內河行政強制研究及暫扣船舶案例分析

曹鑫

摘 要：本文從內河海事行政強制現狀入手，從法律依據、強制種類和存在問題三個方面對內河海事行政強制措施和行政強制執行進行了研究，并結合工作實際，以內河海事行政強制實踐中最常見的“暫扣船舶”為研究重點，特別對一些出現的新情況、新問題，進行了歸納、總結和分析。

關鍵詞：內河海事;行政強制;暫扣船舶

中圖分類號：D416? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）01-0050-03

1 內河行政強制現狀

《內河交通安全管理條例》自2002年實施以來，賦予了內河海事管理機構行政強制權，但是，由于《行政強制法》尚未出臺，無論是一些海事執法措施，諸如，禁止船舶進港、拆除動力裝置、滯留船舶等，是否屬于行政強制，還是行政強制的種類和程序，都不明確，因此，內河海事管理機構在行政強制方面的實踐較少。

《行政強制法》2012年實施后，從根本上規范了行政強制工作，但是，內河海事管理機構的根本“大法”《內河交通安全管理條例》與《行政強制法》存在不一致的地方，限制了海事管理機構在行政強制方面工作的開展。即便如此，內河海事管理機構不斷深入研究，堅持敢為人先，大膽創新探索，積極實施行政強制工作，特別是在“暫扣船舶”方面做了大量的工作，取得了良好的監管效果，獲得了豐富的實踐經驗。

2 對內河行政強制法律依據、種類和存在問題的研究

2.1《行政強制法》的有關規定

《行政強制法》是內河海事行政強制的根本依據和執法準則。《行政強制法》第十條規定，法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施;第十三條規定，行政強制執行由法律設定。

也就是說，法律、行政法規和地方性法規可以設定行政強制措施;只有法律可能設定行政強制執行。

2.2海事行政強制措施

2.2.1法律、法規依據

授予海事管理機構行政強制措施權力的只有《內河交通安全管理條例》。

2.2.2實施“行政強制措施”的情形

內河海事能夠實施“行政強制措施”的情形只有一種，即“暫扣船舶、浮動設施”：

“暫扣”的執法依據有兩個：

一是，《內河交通安全管理條例》第六十四條，并且，必須同時滿足三個條件：一是，未持有合格的檢驗證書、登記證書或者必要的航行資料;二是，擅自航行或者作業的;三是，海事管理機構責令停止航行或者作業，當事方拒不停止的。

目前，海事管理機構對“三無（無船名船號、無船舶證書、無船籍港）船舶”實施“暫扣”的行為，正是內河海事行政強制措施的具體舉措。

二是，《內河交通安全管理條例》第六十一條，這是條例授予海事管理機構實施暫扣船舶的“兜底條款”。

《內河交通安全管理條例》第六十一條規定：海事管理機構依照本條例實施監督檢查時，可以根據情況對違反本條例有關規定的船舶，采取責令臨時停航、駛向指定地點，禁止進港、離港，強制卸載、拆除動力裝置、暫扣船舶等保障通航安全的措施。

這是一條授權海事暫扣船舶的“兜底條款”，賦予了海事管理機構現場處置權。對于發現船舶或者其他監管對象存在的安全隱患，已經達到必須采取有關措施予以制止、控制違法后果的程度時，海事管理機構必須及時采取包括“暫扣船舶”在內的行政管理措施。但是，在實踐中，不能濫用此條，對于能夠不采取強制措施達到監管目的的，不實施行政強制。

2.3海事行政強制執行

2.3.1法律依據

授予海事管理機構行政強制執行權力的是：《行政強制法》、《水污染防治法》和《內河交通安全管理條例》。

2.3.2 內河海事行政強制執行主要有五種

五種內河海事（見表1）強制執行的前提條件是：當事人或船舶，在海事管理機構責令限期改正的情況下，逾期不改正或者不采取治理措施的，方可實施強制執行。

2.3.3存在的法律沖突問題

《內河交通安全管理條例》作為行政法規，是無權設定表中第1—4項行政強制執行的。雖然，《行政強制法》于2012年實施后，《內河交通安全管理條例》歷經多次修改，仍然保留著授予海事管理機構強制執行的相關條款，這種法律和法規之間沖突的情況沒有得到改變。

作為海事執法機關無權解釋法律，應當做到的是依法行政、合法履職。

（1）對于需要采取表格中第3種、第4種行政強制執行的情況時，可以通過實施行政處罰、下達行政指令等其他行政管理方式來督促糾正違法行為，不建議實施相關強制執行;

（2）對于表格第1種“對沉船沉物的強制打撈”和第2種“對超載貨物的強制卸載”，在實際執法中，無需引用《內河交通安全管理條例》，而可直接引用《行政強制法》第50條的規定，即“政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行”。這是《行政強制法》授予海事管理機構“代履行”的法律依據。

3 暫扣船舶和浮動設施的案例分析

目前，內河海事行政強制主要有三類：一是暫扣船舶和浮動設施;二是超載運輸船舶的強制卸載;三是沉船的強制打撈。

其中，以“暫扣船舶和浮動設施”的情形最為常見，而且在實踐中遇到的新情況、新問題也不斷出現;而“強制卸載”和“強制打撈”的案情相對清晰、程序相對固化、權責相對明確，同時，相關的案例也很少出現。所以，作者選擇“暫扣船舶和浮動設施”為研究重點，結合執法經驗，進行案例的總結、歸納和分析。

3.1常見案例

由于“三無船”的存在，對水上交通安全構成了嚴重的事故隱患，嚴重妨礙了船舶的航行安全，危害著水運市場發展。近兩年，海事管理機構在配合地方政府對“三無船”實施整治行動中，采取了暫扣船舶的行政強制措施。這是海事管理機構實施的最典型的暫扣船舶情形。

3.2一些特殊案例和情形

3.2.1“三無船舶、浮動設施”在不航行、不作業的情況下，能否對其實施暫扣

不能實施暫扣。《內河交通安全管理條例》第六十四條規定，海事暫扣“三無船舶、浮動設施”的前提是船舶、浮動設施“擅自航行或者作業的”。因此，如果其沒有從事航行或者作業的證據和跡象，是不符合暫扣條件的。

3.2.2對于“私自改建的船舶”，能否對其實施暫扣

應當實施暫扣。按照《船舶檢驗管理規定》的規定，改變船舶主尺度、類型、分艙、承載能力、主推進系統等涉及船舶主要性能及安全的重大改建，必須向船舶檢驗機構申請建造檢驗。換句話說，就是，涉及船舶重大改建，如果未經船檢機構檢驗，都屬于私自改建。私自改建的船舶，存在穩性差、水密性和適航性等突出問題，即使該船持有的《船舶檢驗證書》在有效期內，也視為《船舶檢驗證書》處于失效狀態，是符合暫扣條件的。

3.2.3對于“假冒他船船名、偽造船舶證書”的船舶，能否對其實施暫扣

對“假冒他船船名”的船舶應當實施暫扣，對“偽造船舶證書”的船舶，不建議實施暫扣。根據交通運輸部《關于實施清理、取締“三無”船舶通告有關問題的通知》中規定，“假冒船名、船籍港”、“偽造船舶證書”，都是按“三無”船舶來對待。但是，該文件是1994年的“紅頭文件”，與近二十年的法律規定存在一些不一致的地方，因此，對于“偽造船舶證書”的，要根據實際情況和違法性質、情節進行綜合研判，可以通過行政處罰、涉嫌犯罪移送等方式來替代暫扣船舶。

3.2.4對于“營運證過期、繼續從事運輸”的船舶，能否對其實施暫扣

不可以實施暫扣。根據《國內水路運輸管理條例》的規定，“船舶營運證”是船舶合法經營資格的隨船證明，不屬于“船舶法定文書”。“營運證過期”，意味著船舶不得從事水路運輸，并不意味著船舶不能航行，也不意味著船舶未攜帶有效的法定文書。“船舶營運證”的主管機關是水路運輸管理部門;而不是海事管理機構。海事管理機構有權檢查船舶是否持有有效的“營運證”，但是，無權對“營運證過期、繼續從事運輸的船舶”實施暫扣。

3.2.5對于“內河船舶從事涉海運輸的”，能否對其實施暫扣

內河海事管理機構不可以暫扣，沿海海事管理機構可以暫扣。內河船涉海運輸的主要違法行為有：超航區航行、船舶自動識別系統未開啟、配員不足、無證駕駛等。內河海事管理機構可以對以上的違法行為實施處罰，但是，這些違法行為不構成實施暫扣的前提條件;但是，在海域則不同，沿海海事管理機構發現內河船舶從事海上運輸時，內河船正在海域范圍內航行或者作業，由于內河船舶結構、強度、穩性不符合海上航行安全需要，存在極大的安全隱患，因此，沿海海事管理機構應當對內河船舶實施暫扣。

3.2.6對于“存在對環境造成污染隱患”的船舶，能否對其實施暫扣

應當實施暫扣。防治船舶污染環境是直接關系到民生福祉和社會穩定的大問題，是海事監管的重中之重，因此，對于發現存在嚴重污染環境隱患的船舶，應當實施暫扣。例如，在水源保護地停泊、排污的船舶，海事管理機構多次驅離并且及時糾正其違法行為，但是，其屢教不改、表面敷衍海事執法人員、事后重新回到水源保護地違法停泊和排污，這種行為嚴重地危害到了水源地環境，應當實施暫扣。又如：運輸固廢的船舶，被海事執法人員發現無法提供運出和接收兩地環保部門出具的證明，存在違法違規運輸固廢的重大嫌疑，應當實施暫扣。這是《內河交通安全管理條例》第六十一條“兜底條款”在實踐中非常好的應用。

3.2.7“暫扣的船舶擅自逃逸”，如何處置

海事管理機構應當發布在全國范圍內發布協查通告，并且將有關情況通報公安部門，請求協助查詢該船和船上人員蹤跡。公安機關依據《治安管理處罰法》第六十條規定，對于“轉移行政執法機關依法扣押、查封、凍結的財物的”責任人，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款。

4 總結和展望

內河海事管理機構在“暫扣船舶”方面的實踐較多，成效顯著，但是，在強制卸載、強制打撈、強制設標、強制清除等方面的實踐較少。2016-2017年，作者有幸參與了新版《內河交通安全管理條例》的編寫和修改，新版條例理清了行政強制的法律關系、解決了現存條款沖突的問題。相信隨著新條例的實施，內河海事管理機構將在行政強制工作上更進一步、更有成效、更有力度。

參考文獻：

[1]全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會.《中華人民共和國行政強制法釋義》[M]. 北京：法律出版社，2011.

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[3]江必新. 《中華人民共和國行政強制法條文理解與實務指南》[M]. 北京：中國法制出版社，2011.