多中心治理：農村生態環境治理模式研究

馮曉燦

摘 要：鄉村振興戰略中，推進農村人居環境整治和生態環境保護工作，已成為當前重點工作之一。鄉村生態環境整治進程緩慢且效果不理想，治理主體和相關參與者問題顯著，基層政府作為鄉村生態環境治理的“主要責任者”，暴露出“角色缺位”、“責任缺失”等問題，企業破壞環境問題嚴重，農民缺乏相應的環保意識和責任感，非政府組織參與治理的能力有限。促進農村生態宜居需要長期有效的解決模式，不僅政府需要有效治理，社會組織、企業以及農民也需要積極參與和配合，因此，地方政府切實承擔主導責任，地方企業承擔生態保護社會責任，農民建立生態環境保護意識，非政府組織積極提升相應參與能力。本文主要以多中心治理理論為依托，梳理農村多元化治理現狀，挖掘其存在原因，深入探討解決問題的手段，由此提出，怎樣有效深入貫徹多元治理理論，推動多元治理模式，解決農村生態環境各類問題。

關鍵詞：多中心治理理論;鄉村生態環境治理;治理模式

一、問題的提出

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，鄉村振興戰略需要按照要求進行，做到產業興旺、生態宜居和鄉風文明等的總要求，有效推進鄉村振興戰略;并且在國內生態環境保護會議上明確指出，需要持續不斷的開展環境治理行動，打造美麗鄉村，為老百姓留住鳥語花香田園風光。當下，治理進程滯后、治理思維落后、治理手段不科學等問題層出，探討國內的農村生態環境有很大的研究價值。

最初，在打造生態環境過程中政府治理的效果不佳，治理過程中引入企業參與治理進程滯后，其弊端比較明顯，存在各種資源的配置不合理、補償機制不健全等問題。生態環境的治理主要以政府為主導，企業作為社會參與力量，公眾積極參與監督治理過程。可以說，環境治理主體不僅僅是政府為主的治理，還涉及企業和農民的主動參與性。單個階段的環境治理主體變化，本身就是不斷完善和更新的過程，企業參與和公眾監督，三者有效配合且缺一不可。然而，在具體應用中出現了各種紕漏：一方面，相關利益主體沒有明晰自身義務與責任，治理過程中責任不清問題嚴重，很多環境問題出現治理灰色地帶;另一方面，各方治理主體協商機制不健全，導致主體之間不能有效配合。

二、研究現狀：多中心治理視角下農村生態環境治理

多中心治理理論是奧斯特羅姆夫婦提出的概念，這個概念本身是針對發展中國家農村公共資源的研究。其理論的基本點在于改變農村的社會性管理和控制機制，并且讓農村的內部自主性更能充分發揮作用，其展現在公共事務領域的能力更明顯。

環境治理體現在治理主體元多化。治理理論的發展主要拓展了傳統意義上的社會二元結構，形成一種新型國家范式，參與者能夠形成一種新型的國家治理模式，治理除政府外其他各個機構和市民都充分參與其中，利益關聯者能夠在部門間協商，有利于國家治理和市民自主治理，補足其有限性。羅茨認為，治理本身就代表政府管理的概念發生根本性的變化，更傾向于一種嶄新的管理形式，或者說其是一種更為有序的治理狀態。環境治理傾向于整合良性互動機制。

但是，相關理論的實踐先后也暴露出各自弊端。第一，治理主體多元化下，明確治理主體從單一政府為主，轉變為政府主導，社會各界參與治理過程，然而，隨著相關工作開展，治理主體角色定位模糊，責任缺失等問題較嚴重，從根本上造成生態環境治理的艱難。第二，構建良性互動機制缺少社會視角，很多研究都是站在政府角度剖析相關運作機制，政府作為主導者，在其中發揮的作用占據主要方面，農村生態治理更多的需要站在社會參與者角度思考問題。

三、困境分析：多中心治理視角下農村生態環境治理

碎片化與分散化問題嚴重。多中心理論應用于環境治理，是治理模式發展到一定程度的必然要求。現階段農村地區在城鎮化與現代化浪潮沖擊下由封閉同質化社會向現代開放社會轉型，由此引發農村社會經濟結構與社會結構的分化，利益矛盾沖突層出不窮。伴隨著農村社會結構轉型，農村環境治理中傳統政府單一主導型治理模式亟待完善，多元共治的環境治理模式無疑成為農村環境治理的發展趨勢與必然選擇。但在此轉型過程中，祛除政府主導化與集權化的同時卻陷入了治理碎片化之殤。

治理主體角色定位不清問題。第一，政府作為治理主體的主導者，需要定位為主導和服務角色。“單中心”管理理念和“政府本位”思想的長期存在，地方政府在社會治理目標上對效率與經濟上的過于偏重，使得公共行政在公平與效率之間失去了平衡，政府角色定位出現了偏差也導致了治理進程滯緩。第二，企業作為環境治理主體的輔助者和參與者，需要明確自身責任和義務。企業大多以僥幸與觀望的心態逃避環境治理責任，經濟效益放在可持續發展之前，忽略了治污減排的社會責任。

治理主體間缺乏相互信任機制。現階段，農村在生態環境治理層面，存在村民普遍性的保護意識弱以及政府治理利益的側重點不同等問題。伴隨著經濟的快速發展，農民的生活質量提升，但其仍然缺乏相應的環保意識。主要原因在于村民文化水平和素質普遍較低等，不能站在宏觀角度考慮環境破壞的影響后果，嚴重忽視了破壞環境的潛在危害，比較看中短期效益;并且，村民和政府之間缺乏有效溝通，政府對農民的利益點不清楚，導致村民認為政府沒有實質性地站在其角度思考問題，政府則認為農民缺乏保護環境的自主意識，信息溝通的阻斷性導致問題層出。

四、對策建議：多元治理視角下鄉村生態環境治理

明確治理主體角色定位和作用。多中心治理的實現，關鍵點在各方治理主體能夠在平等法律的基礎上達成共識，各方治理主體積極配合并主動參與治理。它本身強調“政府主體”單一治理主體轉變職能，從單一主體主導到政府、市場、公眾平等對話合作，為各方治理主體搭建有效對話平臺，保證其主體溝通無障礙、高效率以及低耗時。政府仍然處于主導地位，但其職能表現在統籌兼顧，需要關注其他層次的需求，并站在三個治理主體的角度分析利弊。其他的治理主體應該主動輔助政府發揮其職能，并承擔起自身義務，通過平等對話機制，在真正意義上實現多元優勢互補，將各方主體治理能夠落到實處。

完善高效的信息共享平臺。農村的生態環境多中心治理，是一種組織形式，本身就是再實施生態環境的制度安排。因此在這樣的組織體系下，應及時匯總治理經驗和教訓，探討最新的治理方案，其中參與者也需要強調多元性，其會議的形式多元，可以根據實際情況進行調整，并且靈活選擇更適合村民的會議方式。基于農村本身經濟發展的需要，其環境問題具有復雜、隱蔽等特征，可以借鑒城市多元治理的方式，形成治理主體間平等的法律地位。多中心治理模式下，治理主體需要平等的法律地位，保障其主體間的平等性，可以防止出現“一元主體”權力過剩的問題，規避其危害性。相對平等法律地位和傳統的“政府主體”治理模式相比較，其優勢也體現在能夠從根本上解決地位不對等問題，更有利于治理主體平等對話、優勢互補，可以真正意義上建立起協同治理體制和機制。

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（作者單位：東北財經大學）