自然保護地內自然資源資產特許經營的實踐問題研究

張永紅 宋冬冬 張玉波 史宏軍

摘要：在“建設以國家公園為主體的自然保護地體系”政策背景下，各地在現有特許經營實踐經驗的基礎上，相繼開始摸索自然資源保護地內自然資源資產特許經營的制度構建。通過對寧夏4個自然保護區特許經營情況進行實地考察，摸清寧夏自然保護地的自然資源資產特許經營基本現狀，發現寧夏自然保護地特許經營制度目前尚不規范，實踐中也存在一些問題，如開發與保護矛盾尖銳、生態維護資金短缺、保護地類型重疊以及特許經營主體、范圍、監管等混亂不明等。文章對這些問題進行分析與研究，提出自然保護地自然資源資產特許經營制度的完善路徑。

關鍵詞：自然保護地；特許經營；制度完善

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）01-0060-10

基金項目：自然資源部法治研究重點實驗室開放基金重點資助項目“基于RMA的新西蘭自然資源管理體制研究”（CUGFP-1901）；自然資源部法治研究重點實驗室開放基金項目“光伏產業用地監管制度研究”（CUGFP-1806）；自然資源部法治研究重點實驗室開放基金項目“自然保護地特許經營法律制度研究”（CUGFZ-2006）；中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“創新驅動與能源法制創新”（CUG170629）；中國地質大學（武漢）公共管理學院青年教師成長基金項目“創新發展理念下的可再生能源法制研究”（CUGGG-1702）。

作者簡介：張永紅，寧夏自然資源資產統計核算中心正高級工程師；宋冬冬（通訊作者，共同第一作者），中國地質大學（武漢）公共管理學院副教授；張玉波，中國地質大學（武漢）公共管理學院碩士研究生；史宏軍，寧夏自然資源資產統計核算中心高級工程師。

一、問題的提出

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》指出，要制定自然保護地控制區經營性項目特許經營管理辦法，建立健全特許經營制度，鼓勵原住居民參與特許經營活動，探索自然資源所有者參與特許經營收益分配機制[1]。2020年1月，寧夏回族自治區黨委辦公廳、自治區人民政府辦公廳印發的《寧夏建立以國家公園為主體的自然保護地體系實施意見》也提出，要制定自然保護地準入負面清單，探索建立自然保護地控制區經營性項目特許經營管理制度[2]。在此政策背景下，越來越多的自然保護地將會對其自然資源資產采取特許經營。中國特許經營起源于20世紀90年代風景名勝區等自然保護地出現的經營權出讓現象。經過近三十年的發展，我國自然保護地內自然資源資產的特許經營已經初具規模，在實踐過程中探索出了不同的模式及經驗。然而調研發現，寧夏地區自然保護地內的特許經營制度還存在很多弊端，與我國建設以國家公園為主體的自然保護地體系的目標仍有較大差距。因此，迫切需要探索建立一套責權清晰、統一規范的符合我國國情的自然保護地內自然資源資產特許經營制度。

自然保護地內自然資源資產特許經營是依據自然保護地的設立目的，為社會公眾提供高質量的游憩服務，由保護地管理機構經過公平競爭程序選擇有資質的受許人，依法授權其在保護地內開展規定期限、性質、范圍和數量的非資源消耗性經營活動并獲得收益，接受保護地管理機構等部門的管理和監督，同時繳納特許經營費的過程[3]。依據《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，自然保護地特許經營所依托的自然資源資產是指自然資源中產權主體明確、產權邊界清晰、可給人類帶來福利的稀缺性物質資產。在我國“建設以國家公園為主體的自然保護地體系”進程中，自然保護地特許經營作為其中重要一環，是自然保護地建設過程中緩解公共財政壓力、提高生態治理效率、激活社會資本活力的重要工具[4]。當前全國各地都在進行自然保護地內自然資源資產特許經營的探索實踐，本文以寧夏為例對相關自然保護地進行特許經營的實踐調研，從而審視我國制度改革現狀，探討我國自然保護地內自然資源資產特許經營制度存在的實踐問題。

寧夏是祖國西北重要的生態安全屏障，自然保護地類型豐富。截至2018年底，全區內共有自然保護地125個，共包括自然保護區14個，風景名勝區4個，地質公園4個，國家級礦山公園1個，森林公園11個，濕地公園24個，國家級沙漠公園4個，國家級沙化土地封禁區5個[5]。為了進行寧夏自然保護地特許經營實踐研究，特選取了寧夏回族自治區內4個具有代表性的自然保護區進行實地調研，分別為賀蘭山國家級自然保護區、哈巴湖國家級自然保護區、沙坡頭國家級自然保護區以及沙湖自治區級自然保護區，基本情況如表1。

調研對象是寧夏自然保護區利益相關者，是能夠影響自然保護區建設和發展或受自然保護建設和發展影響的個人或者組織。調研采取了問卷調查、書面調研與座談會訪談相結合的實施方式，其中具體的調查對象以及問卷調查基本數據如表2所示。綜合調查問卷結果和會議訪談記錄等資料，下文將對寧夏被調研保護區的特許經營實踐現狀進行分析。

二、寧夏自然保護地特許經營實踐機制及其運行現狀

1.寧夏特許經營實踐機制的構成要素

自然保護地內的特許經營作為將私人資本引入公共領域的一種手段，所牽涉的利益主體眾多，主要包括國家、當地政府、保護地管理機構、各層級經營者以及當地居民等，不同主體在特許經營機制中擔任的角色和責任也不盡相同。寧夏自然保護地對自然資源資產特許經營機制的探索實踐，以《寧夏建立以國家公園為主體的自然保護地體系實施意見》等政策文件為指導，依托寧夏自然保護地自然資源資產及當地特色，遵循特許經營基本原則形成了相應的構成要素，具體包括授權許可、合同機制、監管機制以及社區參與等。

針對授權主體，保護地內的自然資源絕大多數屬國家所有，即全民所有，應由相關主體代表行使自然資源國家所有權。依據《建立國家公園體制總體方案》，國家公園內全民所有自然資源資產由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到由中央政府直接行使。而對于自然保護區、風景名勝區等保護地，一般是將當地政府作為國有自然資源所有權的行使者，由保護地所在政府代表國家行使自然資源所有權，對特許經營進行授權。寧夏自然保護地內的特許經營，主要是由當地政府或自然保護地管理機構作為代表進行特許。

至于授權方式，依據《中華人民共和國行政許可法》第十二條的規定，有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等需要賦予特定權利的事項可以設定行政許可。第五十三條規定，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式實施上述行政許可，法律、行政法規另有規定的除外。由此，自然保護地內的特許經營授權應當通過公開招投標等形式，還須經過申請、審批、登記發證等程序才能獲得特許經營權，以保證特許經營的公益性及公平性。此外，《中華人民共和國物權法》第一百一十九條規定，國家實行自然資源有償使用制度。因此，寧夏當地開展自然保護地特許經營也需通過申請審批、招投標等方式并且經過相應手續及程序獲得授權并繳納特許經營費方可進行。

特許經營合同是授權主體與經營者簽訂的確定雙方權利義務內容的協議，其中包括對特許經營項目范圍、年限、特許經營費以及雙方各自享受的權利以及應承擔的義務等方面的規定。寧夏自然保護地內大多數特許經營都簽訂了特許經營協議，并約定了經營者、管理者、授權者等相關主體的權限和責任。經營者可以在特許期限內對自然資源進行利用并獲取收益，同時也要接受合同以及管理機構的約束及監管。雖然自然保護地內的特許經營受到行政許可法的調整，帶有一定的公法性質，但是特許經營權可以表現為物質或直接的經濟利益，也具備私法效力。

在特許經營合同內容中，對特許經營范圍的限定是重中之重。以國家公園為主體的自然保護地體系實際上也是國家為公眾提供的公共產品，而自然保護地內的特許經營本質上是由社會資本代替國家政府提供公共服務及產品，以達到提高服務質量和管理效率的首要目的[6]。寧夏自然保護地內的特許經營協議中大多規定了特許的項目及其范圍，但是特許經營范圍的限定尚未有明確的法律依據，目前，特許經營項目具有廣泛性和隨意性。在此基礎上，寧夏特許經營的范圍及年限的確定應當以公益性為前提，避免出現管理者追本逐利以及權力放任而使特許經營項目泛化的現象。

監管機制也是特許經營制度的核心內容。自然保護地體系作為我國生態建設的核心載體，對保護地內的自然資源資產進行利用的行為具有一定外部性，需要受到相應管理和約束。寧夏正在積極落實對自然保護地內自然資源資產的特許經營采用經營權與管理權分離的模式，這種模式有利于各主體各司其職，發揮資源利用和管理的最大效率。自然保護地管理機構作為政府派出型機關或事業單位，承擔保護地內的管理維護職責，代表當地政府審核、選定經營者并與其簽訂特許經營合同，對保護地內的特許經營活動以及合同進行監管，同時展開科研教育、環境維護等活動。

當地居民也是寧夏自然保護地內的利益相關者，保護地的資源開發、集體土地征收等均會對其經濟生活產生影響。《建立國家公園體制總體方案》指出，要健全嚴格保護管理制度，開發建設活動必須在不損害原住居民生產生活的基礎上進行；要完善社會參與機制，鼓勵當地居民或其開辦的企業參與國家公園內特許經營項目。《寧夏建立以國家公園為主體的自然保護地體系實施意見》也提出，要鼓勵原住居民、因自然保護地整合優化轉產企業等參與特許經營活動，探索建立自然資源所有者參與特許經營收益分配機制；要探索全民共享機制，引導控制區內的原住居民轉產轉業。因此，寧夏政府在進行特許經營的同時也要顧及附近居民的利益，通過雇傭員工、吸納入股、授予其餐飲承包等特許經營權等方式使附近居民參與特許經營，增加就業及收入來反哺社區。

2.寧夏特許經營實踐機制的運行現狀

寧夏自然保護地特許經營主要集中在旅游產業，經營內容十分廣泛，基本采取旅游經營與旅游管理分離的模式，由專業的經營公司獲得特許經營權從經營保護區內的項目中營利，保護地管理局則逐漸不再承擔經營職能，而只承擔監督管理、監測保護、科研教育等職責。特許經營對于盤活自然資源資產、帶動當地經濟發展以及附近居民就業、提供更好的休憩服務等方面都起到了顯著的作用。

首先，在寧夏特許經營授權許可方面，授權主體多元不一。主要由自然保護區管理機構或當地政府作為自然保護地內自然資源資產所有者的代表進行授權，此外還包括相關行業的管理部門，如寧夏賀蘭山國家森林公園特許經營的授權主體為寧夏回族自治區林業和草原局。授權主體以法律法規、可持續發展、公眾服務等為標準判斷該特許經營項目能否準入自然資源保護區，但沒有統一的依據和標準。受許者獲得特許經營權的方式包括申請獲批、招投標、租賃流轉等多種形式。特許經營者與授權主體之間大多簽訂了相應的特許經營合同。特許經營人會向授權主體繳納一定比例的特許經營費用，其標準通常是經過接待游客量、景區門票和經營收入的核算在合同中確定。

其次，針對開發經營情況，由于寧夏關于特許經營的范圍還未有明確規定，保護地內可從事的經營項目比較廣泛，問卷中所列舉的基礎設施建設及維護、餐飲、住宿、交通、攝影攝像、節慶項目以及商品銷售服務等常見的經營項目均有涉及。而對于自然保護地內不同的特許經營項目，其經營期限也并不統一。調研結果顯示，78.5%的經營者近三年經營處于非盈利狀態。且受新冠肺炎疫情影響，自2020年1月，寧夏回族自治區資源保護地的客流量銳減，加之文旅部出臺的有關針對軍人、醫護人員及其子女減免門票的優惠政策，使得今年多數自然資源保護地內的經營項目處于虧損狀態。

在特許經營監督管理方面，寧夏自然保護地內從事的經營項目一般都要受到自然保護區管理機構、當地政府的監管。管理機構著重監測特許經營對保護地生態環境的影響，當地政府作為管理機構的上級部門，則是對項目合同、經營情況的統籌監管。此外，不同的經營內容還受到特定行業監管部門管理，例如寧夏特許經營的住宿項目涉及的消防安全、衛生等各項內容，要通過應急管理局、公安局、住房和城鄉建設部以及衛生許可部門等業務主管部門的審批及監管。作為監管主體，自然保護地管理機構會對特許經營項目實施定期巡查、實時監管，但是由于其主要職權在于維護環境、保護綠色生態，因此，監管主要針對環境管理方面，對可能出現的環境風險提前預警，以減少經營行為對環境造成的不良影響。通過調研發現，特許經營的風險管理、合同實施管理、績效評價等方面則主要是由經營主體的上級管理部門或授權主體進行監管，如西夏王陵景區的經營主體實際是寧夏銀川市國資委下設的投資運營公司管理的國有企業，其經營行為及經濟績效等由投資運營公司進行監管和考核，而西夏王陵風景名勝區管理處不負責具體的經營監管，僅是對進入景區的建設項目是否符合保護地總體規劃等事項進行評價監管。

最后，在居民利益保障方面，保護地內實施特許經營制度帶動了當地居民就業，拉動地方經濟，使附近居民獲益。隨機調查的對象中，過半數居民對保護區內實施經營項目表示支持，沙湖保護區內的特許經營項目更是有近90%的員工為附近居民，這表明該制度增加了附近居民的就業機會和收入。但附近居民參與社區共管共建以及特許經營決策管理的活動較少，通過對對應問題結果進行統計，高達50%的受訪居民不清楚什么是共管共建，這表明相關制度政策普及程度不高。

三、寧夏自然保護地特許經營實踐存在的問題

通過對寧夏回族自治區境內4個典型的自然保護區特許經營情況進行實證調研，可以看到寧夏自然保護地特許經營已經積累了一定的實踐經驗，不同保護區內特許經營各具特色。與此同時，寧夏自然保護地特許經營實踐中也存在一定的缺陷和問題，具體如下：

1.開發與保護的矛盾突出

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出，要構建統一的自然保護地分類分級管理體制，構建科學合理的自然保護地體系。自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區、自然公園三類。其中，國家公園和自然保護區實行分區管控，原則上核心保護區內禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動；自然公園原則上按一般控制區管理，限制人為活動。基于此背景，自然保護地內建立特許經營制度是為了協調生態環境與經濟效益的發展，實現非消耗性經營，但在實踐中卻存在經營行為對開發與保護不能兼顧的窘境。

一方面，在商人本質逐利的背景下，過去的自然保護地管理機構又未能分清保護地建設的主次目的，在缺乏財政投入下大力推進資源開發利用的同時忽略了自然保護地的生態性和公益性，使自然保護地內進行的特許經營很容易凌駕于自然保護地環境價值之上，違背自然保護地設立目的。據對保護地附近居民進行問卷調查的結果，過去部分保護地內存在污染經營、亂搭亂建等對環境造成破壞的行為，黨的十八大之后對生態保護監管力度加大才逐漸有所改善。此外，有當地居民反映沙湖與哈巴湖生態保護區內有房車度假基地等特許經營項目，存在部分項目過于高端、公眾參與性不高的情況，與自然保護地全民共享的初衷背道而馳。另一方面，在我國全面推進生態建設、提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系后，相關部門又對保護地內的開發經營許可有矯枉過正之嫌，影響附近居民的正常生活。寧夏保護地內一些社區居民因保護地建設維護需要不能進行消耗性生產經營，有關部門在實踐國家公園體制機制過程中又對特許項目審批采取“一刀切”模式，使居民生存發展難以為繼。如部分居民的耕地被劃入哈巴湖自然保護區內，其農業設施均被撤掉，農產品加工業難以繼續發展，相關經營主體試圖通過承包土地發展農家樂形式的旅游產業，但是卻因其處在保護地試驗區內而不能進行基礎設施建設，農家樂旅游因缺乏廁所等設施其吸引力也大打折扣。再如寧夏鹽池地區農民牧羊有幾千年的歷史，但是保護地內實行的禁牧政策卻大大影響了羊群的生產繁殖，從而影響了當地農村的經濟發展。目前，自然保護區內開發與保護界限不明，發展與保護之間存在突出矛盾，亟須明確特許經營制度的定位和目的，使得保護與發展并行。

2.經營主體不明

根據調研情況，寧夏自然保護地內特許經營的受許者主要有國營、股份和私營三類，其中國營和股份經營者占比達70%。主要是由原自然資源管理部門或地方政府授權并出資設立的文化旅游投資公司，通過申請或租賃的方式取得在自然保護地內實施經營的權利，并且大多數是對自然保護地內的園區整體項目進行經營。而私營主體大部分是與園區項目的經營主體簽訂合作或租賃協議，取得某一項目的經營權。因此，寧夏保護地內的特許經營多采用由政府及相關部門投資成立的國有企業進行經營，或是由國資委以自然資源資產入股企業參與分紅的模式，管理者與經營者實質上并沒有分開，對保護地內自然資源資產的特許經營權實際上仍是由政府壟斷。此外，當前寧夏部分自然保護地，如賀蘭山國家級自然保護區滾鐘口景區，還存在由保護地管理機構作為經營主體進行經營活動的現象，保護地管理機構及當地政府的管理職能與經營權限相混淆，不利于政府機構發揮監督管理職能。

在授權形式上，首先，授權主體并不明確，既有保護地管理機構、當地政府，也有林草局等資源主管部門，其分權并無相關依據。其次，寧夏自然保護地特許經營者的確定并非經過招投標的公開競爭機制，而是主要由授權主體直接決策委托某公司經營，且特許經營的授權審批具體程序及相關制度也并未明晰，此種方式并不能保障程序的公開公平，容易產生相關主體為一己私利而以權謀私的風險。同時，對于受許人資質的審核也并未形成統一標準，尚未建立對受許者的獎懲、淘汰及退出機制，保護地管理機構以及上級部門對經營主體的績效考核結果僅限于對特許經營項目進行績效評價以及對相關人員進行獎懲、職位變動，并不會導致企業的淘汰或更換。

3.特許經營內容不清

寧夏自然保護地關于特許經營的范圍限定并不明晰，對于何種經營應當由管理局進行、何種經營可以委托給專業的經營公司并沒有具體規定。在此前提下，多數經營者營業執照所規定的范圍即其特許經營范圍，并未存在其他特殊限制。通過對寧夏保護地內特許經營項目范圍的統計，過去寧夏保護區內的特許經營范圍較為廣泛，集中在旅游業的包括住宿、餐飲、文旅商店經營、交通、纜車、索道等商業化項目，同時也包括種植業、養殖業等特色項目。哈巴湖內建設的農家樂鹿苑在2019年被評為寧夏十大特色旅游景點，鹽池地區種植的蕎麥更是出口日本，此外還有電信、電力等基礎設施建設項目。由于寧夏當地并未形成特許經營的地方性法規，當地政府及管理機構對特許經營項目范圍具有較大的自由解釋權限，導致一些過度開發的商業項目，如玻璃棧道等，出現在保護地內，違背了自然保護地作為公共產品的公益性和本真性，存在經營項目泛化的現象。同時，設立自然保護地體系的價值追求之一是提供公共服務，政府作為自然保護地的建設管理主體，應當承擔基礎設施建設及維護等公益性項目的投入，而不能通過將其設定為特許經營項目而進行責任轉嫁，最終使公眾背負該成本。

在特許經營的年限上，各保護地內被許可經營的期限普遍較長，有些甚至無期限限制。據統計，園區整體項目以及索道等投入較大的項目經營年限均在20年以上，餐飲、住宿服務等也有長達10年的經營期限，商品銷售或其他以租賃方式經營的項目則多采取一年一簽的形式。一方面，這與特許經營主要是旅游業務有關，因為自然保護地內的景觀屬于非消耗性永久存在，經營主體可以依托于此長久經營；同時索道等大型項目的建設需要投入較多，經營期限偏短不利于其回收成本、獲取收益。另一方面，經營主體的確定缺乏競爭機制也導致了經營年限過長。因為部分經營主體是國有企業且直接由授權主體決策確定，不存在替代和退出機制，也就沒有必要限制經營期限。但這不利于市場的公平競爭，還可能產生經營主體對于提供優質服務的懈怠，影響公眾體驗。

4.特許經營監管混亂

首先，因規劃重疊導致產生空間權屬糾紛的風險較大。如寧夏回族自治區的各類自然保護地重復命名的多達38處，沙坡頭國家級自然保護區加掛國家沙漠公園、國家級沙化土地封禁區、國家級水利風景區、省級濕地公園、5A級景區等八塊牌子，造成權屬不明、職責不清的情形。此外，盡管規劃編制過程中相互銜接互不干涉，但在實際執行中可能因為技術條件限制、測算不精確等問題導致范圍重疊，從而影響經營項目的實施。如西夏王陵景區內既有歷史文物古跡，又與賀蘭山國家級自然保護區的范圍有重疊，還有一定的軍事用地，故景區在管理運營過程中，會有文物管理部門、自然資源保護部門、軍區等多部門的參與，存在管理混亂的問題。在歸屬不清、開發界限不清的情況下，特許經營的發展會受到較大的制約。

其次，寧夏自然保護地特許經營尚處于探索階段，各保護區內尚未制訂完善的特許經營管理辦法，監管依據尚未明確。寧夏的特許經營主要集中在旅游業務，其中涉及的范圍較為廣泛，牽扯主體較多，形成了九龍治水的情形。在實際情況中，經營主體不僅受到行政管理和行業歸屬管理，國資委下設的國有經營企業還要接受政府為統籌整合資源形成的相關文化旅游投資集團對其進行的上級監管，各個監管主體權限不一致，存在重疊混亂情形。并且保護區管理局雖承擔監管職責，但其對特許經營的監管僅限于生態保護方面，沒有更多的權限進行具體經營上的監督。對特許經營項目的監管評價等也僅限于對相關人員進行獎懲、職位變動，并不能直接懲處不法經營行為或是限制、撤銷不法經營主體在保護區內的特許經營權利，并未建立特許經營的退出機制，也不存在引入中立第三方進行評估監測等，監管機制并不完善。

四、寧夏自然保護地特許經營制度完善的建議

1.堅持保護優先理念

首先，在自然保護地內開展自然資源資產的特許經營，必須明確自然保護地設立的目的是特許經營制度的前提。建設自然保護地的目的包括保護生態環境資源、服務社會發展、協調人與自然和諧共生三個方面[7]。《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》指出，生態教育、自然體驗、生態旅游等活動的開展，是以保護自然生態系統原真性、整體性、系統性為前提的。應當說，自然保護地的開發建設必須把保護放在首位，在保護基礎上進行合理開發建設。

其次，自然保護地內的特許經營制度存在多重目的，包括強化對自然保護地的保護和管理、吸收社會資金盤活自然資源資產、提升自然保護地休憩服務水平等。作為利用自然保護地內自然資源資產的一種方式，特許經營制度的核心作用在于協調開發和保護的關系，防止開發程度超出自然生態系統的承載力[8]。其實質是對自然資源利用的一種限制和監管，根本目的仍是對自然保護地的保護和管理。

綜上所述，實行自然保護地特許經營制度應當堅持保護第一的理念，在不破壞自然保護地生態環境的基礎上實現資源高效利用、帶動經濟發展等其他目的。此外，應當補齊財政資金短板，使自然保護地管理機構將主要精力放到生態環境和自然資源保護上來。

2.厘清經營主體

特許經營制度的本質是在公共領域引入私人資本。保護地管理機構或政府以各種方式參與經營，會導致自然保護地管理權與經營權混亂，形成單一企業的壟斷之勢，違背市場公平競爭原則和自然保護地公益性的追求。應當明確將管理權與經營權分開，避免當地政府及自然保護地管理機構直接或間接進行特許經營活動，明晰自然保護地定位，財政撥付充足經費以保障自然保護地管理機構監管職權的履行，使不同主體能夠各司其職，發揮特許經營制度的最大效用。

特許經營制度作為政府對自然保護地進行管理規制的政策性工具，應當通過立法將保護地內自然資源資產特許經營制度進行確定。依據行政許可法的相關規定，法律、行政法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；均尚未制定的，省、自治區、直轄市人民政府可以設定臨時行政許可。當前，寧夏尚未形成特許經營的相關法規政策規定，國家公園試點正在陸續出臺特許經營暫行辦法等法律依據，應當在全國盡快形成相應的管理辦法和實施與管理標準，明確特許經營的準入與退出機制。

在特許經營主體的確定程序上，應當統一相應授權主體作為國有自然資源資產代表者進行經營授權，明確授權依據。對于授權方式，可以借鑒美國經驗，對于項目進行公開招標，依據申請主體提供的價格、經營承諾、信譽程度、財務狀況等標準對其進行資質評估，采用公平有序的招投標形式擇優確定經營主體，簽訂特許經營合同。此外，還應制定相關規章、辦法以明確相應的特許經營授權審批手續及程序進行公示公開，形成相應的制度保障。在經營過程中進行有效的監管評估，形成完善的獎懲、淘汰機制，避免經營主體在缺乏監管與替換的壓力下懈怠經營，影響公眾體驗。

3.明確經營內容

特許經營作為一種行政許可的設定，是對我國全民所有自然資源進行使用和經營，因此，國家出于公共利益的考慮將其適用范圍進行了一定限制。自然保護地內的特許經營發展應當遵循相應原則和標準，綜合考慮現有旅游開發狀況、保護地生態脆弱程度、資源環境承載力以及物種珍稀度、當地居民生存利益等方面因素，對特許經營的范圍進行明確限定。

依據調研結果，寧夏自然保護地特許經營項目十分廣泛，其中部分項目實際超出了公共產品和公共服務的范圍，有過度商業化開發的嫌疑。結合域外特許經營的經驗和我國實踐情況，應當將自然保護地特許經營的范圍限定在“必要且適當”的原則內，具體包括與游憩相關的服務，各自然保護地可以結合本地實際情況對特許經營項目進行列舉和限制，避免進行過度商業化的開發從而影響自然保護地的生態環境。同時，基礎設施建設等項目不應當納入特許經營范圍，而應由政府財政承擔相應成本。因其性質屬于社會公共利益范圍，將基礎設施建設作為特許經營項目會使最終的建設成本分攤在公眾身上，破壞項目的社會公益性。與此同時，對特許經營項目年限的確定，也應當結合保護地和項目實際情況確認合理期限，避免經營時限過長，破壞公平競爭機制。

4.完善監管體制

美國國家公園特許經營實行垂直化分級、分工的管理模式，在單一國家公園內確保了地方管理局的“絕對權威”，避免了內部其他管理主體的干預[9]。針對我國自然保護地領域存在的分類不科學、保護標準不清晰、公益屬性不明確、多頭交叉管理、部門權責不落實、保護與開發矛盾難以協調等問題，我國正積極推進自然保護地優化整合工作，形成以國家公園為主體的自然保護地體系。在國家層面，2018年3月，國務院在機構改革中新成立了自然資源部，并設立國家林業和草原局，同時加掛國家公園管理局牌子，將國務院原各部委辦分別管理的專類公園，包括原國務院批復的國家級風景名勝區和自然保護區全部劃歸為國家林業和草原局管理。實際上，這為我國形成統一垂直的監管體系奠定了基礎，標志著國家公園體制改革進入新階段，進一步推動了自然保護地管理機構作為集中統一管理主體的進程。

在地方層面，自然保護地內的特許經營還應當賦予地方各層級自然保護地管理機構行使自然資源和生態環境綜合監督管理的職權，由其形成地方上的統籌監管，當地政府及各相關部門進行協調配合，改變當前監管主體復雜、監管權限混亂的九龍治水局面，由自然保護地管理機構對特許經營招投標、經營過程、合同內容、績效成就等進行全過程監管，將門票收入以及特許經營費用都歸入保護地管理機構進行使用和管理，用于生態維護治理等方面。對特許經營還可引入第三方及社會公眾參與監督，協調各方利益，以實現對特許經營的有效監管。

五、結論

通過上述研究可知，寧夏自然保護地特許經營已經初具雛形，且形成了不同的模式和特色，積累了一定特許經營的實踐經驗。寧夏自然保護地實行特許經營，使得保護地內的自然資源資產得到高效利用，帶動了當地居民的就業和利益增收，同時增加了相應的財政收入，使能夠投入保護地維護管理的費用有所增加。但是，現有模式下的寧夏自然保護地特許經營制度體系尚未完善，自然保護地是基于觀賞和開發等多重價值而設立的，部分經營主體為了追逐經濟利益罔顧自然保護地的保護屬性，形成污染經營等，而當地政府作為授權和監管主體在現行政策背景下又容易矯枉過正，影響經營主體的維續。二者之間尚未找到平衡點，保護與開發的矛盾較為尖銳。且原本的自然保護地類型重疊交叉情況較為常見，在權屬不清的前提下很容易妨礙特許經營進行。此外，特許經營合同內容尚未有明確規定，經營主體、范圍、年限的確定均未有規范，自然保護地特許經營多被當地政府成立的國有投資公司進行壟斷經營，不符合公平競爭的市場原則。而且特許經營涉及的主體及范圍較為廣泛，當地政府及有關部門會對其進行多頭監管，不利于特許經營的長遠發展。為了解決寧夏自然保護地特許經營實踐中暴露出的問題，應當明確各自然保護地的定位，將保護和管理放在首位，進行合理有序的非資源消耗型開發；針對自然保護地特許經營主體、合同和監管制度不完善的情形，應當建立管理權與經營權分離的模式，對特許經營制度的具體內容包括經營范圍、年限等作出明確規定，完善特許經營主體的競爭、獎懲、淘汰機制，為有效管理形成統一的監管體制機制，才能使自然保護地特許經營制度發揮出最大價值。

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責任編輯：陳若水