歐盟公海保護區政策論析

付 玉

(1.自然資源部海洋發展戰略研究所，北京100860)

國家管轄范圍以外區域海洋保護區①為便于行文，本文用“公海保護區”指代位于國家管轄范圍以外區域的海洋保護區，包括公海水體和國際海底區域。(以下簡稱公海保護區)事務是全球海洋治理的重點議題，相關國際法規制談判和管理實踐都在快速推進。由聯合國主導的國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性(BBNJ)養護和可持續利用國際協定②正在談判擬定的該國際協定全稱為：《聯合國海洋法公約》下具有法律約束力的養護與可持續利用國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的國際文書。See UNGA，“International Legally Binding Instrument Under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，” A／72／249， January 19， 2018， a／res／72／249-C-a／res／72／249-Desktop(undocs.org).(以下簡稱BBNJ國際協定)談判取得重要進展，已形成協定草案修改稿，包括公海保護區在內的劃區管理工具是其重要組成部分，將在第四次政府間會議上進行討論。與此相呼應的是，計劃于2021年在我國昆明召開的《生物多樣性公約》第15次締約方大會(COP 15)將制定2020年后新一輪全球生物多樣性養護10年戰略規劃，很可能設置更高公海保護目標，加速公海保護區建設進程。公海保護區涉及國家管轄范圍以外區域海洋資源保護與利用的沖突、“公海圈地”和公海自由的沖突③桂靜：“不同維度下ABNJ海洋保護區現狀及其趨勢研究”，《太平洋學報》，2015年第5期，第5頁。，以及對現有國際海洋法律制度的突破和修訂。法律規制制定和治理秩序調整過程亦是利益重新分配的過程，各方針對BBNJ養護和可持續利用問題展開激烈博弈。

在公海保護區法律規制制定和實踐推進過程中，歐盟力圖發揮領導者、引導者和設計者作用，將推動公海保護區建設作為其全球海洋戰略的重要組成部分。歐盟的公海保護區政策動向對BBNJ國際協定談判和公海治理格局均具有重要影響。研究其相關政策立場，對中國參與BBNJ國際協定談判、開展南極海洋生物資源養護與利用、推動雙邊海洋事務合作與交流具有重要意義。鑒此，本文以歐盟公海保護區政策的背景、政策體系和主要立場為研究重點，分析歐盟推動公海保護區的深層次考量，比較中歐公海保護區立場，探討中國的應對策略。

一、歐盟公海保護區政策的國際背景

自1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)確立公海和國際海底區域制度以來，國際社會不斷提升對BBNJ及其生態系統養護的重視程度，推動通過公海保護區加強管控。①公衍芬等：“歐盟公海保護的立場和實踐及對我國的啟示”，《環境與可持續發展》，2013年第5期，第37頁。早在1988年，世界自然保護聯盟就開始推動建立全球海洋保護區網絡，在其第十七屆全會的決議中明確提出涉及公海保護區的目標：“通過創建全球海洋保護區代表系統，并根據世界自然保護的戰略原則對利用和影響海洋環境的人類活動進行管理，來提供長期的保護、恢復、明智地利用、理解和享受世界海洋遺產”。②The International Union for Conservation of Nature and Natural Resources， “17th Session of the General Assembly of IUCN and 17th Technical Meeting Proceedings，” San Jose， Costa Rica， February 1-10， 1988， p.105.根據世界自然保護聯盟③世界自然保護聯盟于1988年、1999年和2008年分別對海洋保護區進行了定義，總體認為海洋保護區應具備3個核心條件：是在地理范圍上有明確界限的封閉區域；通過法律或其他有效方式建立和管理；養護目標包括保護生物多樣性及其生態系統和歷史文化價值。See The International Union for Conservation of Nature and Natural Resources， “17th Session of the General Assembly of IUCN and 17th Technical Meeting Proceedings，” San Jose， Costa Rica， February 1-10， 1988， p.105； The International Union for Conservation of Nature， “Guidelines for Marine Protected Areas，” 1999，https：／／www.iucn.org／sites／dev／files／import／downloads／mpaguid.pdf， p.xi； The International Union for Conservation of Nature， “What is a Protected Area？” https：／／www.iucn.org／theme／protected-areas／about，訪問時間：2020年5月6日。、《生物多樣性公約》④1992年《生物多樣性公約》第2條界定了“保護區”概念，該公約締約方大會進一步定義了“海洋保護區”概念。See Convention on Biological Diversity， “The Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity，” Decision VII／5， April 13， 2004，https：／／www.cbd.int／doc／decisions／cop-07／cop-07-dec-05-en.pdf.和BBNJ國際協定草案⑤United Nations， “Revised Draft Text of An Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，” A／CONF.232／2020／3， New York， November 18，2019.的定義，海洋保護區具有三大特征：①認可、指定和管理的合法性，通過法律等有效方式建立和管理；②地理范圍的封閉性，是人為選劃、設立、具有明確界限的封閉區域；③養護目標的綜合性，保護生物多樣性及其生態系統等要素。進入21世紀以來，公海保護區在應對全球海洋生物多樣性衰退方面被寄予厚望，實踐和法律規制都取得明顯進展。

1.1 人類活動加速全球海洋生物多樣性衰退

全球海洋生物多樣性面臨重大衰退風險，人類活動是造成衰退的重要因素，這是歐盟推動海洋生物多樣性養護的依據和邏輯起點。政府間生物多樣性和生態系統服務科學政策平臺報告(2019年)指出，全球生物多樣性正在以人類歷史上前所未有的速度快速退化：33%的魚類種群被過度捕撈；從1970年2000年間，海草床每10年減少10%；活珊瑚在過去150年間減少50%。人類活動對世界海洋具有廣泛影響，是海洋生態系統退化的一項主要因素。到2014年，66%的海洋受到人類活動的累積影響，只有3%的海洋免于人類活動的壓力。這些活動包括直接開發利用，尤其是過度捕撈魚類、貝類和其他生物，陸源和海基污染，以及基礎設施和水產養殖等海洋用途變化。在這些活動中，漁業活動對海洋生物多樣性的影響最大，⑥IPBES Secretariat， “ Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services，” Bonn， Germany， 2019， pp.1-45.引發物種滅絕的風險正在增加。

國際社會對生物多樣性的重視程度不斷提高，以生物資源養護利用為主要抓手的公海管控不斷加強。聯合國秘書長古特雷斯強調生物多樣性是地球上的生命構造，是人類生存與繁榮的基礎。①生物多樣性公約秘書處：《全球生物多樣性展望》第五版，蒙特利爾，2020 年，第 4 頁，www.cbd.int／GBO5。聯合國和國際組織多份報告持續呼吁加強對生物多樣性的保護、恢復和可持續利用。歐盟則強調，生物多樣性喪失和生態系統崩潰是下一個十年中人類社會面臨的最大威脅，因而需要采取包括公海保護區在內的多種措施加強生物多樣性養護。②European Commission， “EU Biodiversity Strategy for 2030，”Brussels， May 20， 2020.

1.2 公海保護區實踐取得重要進展

在聯合國、《生物多樣性公約》、聯合國可持續發展大會、世界自然保護聯盟、南極海洋生物資源養護委員會和歐盟等方面的共同推動下，公海保護區事務形成了實踐、技術和法律同時推進、多方參與的格局。全球目前共建有3個公海保護區，分別是東北大西洋海洋保護區網絡(2010年起)③東北大西洋海洋保護區網絡由位于保護東北大西洋海洋環境委員會(OSPAR Commission)海域范圍內的多塊海洋保護區組成，既包括國家管轄范圍內海洋保護區，也包括公海保護區。自2010年以來，東北大西洋海洋環境委員會已設立7塊公海保護區。這些公海保護區的受保護區域具有不同的管轄權性質和地位，分為3類：1.兩塊保護區完全位于國家管轄范圍以外區域，保護區內的水體、海床及其底土同時受到保護；2.四塊保護區位于葡萄牙已向聯合國大陸架界限委員會提交的200海里外大陸架劃界案區域，由葡萄牙負責保護這四塊保護區內的海床及其底土，東北大西洋海洋環境委員會保護其水體；3.一塊保護區的一部分位于冰島已向聯合國大陸架界限委員會提交的200海里外大陸架劃界案區域，東北大西洋海洋環境委員會保護其水體，海床及其底土未受保護。此外，有三塊保護區位于東北大西洋海洋環境委員會一個成員國已向聯合國大陸架界限委員會提交的200海里外大陸架劃界案區域，其海床及底土受到該成員國的保護，水體未受保護。See OSPAR Commission， “MPAs in Areas Beyond National Jurisdiction，” https：／／www.ospar.org／work-areas／bdc／marine-protected-areas／mpas-inareas-beyond-national-jurisdiction，訪問時間：2020年4月26日。、南奧克尼群島南部陸架海洋保護區(2009年)和羅斯海保護區(2016年)。東北大西洋海洋保護區網絡既包括公海保護區，也包括沿海國在管轄海域內建立的海洋保護區，后兩個保護區是完全意義上的公海保護區。④由于《南極條約》暫時凍結了各國對南極大陸的主權要求，南極大陸周圍海域一般被當作公海，南極海洋生物資源養護委員會在該海域建立的海洋保護區被視為公海保護區。參見付玉：“南極海洋保護區事務的發展及挑戰”，《中國工程科學》，2019年第6期，第10頁。此外，地中海派拉格斯海洋保護區(1999年)在設立之初包括法國、意大利和摩納哥管轄范圍外海域，一度被視為公海保護區，但隨著法國于2012年宣布在地中海建立專屬經濟區，該保護區所覆蓋區域內已無公海。⑤France， “Decree No.2012-1148 of 12 October Establishing an Economic Zone off the Coast of the Territory of the Republic in the Mediterranean Sea，” October 18， 2012， in： United Nations， Law of the Sea Bulletin No.81， New York， 2014.以上四個海洋保護區與歐盟關系密切，均由歐盟成員國建立或在歐盟支持下建立和管理。東北大西洋海洋保護區網絡由保護東北大西洋海洋環境委員會(OSPAR Commission)建立，該委員會是區域性海洋環境保護組織，歐盟及其成員國占該組織16個成員方中的12席。保護東北大西洋海洋環境委員會中的歐盟成員方將其作為在東北大西洋區域實施歐盟《海洋戰略框架指令》的主要平臺，⑥OSPAR Commission， “The North-East Atlantic Environment Strategy，” 2010， https：／／www.ospar.org／site／assets／files／1200／ospar＿strategy.pdf＃page＝7， p.2.可見歐盟公海保護區政策對該委員會的影響力。

截至2021年1月底，全世界共有18416個海洋保護區，約占全球海洋總面積的7.7%。其中，國家管轄范圍內海洋保護區占該類海域的17.86%，而公海保護區只占公海面積的1.18%。⑦IUCN Protected Planet， “ Marine Protected Areas”，https：／／www.protectedplanet.net／en／thematic-areas／marine-protect ed-areas，訪問時間：2021年2月1日。南極海洋保護區仍在推進過程中，根據南極海洋生物資源養護委員會的規劃，未來10年內將在南極建立更多公海保護區。⑧付玉：“南極海洋保護區事務的發展及挑戰”，《中國工程科學》，2019年第6期，第10頁。同時，《生物多樣性公約》基本完成了對全球海域具有重要生態或生物意義區域(EBSAs)的描述工作，其中包括70多處國家管轄范圍以外海域，為公海保護區選劃提供科學和技術儲備。⑨鄭苗壯、劉巖、徐靖：“《生物多樣性公約》與國家管轄范圍以外海洋生物多樣性問題研究”，《中國海洋大學學報》(社會科學版)，2015年第2期，第44頁。

表1 公海保護區基本情況

1.3 公海保護區法律規制逐步形成

進入21世紀以來，公海保護區問題日益受到聯合國和國際環保組織等國際社會各界的高度重視，成為全球海洋治理的重點議題。2002年，各國在約翰內斯堡可持續發展世界峰會上承諾，到2012年建立一個具有代表性的海洋保護區網絡。同年，《生物多樣性公約》科學、技術和工藝咨詢附屬機構會議下設的海洋和沿海保護區特設專家工作組建議該公約締約國大會緊急啟動與相關國際組織的溝通，以便為公海保護區問題確定適當的機制和責任。此后，聯合國第59屆大會、聯合國海洋和海洋法問題非正式磋商進程第4次和第5次會議、《聯合國魚類種群協定》締約國第3次非正式磋商、世界自然保護聯盟世界養護大會和世界公園大會等都討論了BBNJ養護和可持續利用問題。①Secretariat of the Convention on Biological Diversity， “The International Legal Regime of the High Seas and the Seabed Beyond the Limits of National Jurisdiction and Options for Cooperation for the Establishment of Marine Protected Areas(MPAs)in Marine Areas Beyond the Limits of National Jurisdiction，” CBD Technical Series No.19， November 2005， https：／／www.cbd.int／doc／publications／cbd-ts-19.pdf.

在這些具有全球影響力的國際組織和機制的推動下，聯合國大會于2004年通過第59／24號決議，設立不限成員名額非正式特設工作組，專門研究BBNJ養護和可持續利用問題。這對公海保護區國際規制構建具有里程碑意義，開啟了法律規制制定進程。聯合國在此基礎上于2018年啟動了BBNJ國際協定政府間談判。②BBNJ國際協定談判大致分為3個階段：特設工作組階段(2004—2015年)，共召開了9次工作組會議和2次會間研討會；籌備委員會階段(2016—2017年)，共召開4次會議；政府間大會階段(2018—2020年)，已召開3次政府間會議。根據聯大第72／249號決議，政府間大會階段將在2020年上半年結束，但因受到新冠肺炎疫情影響，第4次政府間會議未能如期舉行。該談判進程已取得重要進展，形成了國際協定談判文本草案，各國在包括海洋保護區在內的劃區管理工具議題上取得實質性進展，討論逐漸聚焦到具體制度設計。以歐盟、澳大利亞和新西蘭為代表的“環保派”呼吁盡快完成BBNJ國際協定談判，以盡早推動公海保護區建設。③自然資源部海洋發展戰略研究所課題組：《中國海洋發展報告(2020)》，海洋出版社，2020年版，第230頁。

二、歐盟公海保護區政策構成和主要立場

歐盟是大力推動公海保護區建設的“急先鋒”，在聯合國、《生物多樣性公約》和世界自然保護聯盟等組織和機制的公海保護區議題中發揮了主導作用。歐盟對于公海保護區的支持具有較為堅實的法律依據和政策基礎，推動公海保護區建設是歐盟全球海洋治理政策的重要組成部分，貫穿在整個海洋政策體系中。根據《歐盟運行條約》，歐盟擁有養護海洋生物多樣性的專屬權限，這是歐盟制定公海保護區政策、推動公海保護區事務的基本法律依據和授權。①“Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union，” Official Journal of the European Union， October 26， 2016， Art.3.歐盟海洋政策體系涵蓋《歐盟綜合海洋政策》(2007年)和《國際海洋治理：我們的海洋未來議程》(2016年)等內部政策、國際海洋法和聯合國2030可持續發展議程等。相對完整的政策體系為歐盟提供了明確的行動目標和政策依據，發揮對內統一認識、對外統一立場的作用。

2.1 歐盟公海保護區政策的國際法基礎

歐盟參與國際海洋事務發軔于20世紀70年代。當時的歐洲經濟共同體因成員國讓渡部分涉海權能，與其成員國共同參加了第三次聯合國海洋法會議，并于1984年簽署了《公約》。1998年4月，歐盟理事會通過《關于歐洲共同體締結的〈1982年聯合國海洋法公約〉和〈1994年海洋法公約第十一部分執行協定〉的決定》，核準了《公約》及其《第十一部分執行協定》，②Council of the European Union， “Decision Concerning the Conclusion by the European Community of the United Nations Convention of 10 December 1982 on the Law of the Sea and the Agreement of 28 July 1994 Relating to the Implementation of Part XI Thereof(98／392／EC)，” Official Journal of the European Communities， L 179／1，1998.正式成為《公約》的第一個也是目前唯一的國際組織締約方。2003年12月，歐盟加入1995年《聯合國魚類種群協定》。③United Nations， “Chronological Lists of Ratification of， Accessions and Successions to the Convention and the Related Agreements，” March 10， 2020， https：／／www.un.org／Depts／los／reference＿files／chronological＿lists＿of＿ratifications.htm ＃ The%20United%20Nations%20Convention%20on%20the%20Law%20of%20the%20Sea.歐盟通過參與《公約》及其兩部“執行協定”的談判并批準這些國際條約，獲得了與主權國家共同參與全球海洋治理的主體資格和國際法依據，打通了參與全球海洋事務的關鍵渠道。

以《公約》為主要內容的國際海洋法律規制、聯合國可持續發展目標、愛知目標等是歐盟公海保護區政策的國際法律政策依據。歐盟在其政策文件中反復強調遵守2012年聯合國可持續發展大會上各國首腦所作承諾，保護修復海洋生態系統、可持續管理海洋資源，推動實現聯合國《2030年可持續發展議程》中目標14對海洋養護和可持續利用所設定的目標。④European Commission， “International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans，” Brussels， November 10，2016， https：／／ec.europa.eu／maritimeaffairs／policy／ocean-governance＿en， pp.1-17.在推動南極海洋保護區建設過程中，歐盟將國際社會在2002年和2012年聯合國可持續發展大會上所作承諾作為一項依據。⑤Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources， “Report of the Thirty-first Meeting of the Commission，”Hobart， Australia， October 23-November 1， 2012， pp.1-153.歐盟還將相關國際硬法和軟法內化為其自身政策，體現內外立場的一致性，增強其主張的權威性和說服力。

2.2 歐盟公海保護區政策構成

歐盟構建了由相關法規、歐盟外交和安全政策以及綜合海洋政策和專門決議等組成的多層級、綜合性政策體系。通過公海保護區養護BBNJ是歐盟海洋政策的重要組成部分，在這些政策法規中有明確、一致的闡述。

(1)法律法規保駕護航

為有效保護歐洲海洋環境，歐盟委員會⑥歐盟委員會(European Commission)是歐盟的常設執行機構，負責歐盟各項法律文件(指令、條例、決定)的具體貫徹執行，有權起草法令和政策，并負責歐盟的國際事務。于2008年通過具有法律約束力的《海洋戰略框架指令》及其配套標準，這是歐盟第一部涉及海洋生物多樣性養護的法規，為歐盟在內部和全球推動海洋保護區建設提供了法律依據。

通過建立海洋保護區養護海洋生物多樣性這一政策，在歐盟《海洋戰略框架指令》中得到進一步固化和強化。該指令明確，建立保護區是履行1992年《生物多樣性公約》和2002年可持續發展世界峰會承諾的重要舉措。該指令明確要求成員國在其保護海洋環境的“措施規劃”中制定空間保護措施，以建設一致、有代表性的海洋保護區網絡，確保根據各成員國內部和所簽訂的區域性、國際性公約建立海洋保護區。①European Commission， “The Marine Strategy Framework Directive，” 2008， Art.13(4).

(2)外交和安全政策指明方向

歐盟全球外交和安全政策所確定的全球治理方略亦適用于公海保護區事務，該政策的一個有機組成部分即是推動全球生物多樣性養護。《歐盟全球外交和安全政策戰略》(EU Global Strategy for Foreign and Security Policy，2016年)闡明歐盟全球戰略的宗旨是增加其公民的共同利益、促進歐洲的原則和價值，基本實現路徑是開展國際合作、推進基于規則的國際體系和多邊主義。歐盟認為，為實現歐洲繁榮，必須在世界范圍內實現聯合國可持續發展目標，可持續利用全球公共資源。為實現上述目標，歐盟將通過努力填補法律空白和改善海洋知識、提高海洋意識，推動海洋資源和生物多樣性的養護與可持續利用，促進藍色經濟增長。歐盟強調將通過開展可持續發展的實際行動發揮領導作用和表率作用，作議程設定者、協調者和推動者，而不是世界警察或者獨行俠，加強與聯合國、各國、國際組織、私營部門和社會團體的合作，通過國際合作實現其全球治理目標。②European Union， “A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，” June 2016， http：／／europa.eu／globalstrategy／en.歐盟全球外交和安全政策從頂層設計高度為公海保護區政策指明了方向和路徑。

(3)政策文件詳細勾畫

上述《歐盟全球外交和安全政策戰略》為歐盟參與全球海洋治理、通過公海保護區養護海洋資源和生物多樣性確定了總體目標。在總目標之下，《歐盟綜合海洋政策》(2007年)、《歐盟綜合海洋政策的國際拓展》(2009年)、《國際海洋治理：我們的海洋未來議程》(2016年)和《歐盟2030生物多樣性戰略》(2020年)等政策文件不斷完善全球海洋治理政策，強化歐盟推動公海保護區事務的立場和舉措。

2007年10月，歐盟委員會制定了針對所有海洋事務的《歐盟綜合海洋政策》藍皮書(An Integrated Maritime Policy for the European Union)。該藍皮書是歐盟跨部門、跨行業的綜合海洋政策，全面闡述了歐盟關于海洋保護利用的政策目標和未來設想，為歐盟及其成員國的海洋事務提供指導框架。在制定這部綜合海洋政策前，歐盟委員會就歐洲與海洋的關系在利益相關者中開展了綜合磋商和討論，引發廣泛回應。大討論過程清晰展現海洋的巨大潛力，分析海洋可持續發展面臨的挑戰，提出歐洲應對挑戰的豐富建議。在大討論基礎上形成的藍皮書體現了歐盟社會各界對海洋事務的廣泛共識。以該藍皮書出臺為標志，歐盟的海洋政策重心轉向國際海洋事務。藍皮書強調歐盟將致力于促進國際海洋事務的有效治理和國際海洋法的有效實施。藍皮書確定了歐盟開展全球海洋治理的五大優先領域，保護全球海洋生物多樣性為其中之一，并明確指出歐盟將提議制定《公約》BBNJ國際協定，推動公海保護區國際談判圓滿完成。③Commission of the European Communities，“An Integrated Maritime Policy for the European Union”， Brussels， October 10，2007，p.13.實際上，在發布綜合海洋政策藍皮書之前的2006年，歐盟已經提出制定《公約》執行協定，以養護和可持續利用BBNJ，特別是推動設立公海保護區。See International Institute for Sustainable Development， “Ad Hoc Open-ended Informal Working Group of the General Assembly to Study Issues Relating to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction—Summary and Analysis，” Earth Negotiations Bulletin， Vol.25， No.25， February 20， 2006.可見，推動公海保護區國際規制和實踐發展是歐盟綜合海洋政策確定的一項重要戰略任務，早在2007年歐盟就已做出推動制定BBNJ國際協定的決策。

歐盟委員會在2007年制定出臺綜合海洋政策是對國內外海洋治理形勢的回應。首先，在2005年聯合國成立60周年之際，聯合國召開了規模空前的首腦會議，通過了《2005年世界首腦會議成果文件》。該文件提出“改善各個層面的合作與協調，以期綜合治理各種海洋問題，并促進海洋的綜合管理和可持續發展”。④United Nations， “2005 World Summit Outcome，” Resolution Adopted by the General Assembly， A／RES／60／1， October 24， 2005，p.14，para.56(1).隨后，國際社會開始落實該文件提出的各項措施與倡議，歐盟海洋藍皮書是對該成果文件的直接回應。其次，2007年是《公約》開放簽署25周年，歐盟在這樣一個特殊時間點開啟海洋戰略轉型恰逢其時。最后，旨在對歐盟機構和運行諸事項(包括聯盟與成員國涉海權能分配)進行改革的《里斯本條約》于2007年10月簽署，海洋藍皮書可視為《里斯本條約》配套改革政策和措施的一部分。

在綜合海洋政策出臺后，歐盟于2009年制定實施《歐盟綜合海洋政策的國際拓展》(Developing the International Dimension of the Integrated Maritime Policy of the European Union)，明確其參與全球海洋事務的目標，并提出實現目標的具體戰略。通過建立公海保護區養護和可持續利用BBNJ是歐盟一項重要全球海洋治理戰略，是歐盟希望借助其良好治理基礎和經驗發揮引領作用的核心領域。在該政策文件中，歐盟闡明其全球海洋治理的目標是提高在國際海洋事務中的影響力，以維護自身經濟和社會利益，提升對海洋環境的保護，促進海洋可持續發展。為實現上述目標，歐盟明確提出“支持以綜合方法養護和可持續利用海洋生物多樣性，特別是國家管轄范圍以外海域的生物多樣性，包括建立海洋保護區”。①Commission of the European Communities， “Developing the International Dimension of the Integrated Maritime Policy for the European Union，” Brussels， October 15， 2009， pp.1-12.

2015年，聯合國大會通過了《2030年可持續發展議程》，將養護和可持續利用海洋單列為第14項目標(SDG14)。作為對該目標的回應和全力支持，歐盟委員會于2016年更新升級歐盟的國際海洋政策，制定實施《國際海洋治理：我們的海洋未來議程》(International Ocean Governance：An Agendaforthe Future ofOur Oceans)，確定了3大優先領域共計14項行動。在減輕海洋壓力、促進可持續的藍色經濟領域，其第11項行動設定為促進海洋保護區的有效管理，強調將通過促進最佳實踐經驗交流、支持建立海洋保護區網絡，促進世界范圍內海洋保護區的有效性并增加保護區面積。歐盟委員會在該議程中再次強調制定BBNJ國際協定有助于大幅增加公海保護區的面積、實現保護全球海洋10%的目標。②European Commission， “International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans，” Brussels， November 10，2016，p.14.

2020年，聯合國主持的BBNJ國際協定談判取得重要進展，已形成協定草案修改稿。《生物多樣性公約》第15次締約方大會將制定2020年后新一輪全球生物多樣性養護10年框架。在此關鍵時期，歐盟委員會于2020年5月發布《歐盟2030生物多樣性戰略》(EU Biodiversity Strategy for 2030)，在全球生物多樣性養護框架出臺之前，完成對歐盟內部生物多樣性養護的頂層設計，對全球養護目標提出建議，以繼續引領全球生物多樣性養護進程。

在《歐盟2030生物多樣性戰略》中，歐盟委員會強調養護生物多樣性具有高度必要性和緊迫性，重申生物多樣性養護是歐盟對外關系中的優先事項，是歐盟為實現聯合國可持續發展目標所做努力的有機組成部分。歐盟明確提出對新一輪全球生物多樣性養護目標的建議，認為2020年后全球生物多樣性養護框架應設定宏偉目標：到2050年，世界所有生態系統得以修復恢復，得到足夠的保護，向自然回饋多于索取；全球到2030年的目標和歐洲內部目標相同，即全球陸地和海洋的30%受到保護，其中10%受到嚴格保護。歐盟在該戰略中提出，保護和恢復生物多樣性是保障人類生存質量和延續性的“唯一途徑”，為實現保護目標，歐盟將大力推動公海保護區建設，包括盡快制定BBNJ國際協定，并推動在南極設立三塊大型公海保護區。③European Commission， “EU Biodiversity Strategy for 2030”，Brussels，May 20，2020.目前在南大洋海域已設立了一塊大型海洋保護區，即南極羅斯海保護區(面積為155萬平方千米)，另有東南極海洋保護區提案(面積為97萬平方千米)、威德爾海保護區提案(面積超過220萬平方千米)和南極半島海洋保護區提案正在南極海洋生物資源養護委員會機制下審議。See“The Need for a Network of Marine Protected Areas in the Southern Ocean，” The Pew Charitable Trusts， October 7， 2020， https：／／www.pewtrusts.org／en／research-and-analysis／issue-briefs／2020／10／the-need-for-anetwork-of-marine-protected-areas-in-the-southern-ocean.

圖1 歐盟有關公海保護區的政策體系

2.3 歐盟公海保護區主要政策立場

自20世紀初以來，歐盟公海保護區政策日趨清晰細化。歐盟視養護海洋生物多樣性為其全球海洋治理的一項核心任務，將公海保護區作為實現這一任務的關鍵工具，推動制定公海保護區國際規制及2020年后全球海洋保護的宏偉目標。

(1)推動制定海洋保護區國際規制

歐盟關于公海保護區的政策主張集中體現在BBNJ國際協定談判中。為填補公海保護區國際法律規制的空白，推動公海保護區的設立和實施，歐盟積極推進《公約》框架下的BBNJ國際協定談判，“推動公海保護區國際談判圓滿完成”①Commission of the European Communities， “Developing the International Dimension of the Integrated Maritime Policy for the European Union，” Brussels， October 15， 2009， pp.1-12.，盡快制定實施 BBNJ國際協定②European Commission， “EU Biodiversity Strategy for 2030，”Brussels， May 20， 2020.。在BBNJ國際協定的四大議題③BBNJ國際協定談判的四個主題為：海洋遺傳資源(包括惠益分享)、劃區管理工具(包括海洋保護區)、環境影響評價、能力建設和海洋技術轉讓。中，公海保護區規制是歐盟在談判中關注和推進的核心議題。

歐盟對于公海保護區的推動貫穿BBNJ國際協定談判全過程，早在2006年2月BBNJ特設工作組第1次會議上，歐盟就拋出了建設公海保護區方案，引導工作組的討論議題和發展方向。①International Institute for Sustainable Development， “Ad Hoc Open-ended Informal Working Group of the General Assembly to Study Issues Relating to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction-Summary and Analysis，” Earth Negotiations Bulletin， Vol.25， No.25， February 20，2006.從公海保護區實踐和BBNJ國際協定文本草案內容來看，有關公海保護區的國際規制正在按照歐盟的設計方案向前推進。2006年3月，歐盟在《生物多樣性公約》第8屆締約方大會上明確提出，《公約》第三部執行協定的重點應是建立公海保護區。十年之后，歐盟再次強調，通過建立公海保護區確保對海洋生物多樣性的長期養護和可持續利用，是BBNJ國際協定最重要價值所在。②The European Union， “Written Submission of the EU and Its Member States Area-Based Management Tools， Including MPAs，”December 14， 2016， https：／／www.un.org／depts／los／biodiversity／prepcom ＿ files／rolling ＿ comp／European ＿ Union-area-based ＿management＿tools.pdf.

BBNJ國際協定政府間談判自2018年9月正式啟動以來，已舉辦三次會議，取得重要進展。談判已形成《BBNJ國際協定案文草案》，進入逐條審議階段。包括海洋保護區在內的劃區管理工具議題取得重要進展，各方討論集中于制度設計的具體內容，歐盟堅持推動建立具有法律拘束力的公海保護區制度、推動其生態優先的保護區理念，但不支持毗鄰保護區的沿海國具有特殊權利。

第一，歐盟致力于建立具有法律拘束力的公海保護區制度。在關于劃區管理工具的一般性原則方面，歐盟和77國集團、非洲集團、古巴、菲律賓、瑞士、挪威、公海聯盟和世界自然保護聯盟等傾向于使用“預防性原則”(precautionary principle)用語。中國、日本、韓國、加拿大、土耳其、澳大利亞、美國和俄羅斯支持采取“預防性方法”(precautionary approach)。二者的主要區別在于預防性原則具有法律約束力性質，而預防性方法具有較強的自愿性。

在劃區管理工具的確定標準方面，各方對于劃定保護區的考慮因素和形式仍存爭議。歐盟主張BBNJ國際協定應規定一套標準作為劃設保護區的起點。歐盟主張采用有法律效力的一套約束性標準清單，而美國則呼吁制定靈活的清單，“77國集團+中國”支持采用指示性清單。歐盟在談判中調整立場，支持加勒比共同體的建議，即采用在正文中制定一般性規定，在附件中列明各項劃設保護區的要素清單，并建立科學技術機構，以不斷修改完善劃設標準。

第二，歐盟致力于建設“生態優先”的公海保護區。在確定公海保護區的具體要素方面，歐盟反對將“依賴性”“經濟和社會因素”以及“可行性”因素列為劃設保護區的標準，認為這幾項和劃設保護區無關。建議增加對所涉區域特征和生物多樣性價值、相關物種及其棲息地的敏感性、所涉區域恢復潛力的描述。中國支持劃設保護區的標準應包括經濟和社會因素，中國和古巴建議將確定公海保護區的具體要素劃分為四組：經濟要素、社會要素、生物生態要素，以及操作性標準。挪威對劃設保護區的標準是否具有可行性表示懷疑，認為如果根據這些標準，全球海洋都需要特殊待遇，而且質疑“脆弱性”和“敏感性”之間的區別。③International Institute for Sustainable Development，“Summary of the Third Session of the Intergovernmental Conference(IGC)on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction，” Earth Negotiations Bulletin，Vol.25， No.218， 2019， pp.8-9.各方對于確定公海保護區的要素之爭實質上反映了建設公海保護區的理念分歧，即“生態優先”與“保護與利用平衡”之間的沖突與協調。

第三，關于毗鄰沿海國在公海保護區事務中的特殊權利問題，中國和歐盟立場相近。歐盟對于沿海國在毗鄰區域設立公海保護區問題的立場有兩個方面。首先，沿海國的權利應得到尊重。歐盟提出BBNJ國際協定不應損害沿海國在《公約》下的權利和義務，應尊重沿海國的權利，包括在尚未建立專屬經濟區的情況下。其次，沿海國并不具有特殊權利。歐盟提出，一項公海保護區提案在談判過程中應咨詢所有國家的看法，而不僅僅是咨詢毗鄰沿海國。俄羅斯主張在海洋保護區影響經濟活動時應與沿海國磋商。太平洋小島嶼發展中國家和拉美八國集團贊成咨詢毗鄰沿海國。中國反對賦予毗鄰沿海國特殊權利，主張按照《公約》中的“適當顧及”規則解決毗鄰沿海國的關切，可在協商和評估階段聽取毗鄰沿海國意見，反對賦予毗鄰國家劃設公海保護區的優先權或否決權。①International Institute for Sustainable Development，“Summary of the Second Session of the Intergovernmental Conference on an InternationalLegally Binding Instrumentunderthe UN Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction：25 March-5 April 2019，” Earth Negotiations Bulletin， Vol.25， No.195， 2019， pp.5-6.

(2)推動制定2020年后海洋保護區高標準目標

《生物多樣性公約》締約方第15次大會將制定2020年后全球生物多樣性框架，確定今后一個時期內全球生物多樣性的養護目標和行動領域。歐盟先后通過決議和戰略，推動制定2020年后公海保護區高標準目標，保持歐盟在全球生物多樣性保護領域的領導地位。

歐洲議會在其2020年1月通過的決議中強調，在《生物多樣性公約》締約方第15次大會上，歐盟將推動國際社會制定具有拘束力的2020年后全球生物多樣性國際框架，框架應建立在具體、可衡量、可量化、目標遠大、現實可行、有明確時限的目標和堅定的承諾基礎上，應由強化的國家生物多樣性戰略和行動計劃、財政承諾、五年監督和評估機制組成。

歐盟在國際談判中的具體目標包括：到2050年保護全球50%區域，到2030年保護全球30%區域，并至少恢復30%已退化生態系統。②European Parliament， “Resolution on the 15th Meeting of the Conference of Parties(COP15)to the Convention on Biological Diversity，” January 16， 2020， https：／／oeil.secure.europarl.europa.eu／oeil／popups／printsummary.pdf？ id＝1605425＆l＝en＆t＝D.2020年2月，《生物多樣性公約》組織起草了《2020年后全球生物多樣性框架》草案。該草案初步確定了“通過保護區和其他有效的劃區養護措施保護具有生物多樣性特別重要意義的區域，到2030年覆蓋這些區域的［60%］，以及保護陸地和海洋面積的［30%］，其中至少［10%］的面積為嚴格保護”。③International Institute for Sustainable Development，“Summary of the Second Meeting of the Open-ended Working Group on the Post-2020 Global Biodiversity Framework：24-29 February 2020，” Earth Negotiation Bulletin， Vol.9， No.751， 2020， https：／／enb.iisd.org／biodiv／post2020／oewg／2／， p.8.與歐盟設置的目標基本一致。歐盟委員會于2020年5月發布《歐盟2030生物多樣性戰略》進一步強化了到2030年保護全球海洋30%的目標。

三、歐盟公海保護區政策的動因與局限

歐盟積極推動公海保護區事務具有基于經濟基礎和政策戰略的必然性。海洋是歐盟國家生存發展的物質基礎，世界海洋的連通性導致海洋問題和挑戰具有全球性影響，使歐盟在不斷加強自身海洋生態環境養護之后，視養護全球海洋生物多樣性為己任，并建立了作全球海洋治理領導者的戰略信心和野心。通過制定歐盟層面統一的綜合海洋政策，推動公海保護區建設成為歐盟保障經濟發展、追求全球海洋治理生態環境領導者地位、輸出其價值觀，以及應對全球海洋生態環境挑戰的必然要求。這些必然性是歐盟堅定推動公海保護區建設的主要原因。同時，歐盟公海保護區政策在平衡養護與利用的關系、建設與管理的關系、政治與生態的關系方面存在一定的局限性。

3.1 歐盟推動公海保護區建設的動因

第一，歐盟積極推動公海保護區建設是保障自身海洋利益的必然要求。目前歐盟27個成員國中有22個是沿海國，在地理上被“兩洋”(大西洋和北冰洋)和“四海”(地中海、黑海、波羅的海和北海)④鄭海琦：“歐盟海洋治理模式論析”，《太平洋學報》，2020年第4期，第59頁。等環繞。根據歐盟公布的數據，歐盟成員國所管轄的海域面積大于陸地，加在一起構成世界上最大的管轄海域。海洋幾乎是歐盟半數人口的家園。歐盟充分認識到海洋的重要性，認為健康的海洋對人類至關重要，是氣候調節器，是食物和健康的源泉和經濟增長引擎。據保守估算，2010年全球海洋經濟產值約為1.5萬億美元，到2030年有望翻番①OECD ，The Ocean Economy in 2030，April 27，2016，https：／／www.oecd-ilibrary.org／economics／the-ocean-economy-in-2030＿9789264251724-en， p.13.。海洋擁有豐富、脆弱、大部分未開發的生物多樣性，提供各種重要的生態系統服務。歐洲的利益與海洋密切相關，造船、航運、港口和漁業是歐洲的主要海洋產業，海洋能源(油氣和可再生能源)和海洋旅游業也帶來大量收入。健康、可持續的海洋環境是這些產業具有競爭力的前提條件。歐盟的海洋活動范圍早已超出其周邊海域，自然產生了介入管轄范圍外海洋事務的實際需求。在區域海洋治理取得初步成功之后，歐盟認為只有積極參與全球海洋治理，使全球海洋生物多樣性得到有效養護和可持續利用，才能確保歐盟海洋的健康、清潔和對全球海洋資源的持續利用，從根本上保障其海洋利益。歐盟將自身海洋利益與國家管轄范圍以外海域的生態環境養護統一起來，使其內部政策與全球海洋治理產生邏輯和實際行動的一致性，使歐盟成為公海保護區的堅定支持者。

第二，歐盟積極推動公海保護區建設是謀求全球海洋事務主導地位的必然要求。歐盟有成為全球海洋治理領導者的政治追求②Bondareff， Joan M.， “The EU Adopts an Integrated Maritime Policy and Action Plan： Is the U.S.Far Behind or Ahead？”Sustainable Development Law&Policy，Vol.8，Issue 1，2007，pp.48-49.，將公海保護區事務視為其發揮領導作用的抓手。2001年《拉肯宣言》反思歐盟在全球事務中應發揮的作用時指出：“歐洲既然最終統一了，難道不應在世界新秩序中發揮主導作用，成為既能在世界范圍內發揮穩定作用，又能為許多國家和人民指明前進方向的一股力量嗎？”對此，歐盟理事會給予肯定回答：“歐洲需要承擔起全球化治理的責任。”③European Union， “Laeken Declaration on the Future of the European Union，” December 15， 2001， http：／／europa.eu ／rapid ／press-release＿DOC-01-18＿en.htm.歐盟的外交和海洋政策毫不掩飾地表達了其領導全球海洋治理的強烈政治意愿。歐盟強調，將通過在可持續發展方面的實際行動發揮領導作用，包括推動海洋資源和生物多樣性的養護與可持續利用，促進藍色經濟增長。④European Union， “A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，” June 2016， http：／／europa.eu／globalstrategy／en.2007年的《歐盟綜合海洋政策》和2009年的《歐盟綜合海洋政策的國際拓展》戰略文件均明確了提升歐盟在國際海洋事務中的領導力和影響力這一戰略目標，以維護自身經濟和社會利益。通過在全球海洋治理中發揮引領作用，提升全球海洋生物多樣性養護標準，使全球養護水平向歐盟看齊，可為歐盟海洋生物資源保護和利用營造公平競爭、標準統一的國際環境。國際貿易、氣候變化和海洋事務是歐盟參與國際事務的三大重點領域。與國際貿易和氣候變化治理相比，加強全球海洋治理是歐盟參與國際事務的“新增長極”，是其現階段的優先事項。⑤劉衡：“介入域外海洋事務：歐盟海洋戰略轉型”，《世界經濟與政治》，2015年第10期，第64頁。

第三，歐盟積極推動公海保護區建設是輸出其價值觀的必然要求。歐盟對于公海保護區的推動和堅持源自歐盟輸出、推廣其價值觀和實踐經驗這一全球治理目標的需要。歐盟希望用其發展理念和經驗去改造世界，推廣其原則和價值觀，用“歐盟方案”在全球層面引導并主導海洋治理的發展。歐盟具有充分的戰略自信，認為自身在海洋治理方面具備先進經驗，是可持續發展的佼佼者，⑥European Commission， “International Ocean Governance：EU's Contribution for Safe， Secure， Clean and Sustainably Managed O-ceans，” November 10， 2016， https：／／ec.europa.eu／commission／presscorner／detail／en／IP＿16＿3619.能夠將其內部治理經驗推廣到全球。歐盟在2016年表述其海洋政策時明確指出，“歐盟完全有能力根據其在制定海洋可持續管理措施方面的經驗，特別是通過其環境政策、綜合海洋政策、改革后的共同漁業政策、打擊非法、無管制和未報告的捕撈活動及其海洋運輸政策，塑造國際海洋治理體系”。⑦European Commission， “International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans，” Brussels， November 10，2016， https：／／ec.europa.eu／maritimeaffairs／policy／ocean-governance＿en， pp.1-17.

第四，歐盟積極推動公海保護區建設是其應對全球海洋生態環境挑戰的必然要求。歐盟將公海保護區作為應對海洋生態環境危機的主要手段。歐盟對全球海洋生態環境保護具有很強的危機感，認為隨著科技的進步，海洋資源的開發強度不斷加大，海洋用途沖突和環境退化問題隨之而來，快速發展的全球化和氣候變化使這些挑戰變得更加緊迫。①Commission of the European Communities， “An Integrated Maritime Policy for the European Union，” Document 52007DC0575，Brussels， October 10， 2007， p.2.由于海洋的連通性，海洋生態系統和海洋開發利用活動的影響跨越邊界，全球海洋狀況會對歐盟產生影響。預計到2050年，世界人口將達到90～100億，海洋將面臨更大壓力，對于原材料、食物和水的爭奪將更加激烈，非法捕魚、氣候變化和海洋污染已經在威脅海洋健康。歐盟認為現階段全球海洋治理的法律規制存在缺陷，無法有效應對全球海洋挑戰。突出表現為：(1)全球海洋治理框架不完整。重要海洋法律缺位，尤其是在BBNJ養護和可持續利用方面。(2)既定規則和安排經常得不到有效實施或者統一執行。距離實現一些重要的全球目標尚存很大差距，例如到2020年通過海洋保護區保護全球海洋10%的目標。(3)相關海洋領域國際組織間缺乏協調。②European Commission， “International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans，” Brussels， November 10，2016， https：／／ec.europa.eu／maritimeaffairs／policy／ocean-governance＿en， pp.1-17.歐盟將這些缺陷和差距視為其加強全球治理的空間，認為建立公海保護區是解決這些問題的有效方式。

3.2 歐盟公海保護區政策的局限性

第一，歐盟公海保護區政策需平衡養護與利用的關系，避免重養護輕利用。養護與利用的平衡是公海保護區事務的一個關鍵議題。歐盟在BBNJ國際協定談判中一味強調選劃公海保護區的生態要素，而忽略社會經濟要素，表現出“重養護輕利用”傾向。例如在南極海洋保護區設立進程中，養護與合理利用的關系涉及海洋保護區的目標和理念，是爭論焦點之一。《南極海洋生物資源養護公約》第二條明確了其目的是“養護南極海洋生物資源”，“養護”一詞包括合理利用。此規定的目的是在養護與利用之間實現一種平衡，在南極海洋保護區建設中不應排斥對南極生物資源的可持續利用。③唐建業：“南極海洋保護區建設及法律政治爭論”，《極地研究》，2016年第3期，第370-380頁。中國和俄羅斯主張實現養護與合理利用海洋生物資源的平衡，認為海洋保護區對漁業活動的限制措施應具有充分證據。以歐盟、澳大利亞和新西蘭為主要代表的“環保派”則淡化合理利用的地位，強調“養護”的統領性地位。歐盟和澳大利亞強調，《南極海洋生物資源養護公約》第二條的目的就是養護南極海洋生物資源，合理利用要服務于這個目的，因而對南極漁業等活動有明確具體的要求。新西蘭強調第二條規定的養護包括合理利用，并非“養護就是合理利用”。④Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources， “Report of the 33rd Meeting of the Commission，” Hobart，2014， pp.56，53.

第二，歐盟公海保護區政策需平衡建設與管理的關系，避免重建設輕管理。歐盟推動設立全球海洋保護區網絡，明確提出了到2030年保護全球海洋30%的目標，但其公海保護區政策需加強對已建海洋保護區的監測、評估和管理，真正實現建設海洋保護區的養護目標。

南極海域的海洋保護區現狀具有典型性。由于南極海域面積遼闊、氣候惡劣、人類活動相對較少、南極海洋生物資源養護委員會不具備監測執法力量等原因，海洋保護區無法實現有效管理和監測。南奧克尼群島海洋保護區在設立和運行十多年后仍存在一些問題，包括保護區的報告制度未得到很好落實，海洋保護區的養護措施單一，主要是禁漁，保護成效有待觀察，觀測數據缺失導致無法開展績效評估等。⑤付玉：“南極海洋保護區事務的發展及挑戰”，《中國工程科學》，2019年第6期，第15頁；王金鵬：“論國家管轄范圍以外區域海洋保護區的實踐困境與國際立法要點”，《太平洋學報》，2020年第9期，第58、62頁。歐盟是海洋保護區的堅定支持者，但有報告指出歐盟管轄范圍內的海洋保護區缺乏統一標準，有19個成員國沒有制訂完善的海洋保護區管理計劃，①WWF， “EU Failing 2020 Commitments forMarine Biodiversity Protection，” September 10， 2019， http：／／www.wwf.eu／？uNewsID＝352796.甚至有文章批評在超過50%的歐盟海洋保護區內存在高于非保護區強度的漁業活動。

第三，歐盟公海保護區政策需平衡政治與生態的關系，避免生態養護上的“選邊站隊”。《歐盟2030生物多樣性戰略》把生物多樣性養護作為其對外事務的優先事項，納入雙多邊合作主流，并將養護合作提升到“聯盟”的高度，凸顯根據生物多樣性養護立場劃分陣營的趨勢，將進一步加強多樣性養護政治化態勢。歐盟在該戰略中多次提及與生物多樣性養護直接相關的各種“聯盟”，包括與非洲和其他伙伴國建立的“綠色聯盟”、與合作伙伴和社會組織建立的“全球生物多樣性聯盟”、推動制定2020年后全球生物多樣性養護框架的“高目標聯盟”等。此外，該戰略還明確歐盟將在其相關工作中全面加強生物多樣性養護和人權之間的聯系。用生態保護立場作為標準劃分陣營，不利于各國科學客觀地采取養護行動，易導致競爭和對抗，從而在根本上損害對BBNJ的養護與可持續利用。從長遠看，國際社會應努力構建平等協商、基于自然和國際法的全球生物多樣性養護秩序，真正實現海洋生物多樣性有效養護和可持續利用。

四、加強中歐公海保護區事務協調與合作的建議

歐盟以BBNJ養護作為其全球海洋治理的核心任務，將公海保護區作為實現這一任務的關鍵工具，制定了完善清晰的公海保護區政策，積極推動公海保護區國際規制和實踐。歐盟的政策和舉措對于公海法律規則構建和管控秩序調整具有重要影響。

中國高度重視海洋生物多樣性養護與可持續利用。習近平總書記于2020年9月在聯合國生物多樣性峰會上發表重要講話，指出生物多樣性關系人類福祉，是人類賴以生存和發展的重要基礎，提出應探索人與自然和諧共生之路，促進經濟發展與生態保護協調統一。2019年4月，“海洋命運共同體”理念的提出，將人類與全球海洋的關系提升至命運共同體的新高度，有利于國際社會攜手應對全球性挑戰，也有利于促進全球海洋治理秩序朝著更為公平、合理的方向發展。

中國作為海洋大國，一方面對海洋生態環境保護負有義務，另一方面未來發展離不開對海洋的利用，如何在新一輪公海治理變革中爭取主動和有利地位，維護中國應有的海洋利益，是中國海洋強國建設進程中的一項重要任務。中國和歐盟的公海保護區政策交匯與沖突并存。總體上，歐盟在推行全球治理政策過程中采用實用主義策略，靈活推進政策實施，重視通過國際合作爭取更多的國際支持。②馬金星：“歐盟參與南極海洋環境治理的路徑及趨勢”，《歐洲研究》，2019年第6期，第94、100頁。中國和歐盟在公海保護區事務上具有相同的國際法理念，重視聯合國和《公約》的作用。③European Union， “A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，” June 2016， http：／／europa.eu／globalstrategy／en.中國和歐盟都主張各國在公海享有同等權利，反對沿海國在200海里以外大陸架上覆水體等超出國家管轄范圍以外的“毗鄰區域”具有特殊權利。④鄭苗壯等編：《BBNJ國際協定談判中國代表團發言匯編(一)》，中國社會科學出版社，2019年版，第106-109頁。同時，在有關公海保護區的設立標準(歐盟主張生物生態學標準，中國主張還應包括社會經濟標準)和設立時限等具體問題上存在分歧，這些是今后一個時期內的協調重點。中歐在公海保護區事務上應繼續加強溝通、協調與合作，可充分利用中歐藍色伙伴關系框架加強與歐盟在公海保護區事務上的合作，但在涉及中國公海權益的保護目標等方面需加強協調。

4.1 在中歐藍色伙伴關系框架下加強公海保護區事務合作

公海保護區可成為中歐在藍色伙伴關系框架下的一個重要合作領域。2019年4月，中國歐盟領導人會晤聯合聲明首次將設立南極海洋保護區作為有效落實藍色伙伴關系的交流內容。建議將公海保護區領域的科學、政策和法律學術交流與合作納入藍色伙伴關系框架，建立定期交流機制，加強公海科研信息共享、加強海洋管理政策法規交流，促進雙方在全球海洋治理方面的長期深入合作與協調。

4.2 加強南極海洋治理合作

公海保護區事務是南極海洋治理的重要議題，也是中國維護南極權益、提升話語權的重要領域。南極公海保護區所涉海域遼闊、海況惡劣、位置遙遠，所需的科學研究投入大、周期長，亟需加強國際合作。中國第二艘破冰船“雪龍2號”建成并投入使用大大增強了中國南極科考綜合實力，提升了中國在南極治理中的科學話語權。中國可與歐盟及其成員國針對東南極海洋保護區與威德爾海海洋保護區提案開展多方面合作。中歐可合作開展南大洋長期科學調查，健全南極公海保護區科研與監測體系。

4.3 爭取設立合理適度的公海保護目標

世界自然保護聯盟(IUCN Protected Planet)的統計數據顯示，截至2021年1月底，全球海洋保護區約占海洋總面積的7.7%，未能如期實現聯合國《2030年可持續發展議程》確定的到2020年保護至少10%的沿海和海洋區域的目標。目前公海保護區的建設仍面臨管理、養護和監測評估等方面的困境。國際社會應將更多努力放在加強實施現有海洋保護區養護措施、夯實公海保護區的法律規制、政治共識、科學研究和公眾意識方面，不應一味追求在短時期內單純增加公海保護區面積。中國應在《生物多樣性公約》締約方第15次大會上堅持養護與合理利用兼顧，爭取在新一輪戰略計劃中設立“全面平衡、有力度、可執行”的公海保護目標。