鶴壁市城鎮老舊小區改造治理實踐與探索

裴學琛

(華北水利水電大學，河南 鄭州 450000)

0 引言

隨著經濟社會的不斷發展，我國城市面貌發生了翻天覆地的變化，那些建成年代比較久遠的老舊小區，己經遠遠不能滿足居民日益增長的居住需要和生活要求，同時也影響到城市面貌和社會的和諧穩定，因而對城鎮老舊小區進行改造治理已經迫在眉睫。

1 鶴壁市城鎮老舊小區改造情況

1.1 基本情況

2019年，鶴壁市對全市城鎮老舊小區進行了詳細的摸底調查，全市2005年以前建成的老舊小區共有284個，其中2000年以前建成的老舊小區共有198個，2001年—2005年建成的老舊小區共有86個(見表1)。

表1 鶴壁市城鎮老舊小區改造調查摸底匯總表

1.2 完成情況

鶴壁市堅持以人民為中心，以提升市民居住環境為目標，全面推進老舊小區改造工作。2019年以來，全市已啟動總投資11.08億元的老舊小區改造137個，已完成106個，完成投資6.83億元，改造面積281萬m2，惠及群眾2.63萬戶(見表2)。

表2 鶴壁市城鎮老舊小區改造項目進展情況統計表

1.3 改造規劃

除已納入2019年、2020年改造計劃的項目，鶴壁市將剩余147個老舊小區全部納入“十四五”規劃，利用2021—2025共5年時間，全面完成全市城鎮老舊小區改造任務，共涉及1 635棟樓，共4.4萬戶，總建筑面積448.5萬m2。

2 改造治理主要經驗做法

2.1 強化領導破解統籌難

鶴壁市高度重視老舊小區改造工作，將其納入保障性安居工程和百城建設提質工程統籌推進，協調解決困難和問題。一是堅持高位推動。市委常委會、市政府常務會多次專題研究老舊小區改造工作，成立了以市長為組長的改造工作領導小組，定期研究部署工作。二是編制方案標準。在全面調查摸底的基礎上，厘清全市老舊小區基本情況，制定出臺改造提升方案和改造標準，對工作進行整體安排，確保改造工作靶向發力。三是健全工作機制。建立健全部門聯動機制、定期督導機制、工作通報機制、工作考評機制，制定具體督導考核辦法，考核結果與年度百城提質排名掛鉤，壓實縣區責任，督促任務落實。

2.2 黨建引領破解推進難

堅持黨建引領，充分發揮三個作用。一是充分發揮辦事處的主導作用。辦事處牽總，聚力違章建筑拆除、工程進度、改造質量，協調有關部門形成合力，加快項目推進。二是充分發揮黨支部的引領作用。每個項目均成立臨時黨支部，收集居民意見建議，做好群眾思想工作，協調化解矛盾，充分發揮戰斗堡壘作用。三是充分發揮老黨員的帶頭作用。每個小區選出1名～2名老黨員、老干部擔任義務宣傳員，廣泛宣傳政策，發揮帶頭示范作用，努力形成人人參與、人人支持的良好氛圍。

2.3 多措并舉破解資金難

按照政府主導、社會參與、居民共擔的原則，努力探索資金籌集模式，有效破解資金瓶頸。一是政府主導。在積極爭取上級資金的基礎上，加大地方財政投入，將地方獎補資金納入年度財政預算，整合海綿城市、清潔取暖、養老等資金，上級補貼、市縣配套資金達11.57億元。二是社會參與。建立健全專營單位投資、引進社會資金等多渠道資金籌措機制。積極發動供水、供熱、供氣、強弱電等管線專營單位，將老舊小區內管線遷改、纜線入地等工作，優先納入本單位改造計劃，累計完成投資6 000萬元。三是居民共擔。按照“誰受益、誰出資”的原則，明確居民出資責任，鼓勵居民個人捐資、捐物、捐勞動力參與小區改造，累計籌集資金1 230萬元。

2.4 統籌推進破解提升難

堅持“五個結合”，提升老舊小區改造實效。一是結合規模化社區建設，整合分散小區。針對老舊小區規模小、分布散、空間亂、違建多、管理難等問題，創新“三合三并”工作法，按照“合小并大、合亂并整、合塊并片”的原則，整合零散樓院，拆除小區間圍墻，實現資源共享、空間共享、設施共享，打造融洽和諧新環境。其中淇濱區九大院合并9個老舊小區、13棟樓，山城區朝陽小區合并9個老舊小區、28棟樓。二是結合小區居民需求，落實惠民政策。不讓群眾吃“套餐”，要讓群眾吃“點餐”。通過“三上三下”三輪征求意見，做到急群眾之所急，想群眾之所想，改群眾之所需，圍繞供水、供電、道路、停車位、綠化等方面累計征求意見1 600余條，真正做到因地制宜、一區一策，確保改造工程成為民心工程。三是結合智慧社區建設，完善信息化管理。加強智慧化建設管理，在門禁系統中增設人臉識別、智能機動車和非機動車管理等內容，完善社區監控，并與智慧城管、網格化社會服務管理平臺聯網，提升社區智慧化管理水平。老舊小區改造以來，共有71個小區新增了門禁系統，73個小區增設了監控等安防設施。四是結合背街小巷整治，豐富文化內涵。我市將老舊小區改造與背街小巷整治統籌推進，既要“里子”，又要“面子”。結合老舊小區改造和鶴壁歷史文化，共整治背街小巷39條，重點建設了海棠書巷、電影小巷、戲曲小巷等一批主題小巷，提升了城市文化品位。五是結合“城市創建”，提升城市品質。以創建全國文明城市為統領，持續推進老舊小區改造、物業全覆蓋等“五大專項”行動，在樓院文化建設及小區環境整治等方面下功夫，促進城市創建工作提檔升級，持續提升城市形象和品質。

2.5 創新模式破解管理難

積極創新管理模式，全面推行社區黨組織、社區居委會、業主委員會、物業企業“四位一體”社區管理模式。一是統籌推進物業管理大提升。制定完善了鶴壁市《物業服務質量大提升工作實施方案》和《居住區物業管理相關規定》，針對“無管”“失管”的老舊小區，堅持小區改造和物業引進同步推進，建立小區管理長效機制。二是全面落實物業管理全覆蓋。大力開展物業推介活動，構建物業企業與老舊小區溝通的橋梁，徹底改變過去老舊小區無人管理的局面。截至目前，全市完成改造的106個小區已全部引進物業。三是積極探索紅色物業管理模式。把黨支部建立在社區物業上，指導社區創新推進紅色物業管理模式，將街道、社區、業主委員會和物業企業等各方力量凝聚合力，全面提升管理水平。

3 改造治理中存在的問題

3.1 基礎設施欠賬太多

老舊小區由于建設年代比較久遠，受當時設計標準、經濟能力及社會發展水平等多方面因素制約，規劃比較簡單，長遠考慮不夠，僅以滿足當時的居住需求為目標，導致小區整體規劃不夠合理，既沒有建設完備的配套基礎設施，也沒有預留足夠的空間供以后使用。一是配套設施不足。多層的老舊小區基本沒有配套電梯，絕大部分小區沒有建設無障礙設施。隨著我國進入人口老齡化社會，老舊小區內居住的老年人比例將會隨之增加，電梯和無障礙設施的缺失會嚴重影響老年人的正常生活。二是基礎設施老化。老舊小區房齡普遍在20年以上，基礎設施老化問題非常突出，尤其是那些缺少有效管理的老舊小區，長年沒有進行保養和維修，樓體及相關配套設施老化嚴重。三是安全隱患突出。很多老舊小區沒有封閉的圍墻，也沒有門衛及安保人員，處于開放式狀態，更不要說智能門禁系統、人臉識別系統及小區視頻監控系統等高端配置。社會閑雜人員能夠自由出入，存在嚴重的安全隱患問題。

3.2 缺乏統一規劃協調

老舊小區改造是一個系統工程，涉及到方方面面，而且環環相扣，可謂是牽一發而動全身。在改造過程中要想做到統一規劃是非常困難的，而且面臨的協調任務要比一般工程項目艱巨的多。一是統一規劃困難。管網、纜線整治主要由各管網、纜線專營單位負責，改造施工主體不一致，而且相互之間缺乏溝通，想要統一規劃比較困難。二是協調任務艱巨。老舊小區改造現場可能會同時出現多家施工單位，各自負責屬于自己的改造任務。首當其沖的就是工序打架問題，管網改造的溝槽回填后才能進行路面改造，墻面弱電整治后才能開始外墻保溫施工等等。

3.3 提升改造資金難籌

截至目前，老舊小區改造基本靠政府出錢，社會出資和居民出資占比份額仍然比較小，這種狀況在全國各地市普遍存在。雖然中央財政出資比例很高，但其實出資總額有限，面對龐大的老舊小區改造需求，難免會顯得力不從心。并且中央財政投資側重于老舊小區的基礎設施改造，優先滿足道路、水、電、氣、暖、綠化等最基本的需求，至于加裝電梯、養老服務、醫療服務、托幼服務等提升改造及公共服務設施建設，鼓勵交給市場去實施，希望通過政府投資撬動更多的社會資本，也加入到老舊小區改造中來。愿景是非常好的，但是實際效果遠遠沒有達到預期，通過調查了解國內其他地市籌集資金的情況，值得推廣的經驗做法和案例也并不多。即使在基礎設施改造方面，也經常出現“僧多粥少”“巧婦難為無米之炊”的現象。

3.4 改造施工缺乏管理

老舊小區改造的施工現場就在小區里，在居民家門口，現場施工管理還有很大的提升空間。一是安全措施不到位，不戴安全帽、高空作業不系安全繩、管道溝槽周邊不設警示標志等現象時有發生，建筑工人安全生產意識淡薄，未按照程序進行崗前培訓和技術交底等情況屢見不鮮。二是文明施工不到位，管道改造涉及到土方開挖及外運，一方面需要做好揚塵管控措施，不能為了改造環境而把小區搞得塵土飛揚、黃沙漫天；另一方面要盡量減少附加影響，比如施工過程中的機械噪聲一般都比較大，要注意采取降噪措施，合理安排施工時間，避免影響居民休息。三是人性化施工不到位，比如溝槽開挖前，未及時設置穩固、方便的臨時通道，導致居民出行無路可走。

4 推進改造治理對策建議

4.1 加強資源整合協調

在老舊小區改造治理過程中，單一的政府力量有限，應加強協調、整合資源，充分調動各方力量參與進來。一是在政府部門、相關專營單位、街道辦事處、社區之間建立老舊小區改造治理聯席會議制度，定期研究解決改造過程中存在問題，統籌規劃，凝聚各方力量，提高改造治理效率。二是積極協調住建、城管、工信等職能部門及水、電、氣、暖、通信等專營單位，按照職能分工明確部門責任，解決好職能交叉部門在改造治理過程中互相推諉等問題；整合專營單位資源優勢，落實具體改造任務，加快推進改造速度。三是利用政府投資改造提升老舊小區環境，探索市場化運營方式吸引社會資本投入，緩解老舊小區改造資金緊缺難題，鼓勵支持社會組織、行業協會參與老舊小區公共治理中來，不斷提高老舊小區專業化治理水平。

4.2 拓展資金籌集渠道

城鎮老舊小區改造資金投入非常龐大，僅僅依靠地方財政無法承擔，必須拓展資金籌集渠道。一是統籌運用政府有關專項工程補貼，比如海綿城市、清潔取暖、節能減排等專項資金，將老舊小區改造內容納入到相關項目中，利用專項資金進行改造治理。二是積極引進社會資本參與，在集中供熱、物業管理、加裝電梯、社區養老、充電設施、智能停車場、垃圾分類等方面，運用市場化方式吸引社會力量參與，通過政府采購、新增設施有償使用等方式，引入專業機構、社會資本參與老舊小區改造，全面提升小區品質。三是健全居民合理分攤機制，按照資產歸屬和“誰受益、誰出資”的原則，明確居民出資責任，探索居民出資部分可通過住宅專項維修資金、公共收益等方式籌集，鼓勵居民個人捐資、捐物、捐勞動力參與老舊小區改造。

4.3 引導居民積極參與

居民參與在老舊小區改造治理中非常重要，直接影響最終的改造治理成效，要作為老舊小區改造治理的一項重要工作來抓。一方面要加強宣傳引導，可以采取懸掛條幅、張貼標語、發放倡議書、入戶走訪等形式，進行全民動員，調動業主積極性，增強參與意識，主動加入到老舊小區改造的話題討論中來，并通過改造過程實現參與價值，愿意為后續的小區管理貢獻智慧和力量。另一方面要培養老舊小區業主的公民意識，街道、社區可以通過組織豐富多彩的文體活動，為業主們提供溝通交流的機會，增強廣大業主對老舊小區的認同感和歸屬感，逐步形成業主參與自治的氛圍，強化業主對老舊小區公共事務決策的監督，尤其是涉及公共利益的項目改造，進一步提升老舊小區自治水平。

4.4 加強技術人才管理

老舊小區改造治理工作的順利開展需要大量的人力投入，對專業技術人才的需求也非常迫切。一方面，由于老舊小區改造涉及到工程建設，專業性比較強，大多數工作人員缺乏相關知識積累，所以社區要高度重視工作人員的培養工作，定期組織開展與改造治理工作相關的培訓，及時給工作人員充充電、補補課，讓大家對所要負責的工作有一個基本的了解，并在老舊小區改造治理實踐中予以運用，快速成才。另一方面，社區在人員招聘引進時，應根據工作需要向工程建設管理相關專業傾斜，補充具有專業技術知識儲備的新鮮血液，并加大培養投入，爭取在改造治理實踐中盡快得到鍛煉提升。最后，街道、社區應提高工資待遇水平，尤其是在專業技術人才方面，至少不能過分低于市場行情，盡量減少人才流失。

5 結語

當前，我國社會正處于轉型升級的關鍵時期，對于城鎮老舊小區的改造治理，還需要我們投入更多的時間與精力，而且各城市在老舊小區改造治理上情況不盡相同，必須因地制宜，根據當地實際進行合理改造、協同治理。這將是一個漫長而艱難的過程，需要我們發揮實事求是、敢于創新的工作精神，在老舊小區改造過程中不斷探索，努力尋找解決社區治理問題的新途徑。