土地指標投資的典型案例與風險分析

關 凱,馬 理,劉冬冬

(中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司，西安 710065)

0 前 言

土地是“存量資產”，中國隨城市化進程不斷加快、加深，必將面臨建設用地供需矛盾突出、耕地保護日趨嚴峻等問題。目前“土地指標”及“土地指標投資”的概念雖在相關制度和文件中尚無嚴格定義，但市場中建筑企業已對通過土地指標投資拉動工程承包業務增長產生了濃厚的興趣和參與意愿。本文嘗試梳理、歸納土地指標及土地指標投資的概念，并以該類工程的典型模式為案例，分析評估建筑企業參與的途徑及主要風險，以期為建筑企業發展提供借鑒。

1.1 土地指標的概念及趨勢

依據2019年新修正的《土地管理法》，我國實行土地用途管制制度和占用耕地補償制度。在用途管制方面，總量上其實現方式是通過各級政府編制土地利用總體規劃的方式對一定時期內的建設用地規模進行控制，其中各級政府規劃的建設用地總量不得超過上一級總體規劃確定的控制指標[1]；具體到各年，新增建設用地計劃指標采用指令性管理，沒有年度計劃指標擅自批準用地的，按照違法批準用地追究法律責任[2]。而在占用耕地補償方面，耕地占補平衡采用指標核銷方式管理，即市、縣申報單獨選址建設項目用地與城市、村莊和集鎮建設用地時，需要從縣、市相應的儲備庫中分類分別核銷[3]。

綜上，本文認為土地指標是指國家在特定時期內指令性地要求特定區域可用作建設用地加以利用的土地面積配額，一般包括新增建設用地計劃指標、城鄉建設用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復墾利用指標、土地整治補充耕地計劃指標、耕地保有量計劃指標，在部分省份還包括“三舊”改造計劃指標[4]。

目前，我國土地指標結構體系正在發生深刻變化，未來建設用地新增指標將逐步減少，建設用地流量指標將有序增加[5]，以推動土地利用從規模擴張向結構優化、質量提高轉變[6]。上述建設用地流量指標，主要是指城鄉建設用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復墾利用指標，以2017年為例，當年全國新增建設用地總量指標40萬hm2，較2016年減少6.67萬hm2，減少約14.3%。

1.2 土地指標投資的概念及市場機會

直接補充耕地、城鄉建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用是社會資本可參與的土地指標投資主要領域，其具體建設內容并不是完全區別、對立，而是有機統一的不同對象政策下的對田、水、路、林、村、房的綜合性系統性整治。其中城鄉建設用地增減掛鉤(以下簡稱“增減掛鉤”)最為成熟，主要原因：一是其發展成熟，交易開展的范圍最廣，自2005年增減掛鉤開展相關試點起，指標流轉交易的范圍從嚴格封閉在縣域范圍內使用，發展到2014年可省域范圍內跨縣、市交易[7]，再到2017年起節余指標已可在全國范圍跨省域交易[8]，土地指標的價值在這一過程中不斷再發現；二是內涵明確、邊界清晰[9]，各地方投資制度出臺相對完備，既往操作案例相對成熟；三是開展規模較大，僅江蘇省2018年以來完成節余指標跨省域調劑任務0.25萬hm2[10]。

一般增減掛鉤的投資包括貧困地區村莊的拆遷安置補償、拆舊復墾、公共基礎設施建設，如將農村院落、道路、農田水利設施、田坎、廢棄地、荒草地整理為耕地、規劃安置區集中居住，推進鎮、村一體化等，其中工程部分是建筑企業參與投資并承擔工程承包的主要施工利潤來源。

按交易范圍劃分，增減掛鉤包括指標跨省域交易和省域內交易兩大類。其中指標跨省域交易的，財政部明確完成立項備案的項目，即下達對應項目調劑資金總額的70%，待項目驗收備案后再根據實際復墾的節余指標數量和質量下達剩余30%[11]。實操中，如廣西壯族自治區提出擇優引入社會投資方，并將社會投資方所獲得的利潤控制在實際支出成本的15%以內[12]。因此，該類項目的資金缺口不大，不需要專門成立項目法人，并引入金融機構介入，是市場競爭激烈的優質項目。而指標在省域內交易的，在項目經過實施、驗收、并歸還周轉指標后，節余指標調劑收入才可通過交易流入項目拆舊區的地方財政[9]，因此產生了地方政府需自籌資金完成項目投入與收益資金回籠期間2～3 a左右的時間差，顯然交易政策覆蓋的地方均屬于經濟欠發達地區，地方政府本就寄希望于通過增減掛鉤爭取獲取扶貧資金，而項目前期財政性投資資金的缺乏將導致項目推進實質上陷入困難，因此產生了建筑企業作為社會資本參與土地指標投資的市場機會。實際上，國家政策層面也考慮到地方政府的實際困難，為地方政府引入社會資本提供了創新發展的政策空間，如國務院提出鼓勵PPP模式、以獎代補等方式[13]；國土資源部提出要吸引社會資本、金融資本等參與土地整治和高標準農田建設[14]。

綜上，本文認為土地指標投資是在部分地方政府為實現土地配額在相關政府主體間交易、流轉并獲取調劑性財政資金的過程中，由相關政府通過競爭性方式引入社會資本(Special Purpose Vehicle,即SPV)負責相關項目的投融資、土地整理、復墾、開發等具體任務(如高標準農田建設)，并在土地指標交易完成后通過地方政府財政預算取得合理回報的活動。

2 土地指標投資的典型模式及風險分析

工礦廢棄地復墾利用與增減掛鉤節余指標相同，可進行流轉使用，但不得跨縣級行政區域使用，無法取得其他地方政府的調劑性財政資金，因此目前規模較小。本文以直接補充耕地、各地省域內交易的增減掛鉤為主進行分析。直接補充耕地的，在地方層面，如湖南省張家界市規定市國土資源局依據補充耕地項目的社會資本投資主體的申請按照實際成本支出加合理利潤(最高不得超過實際成本的5%)實行回購[15]。省域內交易的增減掛鉤的，在地方層面，如河北省將農村建設用地復墾產生的節余的建設用地指標在省域內調劑使用，建立了省級增減掛鉤節余指標調劑平臺用于節余指標的省域內調劑交易。節余指標調入方縣級政府與節余指標調出方縣級政府通過協議約定交易的數量、價款、質量等級等，其中節余指標調劑實行限價，其每畝指導價格最高不超過40萬元[16]。

2.1 典型案例

在增減掛鉤制度建設較為完善的四川、湖南等省份，招商引進社會資本已開展多年，以四川省某縣2018年增減掛鉤試點項目為典型案例[17]，如下。

表1 典型案例核心條件

圖1 土地指標投資合作模式

2.2 主要風險分析

綜上，本文就建筑企業參與土地指標投資的風險分析如下。

(1) 合法合規性方面，項目的客體一般不存在問題。土地指標具有高度政府計劃性，帶有濃厚的行政色彩。增減掛鉤的具體工作開展，需要原國土資源部批準試點，各省按照當年自然資源部下達的掛鉤周轉指標規模在已核查的項目庫中確定項目，且相關審批手續還需向自然資源部門備案；同時，節余指標省域內調劑的，一般通過各省自然資源部門的交易平臺“市場化”交易，公開透明。

(2) 項目存在履約成本、進度不受控風險，值得企業重點關注。主要原因：一是增減掛鉤工作一般涉及的主要投資范圍包括貧困地區村莊的拆遷安置補償、拆舊復墾、公共基礎設施建設，其中安置補償等并不包含可獲得施工利潤的建安工程，因此項目建專安裝工程費占總投資比例較低；二是各地因拆遷補償標準、安置方式、施工條件、地質地貌存在差異，特別是部分地區在招商或招標文件中通常以節余指標按比例分成，特別是調劑價格一般采用政府指導價固化SPV的合同收入，而項目成本進度因拆遷工作涉及不可控因素較多且調動基層政府主動性等問題而存在風險。

(3) 項目存在支付延期或不足風險。節余指標流轉收入應當作為土地出讓收入的一部分，全額繳入國庫，實行“收支兩條線”管理[18]，這就對節余指標流轉收入的預期的監管造成了較大的困難，企業不能采取如與市場主體合作中常見的設置共管賬戶等措施緩釋風險，而當前地方政府社會保穩壓力較大，面對非剛性的項目支出，存在轉移、挪用收入從而導致支付延期或不足的可能。

(4) 項目存在債務融資風險，企業需提供額外的擔保和增信措施。原因一是增減掛鉤缺乏類似棚戶區改造的金融政策支持，相較PPP、政府購買服務等方式，國家層面未出臺文件指引金融機構參與項目融資，因此金融機構對參與項目的風險認識上的存在差異，而可借鑒的案例較少；二是實際操作層面上業務模式特殊，如政府間雖存在“配額交易合同”，但是并沒有形成真實的交易關系和交易行為，所以不適用傳統的應收賬款質押，SPV也沒有通過投資形成固定資產，不適用傳統的固定資產抵押。由于項目所在地多為貧困地區，地方政府下轄的國有擔保公司一般能力較弱，因此金融機構出于現實的風險控制會要求社會資本方提供抵質押或第三方擔保等措施。

3 結 論

(1) 增減掛鉤節余指標在省域內調劑，因政策與現狀要求產生了建筑企業投資參與項目拉動自身工程承包業務增長的市場機會，作為社會資本的建筑企業需對各省級層面出臺的文件進行重點研究，特別是對指標流轉交易機制、價款形成、支付節點等方面以期形成應對項目風險的有效措施。

(2) 隨著國家鄉村振興戰略全面推進，未來新增建設用地通過占用農用地及征收集體土地的制度空間必將面臨壓縮，因此土地指標投資或將迎來發展空間，值得建筑企業關注和探索。