我國人民代表大會制度的特征和優勢

李連寧

【關鍵詞】人民代表大會制度? 選舉民主? 協商民主? ? 【中圖分類號】D622? ? 【文獻標識碼】A

我國的人民代表大會制度是我們黨領導人民將馬克思主義國家政權學說同中國實際相結合，經過長期實踐探索建立的一種新型的國家政治制度。進入新時代，人民代表大會制度的理論實踐創新進一步推進，人民代表大會制度的特征和優勢也進一步增強，顯示出人民代表大會制度的強大生命力。深化對我國人民代表大會制度的特征和優勢的認識，對于增強制度自信，充分發揮我國人民代表大會制度的優勢，堅持和完善人民代表大會制度，做好新時代的人大工作，十分必要。

實行中國共產黨領導的多黨合作的新型政黨制度

政黨政治是民主政治的組成部分，現代政黨制度從來就是與現代政治制度相伴而生的。最早的“兩黨”之爭，始于十七世紀英國議會“輝格黨”與“托利黨”之爭，之后西方國家普遍實行兩黨制或多黨制。政黨制度的特點是相互競爭、輪流執政，致使其成為各種利益集團相互爭斗的政治工具。雖然西方國家的兩黨制或多黨制在國家治理過程中發揮著制約和監督的作用，但發展至今越來越成為國家治理和社會發展的政治障礙，陷入“否決政治”的泥潭。兩黨惡斗甚至制造了社會的“黨派鴻溝”。蘇俄的蘇維埃政權實行蘇聯共產黨一黨執政，但又缺乏必要的監督。

在我國的人民代表大會制度中，中國共產黨是領導核心，是執政黨，各民主黨派是中國共產黨領導的、與其長期合作共事的參政黨，不是在野黨，更不是反對黨，不搞輪流執政。我國的各級人民代表大會沒有議會黨團，也不按黨派分配席位。各級人大代表及常委會組成人員，無論是共產黨員，還是民主黨派成員，或者無黨派人士，根本利益是一致的，都是肩負人民的重托，在中國共產黨的領導下，合作共事，依法履職。

習近平總書記在2018年全國政協十三屆一次會議的一次聯組會講話中用了3個“新就新在”，對中國共產黨領導的多黨合作的新型政黨制度進行了深刻的闡述：新就新在它是馬克思主義政黨理論同中國實際相結合的產物，能夠真實、廣泛、持久代表和實現最廣大人民根本利益、全國各族各界根本利益，有效避免了舊式政黨制度代表少數人、少數利益集團的弊端;新就新在它把各個政黨和無黨派人士緊密團結起來、為著共同目標而奮斗，有效避免了一黨缺乏監督或者多黨輪流坐莊、惡性競爭的弊端;新就新在它通過制度化、程序化、規范化的安排集中各種意見和建議、推動決策科學化民主化，有效避免了舊式政黨制度囿于黨派利益、階級利益、區域和集團利益決策施政導致社會撕裂的弊端。習近平總書記對中國共產黨領導的多黨合作的新型政黨制度的深刻闡述，進一步豐富了我國人民代表大會制度的基本特征和優勢。

實行民主集中制的制度和原則

西方國家“三權分立”理論，從一開始就把國家權力分為行政權、立法權、司法權，分別交給三個不同的國家機關行使，既相互平行，也相互獨立，又相互制約，形成所謂“三權鼎立”的政治架構。而我們的國家學說則認為，國家的一切權力屬于人民，國家權力是統一的、不可分割的，各級人民代表大會統一行使國家權力;根據國家治理的需要，統一的國家權力可以派生國家的立法權、行政權、司法權等國家治理權，由不同的國家機關分別行使不同的國家治理權。與統一的國家權力相適應，我國實行的是民主集中制。1945年毛澤東同志在《論聯合政府》中指出：“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。”董必武同志也明確指出，民主集中制原則的提出，正是針對舊民主主義三權分立的原則。中華人民共和國憲法第三條明確規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”

根據八二憲法的規定，民主集中制集中體現在我國人民代表大會制度為主體的國家政權的組織形式上：人民代表大會統一行使國家權力，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。人民通過人民代表大會行使國家權力;各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監督;各級國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監督;國家機關實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調;在中央統一領導下，充分發揮地方主動性和積極性，保證國家統一高效組織推進各項事業。堅持和完善民主集中制的制度和原則，是我們國家“集中力量辦大事”的社會主義制度優越性的制度載體和集中體現，既能促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合，形成治國理政的強大合力，又能切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象。這與西方國家的三權分立、兩黨惡斗形成鮮明的對比。

實行具有中國特色的“一院制”

實行一院制，還是兩院制？這里沒有姓資姓社的劃分，而是根據不同國家國情的選擇。我國在制定八二憲法的時候，曾經在實行一院制還是兩院制的問題上有過討論。最后向鄧小平同志匯報，鄧小平同志的意見是：還是不要搞兩院制。他說，如果兩家意見不一致，協調起來非常麻煩，運作困難。他說我們還是搞一院制，就是人民代表大會制，全國人大是最高國家權力機關，這樣國家機構運作比較順當。

但中國特色的人民代表大會的一院制又不同于其他國家的一院制。不同之處就在于我國人民代表大會制度實行的是各級人民代表大會及其常委會的組織制度和工作制度。中華人民共和國憲法第五十七條規定：中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。第九十六條規定：地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。也就是說，我們人民代表大會制度的一院制有兩個機構，這既不同于外國一院制的國家只有一個單一的議院，又不同于外國的兩院制國家有兩個議院。不同之處的關鍵在于，我國的人民代表大會及其常務委員會的關系是從屬性的。各級人民代表大會一般每年召開一次會議。會議期間，代表大會依法行使國家權力，閉會期間人民代表大會常務委員會依法行使相應的國家權力。人民代表大會常務委員會由人民代表大會選舉產生，對人民代表大會負責并報告工作。人民代表大會有權罷免人民代表大會常務委員會的組成人員;改變或者撤銷人民代表大會常務委員會不適當的決定。這樣一種制度架構，既不是西方國家相互平行、相互制衡的兩院制，也不同于其他國家議會單一議院的一院制。

我國實行具有中國特色的人民代表大會一院制，基本的國情在于我國是一個統一的多民族的單一制國家，在中國共產黨集中統一領導下，由人民代表大會統一行使國家權力。實行中國特色的人民代表大會一院制可以保證黨的路線方針政策和重大決策部署的有效貫徹實施，避免決策上的無休止爭論扯皮和耗費大量的時間、人力、物力等資源;既維護了全國人民代表大會作為最高國家權力機關的地位和權威，又保證了閉會期間國家權力機關的有效運行。同時，在我國的決策體系中，在作出重大決策前，人大代表已經經過深入調研論證，通過各種渠道進行民主協商，廣泛聽取意見，為科學決策、民主決策、依法決策提供了必要的保障，沒有必要在人民代表大會內設立兩院，進行相互之間的制約。正如鄧小平同志所指出的：“我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。當然如果政策搞錯了，不管你什么院制也沒有用。”

實行三個“相結合”

實行選舉民主和協商民主相結合。習近平總書記明確指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。”習近平總書記關于選舉民主與協商民主的論述，為我們認識選舉民主和協商民主相結合這一人民代表大會制度的特征和優勢，作出了明確的指引。

選舉民主與協商民主的結合，首先體現在我國人民代表大會制度同人民政協制度在國家治理過程中的互動合作，各級人大在作出重大事項決定，制定重要法律法規過程中，在黨的領導下可以適當方式進行協商。其次體現在人民代表大會制度運行中選舉民主同協商民主的有機融合。實際上，在人大工作中，選舉民主和協商民主是相互交融、互為補充的。例如審議法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決。有關專門委員會和常務委員會工作機構采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取各方面的意見。法律案有關問題專業性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會。有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、政府部門、人民團體、專家學者、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。在現實工作中，有一種思維定式，認為人大就是選舉民主，政協是協商民主，兩者互不搭界。這種觀點是不對的。有人說，外國議會在討論議案的過程中也運用了協商的方式，但是西方國家的議會協商完全是不同利益集團之間的利益碰撞、交換和博弈，同我們從人民的根本利益出發、追求人民共同利益的最大化，有著本質的不同。

我們要深入領會習近平總書記關于選舉民主與協商民主關系的論述，從人民代表大會制度的特征和優勢的角度來認識選舉民主與協商民主的結合，推動人大協商民主的制度化、規范化、經常化發展，充分發揮社會主義協商民主在人民代表大會制度運行過程中的重要作用。

實行代議制民主與參與式民主相結合。代議制，起源于13世紀的英國議會，并逐漸形成和發展成為現代國家治理廣泛實行的國家政治制度。它的基本特征是，議員由選舉產生，組成議會、代行議權、定期輪換。西方代議制發展到今天，已經淪為“金錢代議制”。西方國家在實行代議制民主的同時，不少國家還實行“全民公決”的直接民主方式。通常，在涉及的問題關系重大影響面廣時，或在重大問題上對立黨派意見分歧嚴重而力量相當時，便訴諸于“全民公決”。像蘇聯東歐地區各國、瑞士和北歐諸小國、菲律賓、韓國、巴西、埃及、南非和一些非洲國家等，近些年都舉行過“全民公決”。而全民投票本身只是一種工具，可以在一定程度上反映民意，但在特定條件下，特別是在信息不充分、不對稱，媒體的引導，尤其是民粹主義的操控下，“全民公決”可能得到的是事與愿違的效果。

馬克思主義國家學說也認為人民掌握政權應該實行代議制民主。恩格斯在《1891年社會民主黨綱領草案批判》中指出：無產階級取得政權以后，“把一切政治權力集中于人民代議機關之手的要求，在我看來是應該而且能夠寫到綱領里去的。”“可以設想，在人民代議機關把一切權力集中在自己手里、只要取得大多數人民的支持就能夠按照憲法辦事的國家里，舊社會有可能和平長入新社會。”列寧也說過，“要將整個國家最高權力集中在由人民代表組成的一院制的立法議會手中”。

我國人民代表大會制度也是代議制民主。我國憲法第二條規定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”憲法第三條第二款規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生、對人民負責、受人民監督。”我國代議制的特點是人大代表的選舉是實行直接選舉和間接選舉相結合。縣鄉兩級實行直接選舉，設區的市及其以上人大代表選舉實行由下一級人民代表大會選舉產生的間接選舉。同時，我國代議制民主是與參與式民主相結合的。這是我國人民代表大會制度的一個重要特征和優勢。我國各級人大及常委會在代表人民行使國家權力的同時，依據憲法充分保障“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”的權力。人民群眾不僅可以通過企事業單位的職工代表大會、城市居民委員會、農村的村民委員會等基層自治組織，直接行使民主權利，也可以依照法律規定對國家和社會事務行使知情權、參與權、表達權和監督權。公民的知情權是公民對于國家的重要決策、法律法規、政府的重要事務以及與公民權利和利益密切相關的重大事件的意見有了解和知悉的權利。參與權是指公民依法通過各種途徑和方式，如座談會、論證會、聽證會，公示、評估、咨詢、網絡互動等方式參與管理國家事務、經濟和文化事務、社會事務的權利。表達權是公民依法表達自己對國家和社會事務的意見、意愿的權利。監督權是指公民享有依法享有的監督國家機關及其工作人員的權利，包括批評權、建議權、控告檢舉權等。

我國代議制民主和參與式民主相結合的典范，集中體現在每年召開的全國人大和全國政協兩會上。每年兩會全國人大代表代表人民在會上就“一府兩院”的工作報告、財政預決算、審議法律草案、選舉或任命國家機構的領導人員，發表審議意見，行使國家權力。人民群眾則通過媒體關注兩會，就兩會的議題發表意見，通過網絡互動的節目與國家領導人對話、與代表委員對話，提出治國理政建議。每年兩會期間關注兩會的網絡點擊量數以百億計，充分反映了人民群眾依法參與國家和社會事務管理的積極性。

我們要進一步堅持和發揚代議制民主和參與式民主相結合的制度優勢。進一步提高政府工作的透明度、開放度;進一步擴大公眾、組織和媒體對公共事務決策和執行過程的參與，形成有效溝通和良性互動;進一步建立健全訴求表達渠道和形式;進一步完善人民群眾監督、社會組織監督、輿論監督等社會監督;保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。西方的“全民公決”是不符合我國國情的，也與我國民主集中制原則是不一致的。

實行代表的兼職與委員的專職相結合。西方國家議會議員是專職的，而且一般是高薪。議員選舉實際上是金錢選舉。據英國《衛報》網站2018年8月報道，美國國會議員選舉，一個參議院席位的平均成本為1940萬美元，一個眾議院席位平均至少要花費150萬美元。沒有錢是不可能當選議員的。要想當議員，要么自己掏錢，要么投靠利益集團。西方議會的議員一旦當選之后，往往淪為職業政客，成為利益集團的代言人。

我國的人大代表是兼職的。這樣一種制度安排，就是為了使我們的人大代表不脫離人民群眾，始終和人民群眾在一起。人大代表從事著各自不同的職業，有著各自的工作崗位，工作和生活始終與人民群眾保持密切的聯系，能夠最直接地感知人民群眾的冷暖、了解人民群眾的意愿和要求、反映人民群眾的心聲。人大代表始終是人民群眾的一員，當人大代表不是當官做老爺。這樣一種制度安排，保證了代表的廣泛性，使我們的人大代表，來自各地區各民族、各方面。工人、農民、知識分子、解放軍和婦女、歸國華僑等都有適當比例的代表，具有廣泛的代表性。這與西方國家議員的金錢選舉是完全不同的。

在我國，實行人大代表兼職制度的同時，各級人大常委會委員中也有一部分是專職的。隨著工作的不斷推進，專職的比例將逐步達到60%左右，兼職的比例占40%左右。這是因為我國各級人大常委會是各級人民代表大會的常設機構，有著大量的經常性工作，需要常委會委員集中時間和精力開展人大的立法、監督等經常性工作，這就需要大部分委員是專職的。我國人民代表大會制度關于代表的兼職化和常委會部分組成人員的專職化的制度安排，既有利于人大代表密切聯系群眾，又有利于更好地保證各級人大常委會經常性工作的開展，發揮各級人大常委會的作用。

責編/張忠華? ? 美編/宋揚