轉移支付對縣際財力均等化效應的影響研究
——基于福建省的實證分析

邱 強

（閩江學院經濟與管理學院，福建 福州 350108）

一 引言

從轉移支付的實現目標和各國實踐來看，財政轉移支付制度是以均衡地區間財力差距、促進區域協調發展和公共服務均等化為主要目標的一種財政政策工具。自1994年分稅制改革后，中國政府逐步建立了相對規范的財政轉移支付制度。隨著轉移支付資金規模的持續增長，對于現行政府間轉移支付制度的有效性分析，目前還未有相對統一的結論。在眾多研究轉移支付財力均等化效應的文獻中，一部分學者認為轉移支付在一定程度上起到了均等化作用（曹俊文等，2006；劉亮，2006；馬恩濤，2007；田發，2010；戴平生等，2015），也有部分學者認為轉移支付擴大了地區間財力不平衡（曾軍平，2000；劉容滄等，2002；張明喜，2006；宋小寧等，2008；賈曉俊，2009；官永彬，2011；儲德銀等，2018）。此外，一些學者對轉移支付的構成項目進行了進一步分析。例如，田發（2010）研究發現在轉移支付分項目中，一般性轉移支付的財力均等化效應最強，專項轉移支付次之，而稅收返還效果最差。吳強等（2016）研究認為一般性轉移支付的財力均等化效果明顯，而稅收返還和專項轉移支付則擴大了區際財力差距。官永彬（2011）運用基尼系數分解方法，研究發現稅收返還以及專項轉移支付是引致省際財力不均等的主要因素，而明確定位為縮小地區財力差異的一般性轉移支付也未能從根本上實現其均等化作用。

上述研究主要是以省為對象考察轉移支付對省際財力的均等化作用，但由于基本公共服務的提供者主要是縣級政府，因此采用縣級數據將更有說服力。少數學者采用縣級財政數據研究轉移支付對縣級政府的財力均等化效果問題。例如，Tsui（2005）運用廣義熵指數對1994—2000年間我國縣級轉移支付的財力均等化效果進行了測度，研究發現除原體制補助外，其他轉移支付項目如稅收返還、專項補助和過渡期轉移支付均在不同程度上擴大了縣際財力差異。尹恒等（2007）基于1993—2003年全國縣級財政數據，運用廣義熵指數及基尼系數分解方法，研究發現上級轉移支付不但沒有起到均等化作用，反而擴大了縣級財力差異，其中專項補助和稅收返還的非均等化作用最強，而一般性轉移支付也并沒有達到預期效果。王瑞民等（2017）利用1994—2009年全國縣級財政數據，運用基尼系數分解方法對轉移支付的邊際均等化效應進行分析，研究認為一般性轉移支付的均等化效應在2005年后才逐漸顯現，而專項轉移支付則總體上表現為擴大了地區公共服務的非均等。然而，由于我國各省之間差異巨大，分稅制改革后的省以下財政體制和轉移支付分配方式也不盡相同，因此，這種把全國2000多個縣級行政單位放在一起的研究方法不利于看清同一地區在相同財政制度安排下的內部差異，缺乏可比性（周美多等，2010）。為此，本文選擇以福建省為對象，考察2001—2018年間縣級轉移支付整體和分項的財力均等化效應，以擴展分省研究的案例。

二 研究方法和數據

（一）測算方法

本文主要借鑒Yao（1999）的研究方法，對基尼系數進行如下計算和分解：

1.基尼系數計算公式

其中，n表示縣級政府個數，pi表示第i個縣轄區人口占全省縣級總人口的比重，wi表示第i個縣的最終財力占全省縣級總財力的比重，Qi表示從第1個到第i個縣的累積收入比重。

2.按收入來源分組的基尼系數分解

如果某縣總財力由F個收入來源項目構成，那么基尼系數也可以分解為F個部分。 通過考察不同收入來源項目下的差異和F個收入來源對人均財力差異的貢獻率，可以分析判斷單項轉移支付的均等化效果。縣級財力的基尼系數分解公式為：

公式中，wf表示收入來源f在總財力中的比重，Cf表示收入來源f的集中率，其可以由下式計算：

其中，wfi表示第i個縣的f收入在總的f收入來源中的比重，Qfi表示f收入來源從第1個到第i個縣的累積收入比重。

因此， 收入來源對總財力不均等的貢獻率（用SHGf表示）可以由下式計算：

SHhGf=w fC f/G， 且有

（二）數據來源與說明

本文將縣級總財力定義為本級財政收入與上級轉移支付之和，所有變量均采用以轄區內年末人口數計算的人均指標。本文的縣級財政數據來源于福建省財政廳編寫的2002—2019年《福建省財政年鑒》。同時，為了保證數據序列的可比性，本文以2001年縣級行政區劃為準，對縣級的行政區劃變更（縣改市、縣（市）改區、縣市合并）進行調整處理。此外，為消除價格因素的影響，利用福建省消費者價格指數，以2001年為不變價格，對有關數據進行處理，把名義財力調整為實際財力。

三 轉移支付財力均等化效應的實證分析

一方面，福建省縣級財政收支增長速度較快。2001年福建省縣級政府的財政支出為113.10億元，到2018年這一數額達到2 125.53億元，是2001年的18.80倍，年均增長率為18.84%，而2018年縣級政府財政收入為1 043.20億元，是2001年的11.76倍，年均增長率為15.60%。另一方面，縣級總財力中，本級財政收入比重不斷下降，而轉移支付占比不斷提升，從2001年的27.08%上升到2018年的45.6%。福建省縣級財政轉移支付總額17年間增長了26.53倍，年均增長率為21.27%，遠超縣級財政收支的增長速度。可以預見的是，隨著縣級政府對上級轉移支付的依賴度提升，轉移支付規模與結構將會成為影響縣級財力差異的重要因素。

從轉移支付的單項來看，稅收返還占比最小且增長緩慢，年均增長率僅為8.80%。一般性轉移支付占比最大，2018年占轉移支付總額的比重高達51.39%，并且一般性轉移支付增長速度較快，17年間增長了36.8倍，年均增長率為23.63%。究其原因，一般性轉移支付的增長主要是由采用因素法計算的旨在縮小地區財力差距的均衡性轉移支付的快速增長所帶動的。專項轉移支付的增長速度也較快，17年間平均增長率達到23.99%，占轉移支付總額的比重從2001年的28.45%增長到2010年的51.99%，之后比重雖逐漸回落，2018年為41.51%，但數額仍有增長。專項轉移支付規模之所以出現大幅增長，與2008年金融危機后伴隨著大規模的財政刺激政策有直接關系。

從人均財政收支情況看，2002年福建省最富縣（市）與最窮縣（市）的人均財政收入相差10.03倍，隨后兩者差距呈現先上升后下降趨勢，到2018年兩者財力差距為9.70倍，前后相差不大。而通過轉移支付，縣級人均財政支出差距較人均財政收入差距大幅度縮小，同樣以2002年和2018年為例，最富和最窮縣（市）轉移支付后人均財政支出差距僅分別為5.61倍和4.82倍，較人均財政收入差距分別縮小了44.07和50.31個百分點。通過觀察縣級政府人均財政收支情況可以發現，雖然縣級初始財力差距（表現為人均財政收入差距）沒有明顯變化，但轉移支付后的財力差距（表現為人均財政支出差距）有所減小，說明轉移支付總體上控制了縣級政府財力兩極分化的趨勢。

為了進一步說明轉移支付在調節縣際財力差距方面的作用，表1列出了轉移支付前后縣級政府財力差距的基尼系數變化情況。如果變化值為正，說明轉移支付擴大了縣際財力差距；如果變化值為負，則說明轉移支付具有縮小財力差距的作用，且數值越大，其影響作用就越大。由表1可知，轉移支付前縣級政府人均財力（即本級財政收入）差距呈現出先上升后下降再小幅度上升的趨勢，基尼系數值由2001年的0.279 7上升到2004年的最高值0.350 0，隨后逐步下降，2010年達到最小值0.247 7，2011年以后又逐步上升，2018年達到0.281 3。這說明縣級自有財力的地區差異沒有明顯收斂。但轉移支付縮小了這種財力差距狀況，轉移支付后縣級總財力的基尼系數大幅下降，降幅基本維持在30%—50%，轉移支付后基尼系數控制在0.2以內，狀態理想。同時從轉移支付分項上來看，稅收返還對基尼系數的促減作用不明顯，在大多數年份其造成的基尼系數下降幅度不超過3%，而一般性轉移支付對基尼系數的促減作用最為明顯，2003年后其造成的基尼系數下降幅度基本上均超過30%。專項轉移支付也具有相當顯著的基尼系數促減作用。2006年以前，專項轉移支付造成的基尼系數下降幅度基本維持在10%到15%之間，之后促減作用明顯加強，2009年達到36.27%，隨后雖有所減弱，但其造成的基尼系數下降幅度仍保持在20%以上。

表1 縣級政府財政收入與轉移支付的基尼系數測算

為了更進一步說明轉移支付是否起到均等化作用以及作用的程度大小，本文接下來將按照基尼系數收入來源分解方法對縣級財力差異進行分解，并具體測算本級財政收入、轉移支付及其主要分項對于總財力差異的均等化作用。表2按照基尼系數分解法給出了各項收入來源對縣級總財力差異的貢獻情況。由表2可知，本級財政收入對基尼系數的貢獻率平均高達67.36%，是造成縣級財力差異的主要因素。具體來看，本級財政收入對縣級財力基尼系數的貢獻率在2001—2009年間都保持在80%以上，2010年之后經歷了大幅下降，但其依然造成了接近一半的縣級財力差異。由于本級財政收入往往與地區經濟發展水平呈正相關，因此可以說，經濟發展不均衡是造成地區財力差異的主要原因。而轉移支付總體上對基尼系數的貢獻率為正，說明它不但沒有起到縮小縣級財力差異的作用，反而拉大了這種差異。具體來看，2009年以前，轉移支付對縣級財力差異的貢獻率基本維持在10%—20%之間，隨后這種不均等貢獻在2010年之后大幅上升，對基尼系數的貢獻率平均達50%左右。

續表

表2 縣級財力差距的基尼系數分解

續表

從轉移支付分項上來看，稅收返還是造成縣級財力差距的一個重要因素，其對基尼系數的貢獻率大體呈現先上升后下降的過程。2002年所得稅收入分享改革后，稅收返還對縣級財力差異的貢獻顯著上升，在2002—2004年間平均造成約25.86%的基尼貢獻率，而隨著稅收返還政策的調整，稅收返還占轉移支付的比重不斷縮小，其對基尼系數的貢獻率也逐年減少，到2018年僅解釋了縣級財力差異的2.67%。同時，專項轉移支付也造成了顯著的財力差異。2001—2009年間，專項轉移支付對財力差異的貢獻率不超過13%，但到2010年，這種非均等作用明顯增強，造成了27.81%的財力差異，其后年份也都維持在20%以上。而一般性轉移支付是唯一起到均等化作用的轉移支付分項，2009年以前，一般性轉移支付對基尼系數的貢獻率基本為負，說明它可以起到縮小地區財力差異的作用，但從2010年開始，一般性轉移支付的基尼貢獻值由負轉正，失去促減作用，并且這種非均等化作用趨勢也越來越明顯。到2018年，一般性轉移支付造成了約25.23%的縣級財力差異。

四 結論和建議

本文根據2001—2018年福建省縣級財政數據，運用基尼系數分解方法，分析轉移支付對縣際財力差異的均等化效應，得到以下結論。第一，轉移支付總體上降低了縣際財力差異，但基尼系數分解顯示只有一般性轉移支付起到了均等化作用，無論是本級財政收入還是稅收返還和專項轉移支付都起到了非均等化作用。第二，一般性轉移支付的均等化作用并不穩定，2010年之后甚至表現出一定的非均等化效應，無法糾正轉移支付整體上的非均等化作用。第三，稅收返還由于所占比重較小，其非均等化作用有限，但專項轉移支付由于規模急劇擴大，其非均等化作用明顯。

本文的研究表明，為有效發揮轉移支付的財力均等化作用，有必要對現行轉移支付制度進行相應改革。為此，一是要調整轉移支付結構，增加一般性轉移支付的規模和比重并降低專項轉移支付所占比重；二是要改進轉移支付資金分配方法，通過科學合理設置分配公式因素，進一步優化一般性轉移支付的分配方式，使其能真正有效地發揮縮小地區間財力差距的作用，實現預期政策目標。當然，在注重提升轉移支付財力均等化作用的同時，我們也要意識到造成地區財力差異的主要因素是與各地經濟發展水平高度相關的本級財政收入。只有盡快改善地區間經濟發展水平的不均衡狀況才能有效縮小地區間財力差異。因此，這就要求省級政府加快實施區域發展總體戰略，因地制宜制定適合各地區的經濟發展政策，以促進不同區域經濟協調均衡發展，從而改善地區間初始財力不均衡的狀況。只有通過多種政策合力，才能更好地解決縣際財力差距和基本公共服務均等化問題。