制度環境下政府治理對大型航空交通樞紐項目績效的影響

王廣斌， 徐雨晴， 夏 晨， 賈廣社, 孫繼德， 曹冬平

(同濟大學 經濟與管理學院， 上海 200092)

近年來，我國大型工程項目表現出越來越明顯的復雜性特征，諸如開放性更強，與環境的關聯性更緊密、工程目標具有多元性等等。對于大型航空交通樞紐項目，其建設過程往往面臨著來自技術、經濟和組織結構上更為復雜的問題。處于決策地位的政府，在項目治理結構中作用的發揮及其與項目治理中其他部分的關系是整個項目運作的重要保障。在不同制度環境之下，政府在大型航空交通樞紐項目的建設中扮演的角色不盡相同，對此類項目建設績效的影響也有所差異。本文以北京大興機場和柏林勃蘭登堡機場為例，運用系統思維，從全生命周期的角度探索在中西方不同制度環境下政府治理對大型航空交通樞紐項目績效的影響，在一定程度上豐富和完善了大型建設工程項目治理的理論體系和研究范疇，也為政府業主及相關部門優化大型建設工程制度環境的建設提供借鑒。

1 理論背景與分析框架

1.1 項目績效

項目績效是項目管理的核心內容。建設項目管理的核心任務就是項目的目標控制。工程項目相較于其他項目，通常規模較大、建設周期較長、技術復雜，其中大型航空交通樞紐項目更是叢集了航空、公路、城市道路、鐵路、軌道交通、磁懸浮等各種交通方式[1]，其項目績效的影響因素范圍十分廣泛，既有定量因素，又有定性因素，且很多因素都具有一定的不確定性、風險性和不可比性。

項目績效的影響因素根據在一定時期內是否能為人力所改變的特性可以被劃分為兩大類[2]，可控項目管理績效影響因素主要包括項目管理和項目治理兩大類，項目管理指項目管理團隊運用各種知識、技能和手段實現項目要求的過程；項目治理指合理的規定項目主要利益相關者之間權責利關系，從而在項目交易中建立起良好的秩序并維持秩序的過程，其可被進一步分解為組織內部治理與組織外部治理，政府治理則是組織外部治理的重要組成部分[3]。不可控項目管理績效影響因素則主要與項目所處的外部環境相關。

對于航空交通樞紐、公共基礎設施、水利工程等大型建設工程項目，政府治理的作用則越來越受到重視。英國大型項目研究中心在通過對10個國家或地區的30個巨型項目的研究指出，制度環境要素對保證工程可持續性起到關鍵作用，需要政府層面制定政策整合公共部門及私人投資組織的資源[4]。而在我國特有的制度情境下，政府在大型工程建設過程中不僅是法律規范的制定者、工程建設的監督者，通常還以項目決策和建設指揮者的身份直接參與項目的建設。由此看出，在中西方不同的制度環境下，政府治理機制均不同程度地影響著大型建設工程項目的實施。

1.2 大型建設工程政府治理

政府治理理論起源于公共行政學。對于政府治理的概念，西方學者主要基于相應的治理語境下，突出政府治理主體的多元化[5]，往往既關注特定政治個體的運作和管理機制，同時強調政府、市場和社會之間的互動關系[6]，公民和非政府組織不再單純的是政府的管制對象，也作為政府治理的主體參與到對公共事務的管理之中，與政府溝通、協調并共同決策[7]。而我國特有語境下的政府治理，一般可以定義為政府行政部門作為關鍵的治理主體，對社會公共事務進行的內、外部治理[8]。就其治理對象和基本內容而言，它既包括政府對于自身、市場和社會開展的公共管理活動，也包括公眾對政府行為正當性的監督管理活動[9]。

嚴格來說，國內外項目治理理論中并沒有明確地構建大型建設項目政府治理理論，對大型建設項目政府治理的研究隱含在項目治理研究的各領域中。目前，國外對項目治理的研究主要集中在對項目型組織的治理(多項目治理)、單個項目治理兩個方面，例如Elonen等[10]基于多個項目對治理結構制定的重要性進行實證分析；Winch[11]提出了項目過程治理的概念框架，并將項目治理分為垂直治理和水平治理兩部分。在以單個項目為研究對象的項目治理案例中，治理結構(Governance Structure)與治理機制(Governance Mechanism)是分析的主要維度[12]，治理結構是指參與項目治理的組織機構(或實體)及其職責分配，治理機制是通過一定的手段和方法趨向或實現項目治理目標的過程，主要包括協調機制、監督機制等。

對于大型建設工程，由于其獨特的戰略意義和公共產品屬性，不可避免地受到政府的治理作用。Sallinen等[13]指出，大型建設工程常常會受到外部環境的影響并涉及項目各利益相關者之間的互動，其中包括政府相關部門、社會公眾等非營利公共組織。國內方面，李永奎等[14]認為大型建設工程的戰略意義和公共產品屬性，使得政府在項目治理過程中對資源的控制和直接干預對其組織模式產生影響；謝堅勛等[15]在傳統的“契約-關系”二維治理框架基礎上加入了政府行政協調的維度，“政府-契約-關系”三維項目治理結構概念模型，以此來強調政府的治理職能對項目成功的促進作用。

綜上所述，大型建設工程的組織管理需考慮到政府治理的作用?；陧椖恐卫砝碚摰姆治鼍S度，大型建設工程政府治理的核心要素主要包括治理結構、治理機制兩個部分，治理結構是大型建設工程的項目組織結構及控制權的配置，為政府治理提供利益制衡的框架；治理機制是大型建設工程在項目生命周期的不同階段將政府的治理目標轉化為具體行動，并最終實現治理目標的手段和方法，為大型建設工程項目績效的實現提供保障。

1.3 政府治理與制度環境

制度環境的規則性制度和規范性影響了各種治理機制的相互關系，對政府治理是否有效非常重要。因為它們可以表明哪些行為是可以被接受的，并通過支持其合法性來加強項目的外部適應性[16,17]。與其他領域的研究一致[18]，外部制度環境可以迫使工程項目的參與者形成特定類型的關系[19]，關系的社會背景決定了某些關系鏈將交易在合同價值的基礎上又增加了社會性價值，表現在大型建設工程政府治理中，既是各參建單位與政府的關系。同樣，情景的變化影響治理方法和行為[20]，需要采用不同的政府治理機制來響應根植于不同制度環境中的意外事件[16]。

由于每個國家之間制度環境的差異性，政府治理的基本內涵和運行機制也不盡相同。在大型建設工程項目治理中，政府在其中的角色可以歸納為兩個類型：基于政策權力的指揮者和基于市場權力的激勵者[21]。西方國家對大型建設工程中政府過多的參與多持負面態度，政府相關部門在進行大型工程治理時，主要是通過評估和控制項目全生命周期中的關鍵決策點，并強調政府的合法性和透明性。而中國的政府部門在大型工程中往往扮演著直接參與者、指揮者、政策制定者和監督管理者等多重角色，政府治理主體幾乎作用于工程的全部層次。因而，在探究大型建設工程中政府治理的內涵機理和運作方式時，還需要結合其特有的制度情境，在制度層面去探究政府治理的運作機制。

1.4 案例分析框架

基于以上理論的回顧，政府治理可視為影響大型建設工程項目績效的重要因素，其治理結構與治理機制將直接作用于大型建設工程的生命周期，從而建立并維持良好的秩序，促進治理目標的實現。制度環境要素對大型建設工程項目的成功具有關鍵作用，在不同的政治體制中將產生顯著差異的治理組織模式。此外，制度環境也影響著政府在大型建設工程中扮演的角色，具體體現在項目的治理理念，將貫穿政府治理的全過程。

本文從制度環境視角構建大型建設工程政府治理的分析框架用于案例分析(見圖1)，下文將詳細分析在大型航空交通樞紐項目績效中政府治理的影響作用。

圖1 大型建設工程政府治理的分析框架

2 研究方法與案例選取

2.1 研究方法

針對研究問題，本文選取雙案例對比的研究方法。案例研究能夠幫助研究者從實際現象出發，通過對某種現象的具體表現進行實證性的描述，來闡明不同個體與事物之間的邏輯與規律，并從有代表性的案例中抽取出理論關系，構筑理論模型，適合解決“如何”“怎么樣(How)”“為什么(Why)”的問題[22,23]。雙案例對比案例設計適用于相反情況的一對案例，能夠比較分析不同制度環境下政府治理與大型機場綜合交通樞紐項目的不同績效，相比于單案例研究，有利于得到更準確和普適性的理論[23]。

2.2 案例選取

案例研究通常采用理論取樣(Theoretical Sampling)的方式選取有代表性的案例，通過對案例的深度挖掘，發現其中的理論意義。本文基于理論取樣方法與研究目的，選取北京大興國際機場與柏林勃蘭登堡機場作為分析案例。取樣原因如下：首先，本文研究對象為大型航空交通樞紐，北京大興國際機場與柏林勃蘭登堡機場均處于兩國政治中心，具備重要交通樞紐的基本特征；其次，中國與德國制度環境有著明顯的差異，形成了對大型航空交通樞紐不同的政府治理，有利于進行比較分析；最后，大興國際機場與柏林勃蘭登堡機場在項目建設進度、成本控制、質量控制等多個方面對比鮮明，有利于找出影響路徑的差異，從而得出本文的結論。所選案例簡要信息如表1所示。

表1 選取案例信息

3 案例分析

大型航空交通樞紐項目一般由政府規劃、投資并建設，不同制度環境下的政府對該類項目的參與程度不同，政府治理模式各有特色?；谏衔拇_立的大型建設項目政府治理分析框架，下文將從制度環境、治理理念、治理結構、治理機制等方面對比分析北京大興國際機場與柏林勃蘭登堡機場建設過程中的政府治理，并結合項目績效對比分析政府治理的效果。

3.1 制度環境分析

北京大興國際機場所處的中國特色社會主義制度環境為其建設提供了穩定而有序的建設環境。該制度環境的特點主要體現于，在中國共產黨的領導下發揮政治優勢與社會主義優勢。在該制度環境下，政府對一些重大項目將采取相應的行政手段、經濟手段對資源進行控制或是直接干預。

德國的政治體制為聯邦制議會民主制，聯邦制的特色體現在16個聯邦州擁有較大的獨立性，而聯邦各部部長之間出現意見分歧時則需由聯邦政府裁決。德國制度環境的另一組成部分是議會民主制，聯邦議院是德國民主制度的中心，聯邦議會一般由多個黨派組成，政府首腦需要獲得議會的支持才能工作，而這種支持一般通過信任投票的方式得到體現。總的來說，德國制度環境的特點是權利的制衡，由社會團體、工會組織和利益集團的參與來維護其社會利益。

3.2 治理理念分析

在我國整體制度環境下，政府對大型航空交通樞紐項目的治理主要體現了“領導”“指揮”的理念，并直接反映在領導與監督層面，該項目中政府擔任直接領導者，部署項目任務的同時也協調著各參與方的建設活動，為項目前期決策規劃與后期建設的順利推進發揮了極大的助力作用。

在德國以“分權”為特點的整體制度環境下，政府對大型航空交通樞紐項目的治理則主要體現了“企業化管理”的理念。柏林勃蘭登堡機場項目中政府作為傳統的客戶設立機場管理公司，并將規劃任務外包給個人或是建設管理企業，通過評估和控制項目全生命周期中的關鍵決策點實現治理，并未對機場項目實現直接有效的監督管理。

3.3 治理結構分析

作為政府主要投資并負責監督建設的大型工程，在北京大興機場的政府治理結構中，政府作為主要利益相關者，主持和指導相關主體的權責利分配，協調各主體之間的關系，維護框架內各項工作的正常運轉，保證項目目標的實現。如圖2所示，北京大興機場政府治理結構可以劃分為三個層級：第一層級(領導層)：中央政府層面的項目建設領導小組，以及由民航局統籌建立，涉及地方政府層面的項目建設及運營籌備領導小組；第二層級(企業法人層)：首都機場集團公司、民航局華北空管局和中國東方航空公司、南方航空公司和中航油集團等負責項目投融資的企業法人單位；第三層級(實施層)：各投資主體下轄的工程建設指揮部。此外，北京大興國際機場工程政府治理的主體還包括北京市和廊坊市兩地的政府行政監管部門。

由于耗資巨大、牽涉各方利益眾多，德國政府為實現對柏林新機場建設過程的治理，由州政府、市政府和中央政府三個級別各自認領工程的一部分權益，成立了柏林新機場管理運營單位，即柏林勃蘭登堡機場有限公司(FBB)。FBB的治理結構如圖3所示，該公司股東由柏林州、勃蘭登堡州與聯邦政府組成，三方分別持股37%，37%，26%，在聯邦高度分權條件下，以“國企”形式推進新機場項目。柏林新機場的政府治理結構體現了德國政治制度“分權”的特色，該治理結構雖然巧妙地平衡了不同地方政府與中央政府的利益，但同時也帶來了效率的低下，治理過程中協作困難頻發。

3.4 治理機制分析

北京大興國際機場建設過程中，政府形成了獨特的以領導小組形式為主的協調治理機制。在項目前期規劃時，國家發展改革委員會根據國務院、中央軍委關于北京大興國際機場建設的批復要求，專門成立了由民航局、軍委聯合參謀部、空軍、北京市、天津市、河北省政府等中央及地方政府部門組成的民航北京機場建設領導小組，負責機場建設過程中的重大事項協調解決總體任務部署。此外，為保證北京大興國際機場按時完成建設任務并順利投入使用，民航局于項目建設過程中又在原領導小組的基礎上成立了“民航北京新機場建設及運營籌備領導小組”，全面負責組織、協調地方政府、相關部委以及民航局機關各部門及局屬相關單位，統籌做好新機場建設和運營籌備等各項工作，以保證建設項目能按時完工。

在監督機制方面，北京大興機場形成了以政府紀委監委為主要負責部門的監督形式。在大興機場項目初期階段，大興區紀委監委針對機場建設的實際，設置區紀委監委派駐機場辦紀檢監察組，從機場建設前的管控到拆遷再到主體建設，對屬地相關建設項目和人員進行全過程的嵌入式監督。此外，地方政府監督部門還整合首都機場建設集團、新機場建設指揮部等監督資源，建立聯合監督檢查領導小組，同步成立實地督查檢查、問題線索移送、審查調查協作等五個工作小組協同推進，形成一套機場建設、保通航、周邊服務保障以及“后機場建設時期”的長效監督機制。

柏林勃蘭登堡機場項目則形成了以FBB管理層管理日常建設活動，并由FBB監督委員會負責監督管理的治理機制。該監督委員會由德國公司法授權的非執行董事組成。FBB的監督委員會每年召開四至五次會議，其中三分之二的成員為三家股東代表，剩余三分之一為公司員工代表。如圖4所示，以2013年12月的監督委員會成員構成為例，股東派出的十名監督委員會成員中有八位是總理/內閣部長或州秘書級政客，剩下的兩名分別是酒店美食顧問以及科特布斯市工商會經理。

圖4 FBB監督委員會人員構成圖(2013年12月)

3.5 項目績效分析

北京大興國際機場和柏林勃蘭登堡機場項目全生命周期各階段進展情況分別如圖5，6所示，

圖5 北京大興機場項目建設階段劃分

圖6 柏林勃蘭登堡機場項目建設階段劃分

可以看到，北京大興國際機場從決策規劃，建設施工到投入運營總共不超過10年時間，而柏林勃蘭登堡機場雖然早在1996年就開始了機場項目的規劃，但直到2006年才開始正式動工，至今該項目仍處于施工階段?；陧椖咳芷诮嵌扰c機場建設實際情況，本文將圍繞決策與規劃、實施兩大階段，對北京大興機場與柏林勃蘭登堡機場的項目績效進行對比分析(表2)，同時結合前文兩大項目的治理理念、治理結構與治理機制，對不同政府治理作用下的項目績效展開分析。

表2 北京大興機場與柏林勃蘭登堡機場項目績效對比

(1)決策與規劃階段

在北京大興機場項目決策與規劃過程中，自選址方案敲定至建設指揮部成立歷時約兩年時間，從上報機場建設可行性方案至獲得國家正式批復總歷時9個多月。該績效的實現主要得益于前期政府層面成立的專項小組機制，通過溝通協調攻克了項目前期的各大難題。為解決充滿爭議的機場選址工作，2008年3月國家發改委會同各方成立選址工作協調小組，于2012年確定了大興場址，年底獲得國家批復。在大興機場作為大型綜合交通體系的論證過程中，北京新機場建設領導小組(國家層面)于2013年2月成立，由國家發改委主導，溝通協調相關部門和地區的不同意見，最終敲定了“五縱兩橫”的規劃方案，使得機場項目的建設能順利進入到下一階段。

在柏林勃蘭登堡機場項目決策與規劃階段，團隊組建與項目批復均經歷了長達四年的過程。造成這一階段績效低下的原因，主要是由于德國政府在分權思想的制度環境與治理理念影響下，獨立運行的項目領導小組難以成立，統籌協調作用發揮有限。機場建設目標確立初期，德國政府希望由私營企業承擔機場建設工作，在兩次機場私有化嘗試失敗后，才決定在公共財政贊助下建設機場并組建團隊。為了平衡各方利益，勃蘭登堡機場建設和運營管理公司的股份由柏林市、勃蘭登堡州和中央政府分別持有，這一分散的決策機制從一開始就導致了規劃工作嚴重滯后，自規劃機場并提交規劃批準申請至勃蘭登堡規劃局的規劃批準決定(2004年)，就耗費了四年時間，此后又由于數名居民向聯邦行政法院提起對噪音引起的規劃批準的訴訟，該項目于2006年才正式破土動工。

(2)實施階段

在北京大興機場項目實施過程中，盡管遇到了多方面的挑戰，但最終還是順利完工，在工期、成本、質量目標上均實現或超越了原有計劃，如期竣工并提前開航，項目成本合理控制在計劃范圍內，無質量安全事故并獲得多項工程質量獎項，同時監督機制運行效果良好，未有腐敗指控發生。項目實施階段良好績效的獲得，同樣也得益于政府的治理。首先是政府的協調機制，由于大興機場的建設關系到京津翼三地綜合交通體系的協調，四通八達的交通線背后是不同地區和部門的利益訴求，北京新機場建設領導小組聯合多地交通部門多次探討，最終參考國際國內大型機場的綜合交通模式，通過結構布局上的創新解決了項目實施過程中的這一重大難點。2018年，為確保項目能在保證建設質量的前提下如期竣工，北京新機場建設領導小組又進一步成立了“民航北京新機場建設及運營籌備領導小組”，嚴格把控項目總進度，統籌新機場建設和運營籌備等各項工作，最終保證了建設項目的按時完工。

此外，政府治理機構高層人員的重視與參與也為項目績效的實現提供了保障。大興機場在建設最高峰時參建單位達4萬多人，各專業的交叉施工問題也是一大挑戰，在現場各類別工人和管理者積極協調的同時，中央、北京市、河北省各層級領導也高度重視，且多次走訪調查，為施工管理問題的推動提供了有力措施。

柏林勃蘭登堡機場在項目的實施階段，工期、成本、質量績效嚴重落后于預期目標，工程進度滯后長達9年，工程費用超支比例達到220%，各種質量問題也頻頻發生，同時該機場項目還曝光了多起項目人員收受大額賄賂的指控。相比于大興機場在規劃早期就成立了國家層面的“北京新機場建設領導小組”，在柏林勃蘭登堡機場項目政府治理過程中，始終沒有一個專業的領導管理機構對整個項目的目標與任務進行科學合理的部署，而作為政府治理的一部分成立的監督委員會由于人員組成、會議制度等原因也未能真正發揮作用。

由于缺少決策機構對項目目標的清晰界定，勃蘭登堡機場后期臨時決定新增三條跑道、大幅度擴容機場面積，直接導致了整個項目的超時與超支。同時，該機場在詳細設計完成之前就進行了多次招標，項目建設過程中設計和施工并行展開，極大提高了項目的復雜性，至2012年FBB總共請求了487項變更，許多變更請求導致重新設計和重新測試服務裝置，甚至需要重新申請建筑許可。

另一方面，政府雖然為勃蘭登堡機場成立了專門的監督委員會，但該委員會超過半數的委員由政客組成，并由兩位高級政治家，柏林執政市長和勃蘭登堡州總理擔任主席，成員中也缺乏具有豐富經驗的建筑領域專家，凸顯政府重視的同時卻未能夠開展不同職能的專業監督，對政府人員的透明度監督也未能得到保證。該監督委員會的人員構成最終導致了其監督職能未能得到有效履行，腐敗指控、數個關鍵承包商的消失和多個項目融資的法律糾紛等疑問頻頻出現。

4 總結與展望

考慮項目績效受到諸多因素的影響，本文所選取的兩大案例在項目規模、建設方式、自然條件等多個方面存在較大的差異，采用定量分析方法對變量控制有較高的要求，因此本文運用雙案例對比分析方法，定性分析了在不同制度環境下的政府治理對大型航空交通樞紐項目建設績效的影響。文章選擇了北京大型國際機場與柏林勃蘭登堡機場兩個大型機場綜合交通樞紐的典型案例，依據項目建設周期將其劃分為決策與規劃階段、實施階段、運營階段。通過對兩個案例進行案例分析，得出如下結論。

(1)大型航空交通樞紐項目的治理模式與其所處的制度環境相關。在不同的制度環境下，政府對大型機場綜合交通樞紐項目有著截然不同的治理模式，直接體現了“集中”或“分權”的制度特色。

(2)基于制度環境的政府治理模式影響著大型航空交通樞紐項目的建設績效。不同的項目治理模式中，政府通過治理內容或其治理方式的差異對項目生命周期的各個階段產生作用。

(3)具備決策與監督職能的政府治理組織的成立，對大型航空交通樞紐項目的順利開展至關重要。在北京大興國際機場的治理模式下，中央政府層面設立了項目建設領導小組，負責部署機場整體目標，下達各項指令，并主導協調各相關部門，同時還設立了政府行政監管部門專門對項目進行監督，有效地實現了政府治理。而在柏林勃蘭登堡機場的治理模式下，由于缺少對整個項目進行直接指揮、有效監督的中央管理層，政府治理模式混亂失效，最終導致了項目的嚴重超時與超支。

本文基于北京大型國際機場與柏林勃蘭登堡機場建設，從定性的角度分析了制度環境對政府治理在大型航空交通樞紐項目績效的影響，主要為理論探索性研究。未來研究可以通過定量的數據收集和驗證，進一步完善大型航空交通樞紐中制度環境下的政府治理與項目績效間的關系。此外，大型航空交通樞紐雖然存在重大項目的普遍特征，但因其叢集了航空、軌道交通、城市道路等各種交通方式，在組織和結構上的復雜性更為突出，對政府治理的依賴性更強，因而在一定程度影響了本文分析結果的可代表性。未來的研究可以在收集更多大型建設工程實證數據的基礎上，進一步驗證本研究的結果。