一致。其次，要讓社會組織更多地參與公共政策的制定。社會組織相對政府而言更具社會性，能夠及時獲取社會有關的信息資源，并以專業的角度對信息作出分析，讓社會組織在政策制定過程中更具發言權，有利于政府通過制定更加科學合理的政策應對公共危機。

2.基于社會組織層面的分析：提升自治能力，夯實專業技能

第一，社會組織要提升自治能力，擺脫依附性慣習的影響。首先，社會組織要進一步完善組織內部治理結構，推進內部治理的科學化、民主化、有序化。其次，建立健全社會組織信息公開制度，讓社會公眾及時了解組織的工作進程、服務目標、資金流動等，樹立一個公正清廉的社會組織形象。最后，拓寬組織資金來源渠道，避免組織過于依賴政府的財政撥款，努力實現資金收入多元化。總而言之，組織要以完善內部制度建設為突破口提高資本轉化能力，促使組織逐漸形成自主自治的慣習。

第二，社會組織要提升自身的專業水平。努力培育專業服務能力，增強組織在場域中的不可替代性。首先，社會組織要清晰定位自身的專業服務領域。社會組織只有在自己專業的領域內提供服務，才能夠做到最大程度上對政府和社會公共盡職負責[9]。其次，要加強人才隊伍建設，完善組織用人機制，有意識地去建設學習型團隊，提升組織的學習能力。通過加強組織的內部培訓以及外部人才交流，提升組織成員的專業化與職業化水平。

3.基于社會公眾層面的分析：強化公民意識，積極參與治理

第一，要強化公民意識，培育志愿精神。公民理應是公共危機治理的重要主體，但目前公共危機治理場域中公民主體意識不強、參與治理的積極性不高，甚至出現盲目參與的慣習傾向。首先，要培育公民的志愿精神，公民只有擁有強烈的志愿精神，才能夠有足夠的動力促使公民積極參與公共危機治理。其次，要樹立社會公眾的大局意識、核心意識，擺脫因傳統政治歷史文化所形成的無意識性、不參與性慣習的影響，認識到公共危機的治理問題的解決需要全民積極參與。

第二，要加強對社會公眾的公共危機教育，提升社會公眾對公共危機治理的知識儲備，推動公民自覺的參與公共危機治理。此外，政府和社會組織要拓寬與公民的溝通交流渠道，加強雙方的溝通交流，積極采納合理化建議，引導廣大人民群眾參與到治理中，讓其意識到自身是危機治理的重要參與主體。只有公眾積極主動地參與治理，完成從被管理者到主動管理的角色轉變，公民在公共危機治理場域的資源優勢才能得以充分發揮。

一言以蔽之，要化解社會組織在參與公共危機治理過程中的難題，就要打破公共危機治理場域中各行動主體原有的慣習結構。實現政府、社會組織、公民三者之間資源共享，促進場域中各行動主體良好慣習的形塑，構建完善的公共危機治理場域，進而推進“場域-慣習”的良性互動，為社會組織參與公共危機治理提供可行路徑。

參考文獻：

[1]皮埃爾·布迪厄，華康德.實踐與反思：反思社會學導引[M].李猛，李康，譯.北京：中央編譯出版社，2004：17-18.

[2]沈越.強政府與中國模式——基于歷史淵源與體制比較的分析[J].外國經濟學說與中國研究報告，2011.

[3]周俊.社會組織管理[M].北京：中國人民大學出版社，2015：10-58.

[4]陳思懿，張瑞凱.“場域-慣習”視角下政府與社會服務機構的合作——以鄂爾多斯市的實證研究為例[J].內蒙古農業大學學報（社會科學版），2019，21（1）.

[5]Gidron B，Kramer R，Salamon LM（eds）.Government and the third sector： emergingrelationshipsinwelfarestates[C].SanFrancisco： Iossey-Bass，1992： 1-14.

[6]蘇曦凌，羅雨晴.打造共建共治共享社會治理格局中的政府工具創新——以政府與社會組織關系調整為分析對象[J].廣東行政學院學報，2020，32（3）.

[7]羅伯特·米歇爾斯.寡頭統治鐵律——現代民主制度中的政黨社會學[M].任軍峰，等譯.天津：天津人民出版社，2003：21.

[8]金華.我國公共危機治理的挑戰與回應——社會組織參與的視角[J].甘肅社會科學，2019（4）.

[9]張汝立，劉帥順，包孌.社會組織參與政府購買公共服務的困境與優化——基于制度場域框架的分析[J].中國行政管理，2020（2）.

責任編輯：馬程