京津冀農地非農化政策協(xié)同及其治理框架

栗俊杰 劉邦凡 趙良偉

摘 要：以“大棚房”為代表的農地非農化問題在京津冀曾經相當嚴重，要根治，必須從制度設計作出安排。目前，京津冀三地已經出臺了一些農地非農化治理政策，但都沒有在政策治理模式選擇上來實現(xiàn)政策協(xié)同。為了今后更加有效地實現(xiàn)農地非農化治理政策，在京津冀三地各自內部、甚至三地之間的協(xié)同一致，應該選擇區(qū)域政府協(xié)同分析框架，即需要從發(fā)現(xiàn)、確定問題出發(fā)，通過實踐解決，最終達成相互認可的協(xié)調結果。實踐解決環(huán)節(jié)，則需要從價值理念、組織結構、法律規(guī)范、信息系統(tǒng)和利益平衡等諸多方面，實現(xiàn)有效溝通和廣泛認同。

關鍵詞：京津冀;農地非農化;治理框架

一、京津冀農地非農化政策實施現(xiàn)狀分析

農業(yè)農村部和自然資源部2018年印發(fā)了《關于開展“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農地非農化的方案》（農農發(fā)〔2018〕3號），明確提出全面清理整治“大棚房”問題，“切實加強耕地保護，堅決遏制農地非農化現(xiàn)象”。自此之后，我國大規(guī)模開展了農地非農化治理。這次農地非農化治理，其導火索就在于京津冀地區(qū)的“大棚房”問題。在百度中搜索農地非農化信息，第一條信息是來源于《南方農村報》的報道，其文中首句就提到“今年京津冀地區(qū)部分違建‘大棚房被曝光之后”。這說明京津冀地區(qū)農地非農化問題是比較嚴重的。2018年之后，京津冀三地及其所轄區(qū)縣都加大力度加以治理，并經過一段時間治理，盡管取得了很大的效果，但是還沒有根治，還需要進一步加大整治力度。后來，國家出臺《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》，全面啟動了全域土地綜合整治工作，自然資源部也明確指出“確保整治區(qū)域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%，并做到建設用地總量不增加，生態(tài)紅線保護不突破”，以上均表明國家對于農地非農化治理是持續(xù)而決斷的。

（一）京津冀三地農地非農化治理政策概述

近些年來，京津冀三地政府已經認識到農地非農化的問題，在相關政府文件中已經作出了制度安排，力求實現(xiàn)有效的治理。

在河北，2014年河北省人民政府辦公廳發(fā)布的《關于加快農村土地經營權流轉促進農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》（冀政辦〔2014〕6號）就明確要求：“嚴格流轉監(jiān)管……不改變土地用途、不破壞農業(yè)綜合生產能力……防止出現(xiàn)流轉土地非糧化，嚴禁農用地非農化。”這是河北省政府文件第一次明確指出農地非農化是禁止的。2015年，河北省人民政府發(fā)布的《關于落實糧食安全省長責任制的實施意見》（冀政發(fā)〔2015〕14號）進一步強調“在流轉過程中，要避免‘非糧化，堅決禁止‘非農化”。2019年，河北省人民政府辦公廳印發(fā)了《河北省農村產權流轉交易管理辦法》（冀政辦字〔2019〕63號）再次明確指出要“進一步推進我省農村產權流轉交易管理，規(guī)范農村產權流轉交易行為，推動農村生產要素有序流動”。另外，在《河北省新農村建設“十二五”規(guī)劃》（冀政辦函〔2011〕31號）、《河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設規(guī)劃（2016—2020年）》（冀政發(fā)〔2016〕7號）、《河北省人民政府關于推進農村土地整治工作的指導意見》（冀政〔2010〕54號）等文件中，也對農地非農化問題作出了治理引導。

在北京，政府對于農地非農化現(xiàn)象早有所發(fā)現(xiàn)，2002年出臺的《北京市違反土地管理規(guī)定行政責任追究辦法》（政府令〔2002〕97號）就指出：“興建家庭農場、工業(yè)大院、觀光旅游等非農建設，有些領導不惜用非法批地的手段吸引投資致使土地違法行為得不到處罰。這些行為導致非農建設用地急劇增加，耕地面積急劇下降。”在2012年出臺的《北京市節(jié)約用水辦法》（政府令〔2012〕244號）就指出：“農業(yè)用井改為非農業(yè)用途的，用水單位應當到節(jié)水管理部門辦理變更手續(xù)。”《北京市2018年國民經濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2019年國民經濟和社會發(fā)展計劃的報告》中強調“大力發(fā)展綠色產業(yè)，促進農民增收，堅持農地農用，堅決杜絕‘大棚房問題反彈”。北京各區(qū)縣結合各自實際情況，出臺了直接推進“大棚房”整治、全面進行農地非農化治理的規(guī)章制度。

在天津，《天津市貫徹落實全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）工作方案》（津政發(fā)〔2017〕20號）提出要“強化耕地資源保護……嚴格控制非農業(yè)建設占用耕地”。《天津市人民政府辦公廳關于進一步加強征地管理工作的通知》（津政辦發(fā)〔2017〕33號）再次明確要求“禁止違規(guī)預征地行為……未經依法審批……不得直接占用用于非農業(yè)建設”。天津市人民政府辦公廳印發(fā)的《區(qū)人民政府耕地保護責任目標考核辦法》（津政辦函〔2018〕18號）、《天津市加快推進農業(yè)供給側結構性改革大力發(fā)展糧食產業(yè)經濟實施方案》（津政辦函〔2017〕138號）、《天津市建立糧食生產功能區(qū)實施方案》（津政辦函〔2017〕134號）和《天津市土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》（津政函〔2017〕130號）等文件對農地非農化問題進行規(guī)治，力求從制度漏洞上杜絕農地非農化問題的出現(xiàn)。

（二）京津冀三地“農地非農化政策”熱度分析

以“農地非農化政策+”為查詢項進行百度搜索（時間截至2020年1月12日），其熱度反應見表1。從中可以看出，就百度熱度而言，北京關注“農地非農化政策”遠高于河北，河北高于天津。從這個角度看，北京比河北、天津都更加關注“農地非農化政策”執(zhí)行問題。在北京，密云、延慶、懷柔、豐臺、通州、東城、朝陽、海淀、西城等9個區(qū)遠高于其余7個區(qū)，從這個角度看可能表明“農地非農化政策”問題在這些區(qū)更加備受關注。在河北，雄安、石家莊、衡水、保定、唐山是排列前面的5個地區(qū)。除雄安之外，其余區(qū)縣的熱度相差不是特別大，雄安可能是因為新設置而導致的新聞效應，總體看河北省各市（區(qū)）關注“農地非農化政策”熱度低于北京各區(qū)，高于天津各區(qū)。在天津，河北、南開、武清、濱海新區(qū)4個區(qū)的熱度較高，其余各區(qū)熱度都很低，說明天津總體上對“農地非農化政策”沒有給予較大的關注。當然，這并不能完全表明天津和河北不重視農地非農化治理，只能說明京津冀三地在“如何治理農地非農化的政策”網絡傳播反應方面是有較大差距的，北京比河北、天津更加開放透明，河北比天津要開放透明一些。

二、區(qū)域政策協(xié)同與京津冀農地非農化治理政策的分析框架

人類自傳統(tǒng)的農耕時代結束后向后工業(yè)時代邁入過程中，土地資源在政治、社會、經濟等方面的重要性也不斷變化。經歷了生產要素和生產工具的革新和升級，土地作為其他生產要素和生產過程的物質承受載體，相關“農地非農化政策”的發(fā)布也隨著協(xié)同難度的上升和治理方法的復雜更加有難度，對于加快經濟發(fā)展和解決向城鎮(zhèn)化轉變過程中農地非農化問題也更加緊迫。當前，農地非農化在政策引導和治理方法等方面都發(fā)生了一系列變化，并且政策的持續(xù)調整表明區(qū)域間自然條件、科技發(fā)展水平等因素在治理方略上不斷革新和發(fā)展。

任何國家或地區(qū)在城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展過程中，事實上必然存在農地非農化行動，這是一種人類群居化帶來的必然結果。但這樣的結果，如果無限擴張或者沒有節(jié)制的擴展，人類賴以生存的土地將越來越少，那么必將危及人類的生存，所以任何國家和地區(qū)對待農地非農化都保持一種克制態(tài)度：既要容許和保障必要的城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展用地需求，更要節(jié)制和治理盲目濫用土地，尤其要竭盡全力保護適合農業(yè)耕種的土地（耕地）。這一問題引起了以世界糧農組織等國際社會的高度關注，引起了以發(fā)展中國家為代表的各國各地區(qū)的高度重視，紛紛出臺一些針對農地非農化治理的政策法規(guī)，在一定程度上產生了遏制作用。但一些發(fā)展中農業(yè)大國，例如中國和印度，由于城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展進程中用地存在高度依賴性，農地非農化仍然呈現(xiàn)失去控制的可能性。因此，在可能出現(xiàn)失控的情況下，各國政府如何適時制定出更為有效的治理政策，就顯得非常重要。基于以上原因，國內外對于農地非農化問題的學術研究高度重視，相關研究成果豐富繁雜，但如何分析和引用這些成果去制定更為適當、適宜的政策，應該引起理論界和智庫組織的重視。

為了限制農地過度非農化，合理且有效地保障土地資源，滿足城鎮(zhèn)化建設和地方財政的需求，上級政府應在政策方面禁止非法征用農地并且向非農用地用途轉用等行為，下級政府應在長遠目標和近期利益中不斷進行調整和妥協(xié)，通過減少農地浪費和不合理轉用，以加快土地市場化進程。京津冀地區(qū)作為國內重要的城市群域之一，在農地非農化問題解決方面取得了顯著進步，而且土地的自有流動特性和治理的外部性特征，需要區(qū)域政府的協(xié)作。京津冀協(xié)同發(fā)展是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、完善首都經濟圈布局、推動區(qū)域內各領域協(xié)同發(fā)展的需要。其中政策協(xié)同是進行資源合理配置的關鍵，也是重要抓手。對于京津冀三地的農地非農化管理，已經在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出，這為三地間解決“三農”問題提供了政策保障。為改善農地非農化的不利局面，京津冀三地必須遵循合作治理的理念，達成一體化的治理方略。一方面，通過政策上的協(xié)調、行為上的互動來達成共識，實現(xiàn)共贏;另一方面，在區(qū)域內，以“外溢化”和“無界化”為特征的區(qū)域公共問題大量涌現(xiàn)，這種帶有“區(qū)域公共物品”特質的公共問題必須依賴多個地方政府的聯(lián)合行動，尤其需要具有事前預防功能的政策之間的協(xié)調，否則就會出現(xiàn)地方政府為了“搭便車”而采取規(guī)避的心態(tài)去對待這些公共問題的情況，最終導致區(qū)域治理的失敗。

對于政策協(xié)調，馬爾福德和羅杰斯將其界定為一個過程，即“兩個以上的組織創(chuàng)造新規(guī)則或利用現(xiàn)有決策規(guī)則，共同應對相似的任務環(huán)境”。本文將區(qū)域政策協(xié)同界定為：在一定的經濟地理區(qū)域內，各相關政府組織針對具體區(qū)域公共問題，在充分協(xié)商對話的基礎上，制定出符合整體利益政策的過程。

通過協(xié)商敲定公共問題的解決方式后，制定政策過程中要充分考慮到政策的協(xié)調性和實用性，強調政策的可操作化。根據政策協(xié)同機制，區(qū)域政府協(xié)同分析框架需要從發(fā)現(xiàn)、確定問題出發(fā)，通過實踐解決，最終達成相互認可的協(xié)調結果。而實踐解決環(huán)節(jié)，則需要從價值理念、組織結構、法律規(guī)范、信息系統(tǒng)和利益平衡等諸多方面，實現(xiàn)有效溝通和廣泛認同。

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[7]政策協(xié)調.MBA智庫百科.https：//wiki.mbalib.com/wiki/政策協(xié)調.

基金項目：河北省社科基金項目“河北省新型農業(yè)發(fā)展中遏制農地非農化政策執(zhí)行力研究”（項目編號：HB19GL015）

（作者簡介：栗俊杰，邢臺職業(yè)技術學院教師，研究方向：公共管理;劉邦凡，博士，燕山大學公共管理學院教授、博士生導師，河北省公共政策評估研究中心首席專家，研究方向：公共政策;趙良偉，邢臺職業(yè)技術學院教師，研究方向：管理科學與工程）