新冠肺炎疫情下的中國海疆管理應對策略研究

王杰 王佳

摘 要：海疆管理作為海洋強國建設的有力支撐和重要手段，是我國政府加強海上安全管控，促進海洋經濟發展的重要內容，是應對海上突發事件的重要環節和保障。針對目前新冠疫情防控形勢，深入分析我國海疆管理現狀，理清我國海疆管理及其體制的不足之處，進而從機構、法律、技術三個層面進行海疆管理改革創新，為海洋強國建設打下堅實基礎。

關鍵詞：海疆管理;新冠疫情;應對策略

中圖分類號：U698? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）01-0025-03

中國是世界上重要的海洋大國，正穩步向世界海洋強國邁進。海疆處于海洋中特殊且重要的領域，在海洋強國建設的過程中有著舉足輕重的地位。海疆管理作為海洋強國建設的有力支撐和重要手段，是我國政府加強海上安全管控，促進海洋經濟發展的重要內容，是應對海上突發事件的重要環節和保障。目前，新冠肺炎病毒在全球蔓延，境外疫情形勢嚴峻，外防輸入已經成為我國疫情防控的重點之一，但依然存在貨物非法走私、人員偷渡等現象。在面臨重大公共衛生事件時，我國海疆管理仍存在政策執行力度不足、管理信息流通不暢等問題。因此，探究我國海疆管理面臨疫情大考時的短板與不足，提出相應的改進建議，對中國未來海疆管理體制創新及海洋強國建設發展具有一定意義。

1中國海疆管理現狀

從廣義上講，海疆即海洋疆域，是國家的海洋領地，包含內海（內水）、領海、大陸架與專屬經濟區，國家擁有這一區域的全部資源的所有權[1]。隨著疫情全球快速蔓延，多國新冠肺炎確診病例增長迅猛，大多數國家開始出現防疫物資緊缺等情況。面對國內外復雜的疫情形勢，外防輸入已成為目前疫情防控的重中之重，這也對我國海疆管理提出了更高的要求。加強頂層設計，打擊海上偷渡行為，加強防疫物資出口監管，嚴防海上走私，積極保障國家海疆安全。

按照工作性質劃分，中國海疆管理機構包括三個類型，分別是決策機構、執行機構和協調機構[2]。其中，決策機構承擔制定海疆管理戰略、開展宏觀管理的職責，在海疆管理體制中居于主導地位，領導和指導海疆管理活動如中央軍委、公安部;執行機構在決策機構的領導和指導下，負責組織開展具體的海疆管理活動，在海疆管理體制中占居重要角色，如中國海警局、中國海事局等;協調機構負責協調統籌海疆管理事宜，整合各海疆管理機構的資源和力量，組織研究海疆管理領域的重大問題并提出對策建議，是海疆管理體制中的鏈接環節，如中央外事工作委員會等。

2018年2月，黨的第十九屆中央委員會通過《深化黨和國家機構改革方案》，對國家相關機構進行改革。目前，針對新冠疫情防控形勢，我國海疆管理部門主要包括中央層面的海關總署、公安部國家移民管理局、交通運輸部海事局、中國海警局等部門，以及地方層面由地方公安領導的海岸警察總隊等機構[3]，如圖1所示。

2 新冠肺炎疫情防控中我國海疆管理的若干短板

2.1協調機構職責尚不明確

中國尚未實行海疆綜合管理體制，缺乏權威性的統一的海疆綜合管理機構，為此海疆管理部門之間的協調顯得尤為重要。一是中央層面協調機構職責尚不明確。目前中央層面設置了一部分海疆專門領域的協調機構，負責海疆管理的相關協調事宜，但這一協調體系仍存在諸多問題，導致頂層協調機制略顯滯礙。例如，中央外事工作委員會、國家邊海防委員會作為海上維權和海上安全的核心協調機構，彼此職責劃分尚不明晰，二者均涉及海疆管理重大事項協調，但何謂“重大事項”未加明確，更遑論協調程序、協調規則、協調決議效力等協調機制的完善，使得海疆管理協調的隨意性較強，難以真正擔當權威性的統一協調部門角色;一旦出現嚴重涉及國家海疆安全與權益的事件，兩部門均可置喙此事，國家邊海防委員會依據海疆安全保護，中央外事工作委員會本身就以海上維權為己任，二者如何劃分并行使協調功能，很難完全厘清，由此產生重復協調，不僅浪費管理資源，還會引起不必要的矛盾，降低協調權威與效率。二是地方層面尚未設置職能清晰的協調機構。地方海疆管理相關機構設置較雜，不同地方政府的海疆職能機構設置方式不同，導致部分管理機構隸屬關系較亂，同時缺少協調機構發揮其整合資源的功能，直接影響到整個海疆管理體制的有效運行。

2.2多方聯動響應機制運行不暢

海疆管理執法主體涉及到中央政府與地方政府、中央政府各部門、軍隊、授權社會組織等多種執行主體。新冠肺炎疫情爆發等突發公共衛生事件后，我國通常從政府中的民政、衛生、交通等部門和軍隊，抽調人員組成臨時應急辦公小組加以應對，雖然能迅速組織相關力量形成合力，較好地發揮應對效果，為防疫做出了巨大貢獻。然而，由于缺乏海疆管理多方聯動響應機制，造成疫情初期海疆管理出現多頭指揮、各自為戰等現象。雖然國家在中央層面設置了海疆管理協調機構，但中國海疆管理相關部門較多，協調機構多數地位較低，難以迅速協調整合各部門力量，制約了各方的有效合作，影響了海疆管理的實施效率和效果。例如，中央外事工作委員會作為黨中央的直屬機構，與其他協調機構存在著顯著的行政級別差異，需要明確協調機構間的協調機制，否則無法有效協調中央部委以及沿海地方的海疆管理重大事項。

2.3海疆管理執法信息平臺尚未建立

海疆管理涉及管理部門眾多，面對疫情防控的特殊形勢，存在信息溝通不暢的狀況，沒有建立統一的海疆管理執法信息平臺，只能各自為戰，中央層面的海疆管理機構無法實施科學決策，大大減弱了防疫效果。

一是軍事部門與行政機構之間缺乏信息溝通。在進行海上緝私執法過程中，中央與地方劃分了各自的緝私范圍，分別負責不同海疆領域的緝私職能，呈現出明顯的條塊化管理形式。海關、中國海警局和省公安廳領導的海岸警察總隊之間缺乏陸?？詹块T的協調機制和信息平臺，造成管理政出多門、職責不清的不良現狀。二是行政機構之間信息互通不暢。近年來，我國VTS系統發展迅速，管理日臻完善，其他海疆管理各部門如海關總署、中國海警局的信息平臺不少，然而由于缺乏可供應急決策調度的官方專用信息平臺，各式各樣的數據大多是分散的信息孤島，零碎或不一致的數據，存儲在不同類型的服務器，缺乏軍民共享的海上監控信息平臺有效的數據得不到整合，形成不了有價值的信息用于指導工作，服務民眾。

3應對策略與建議

3.1機構層面

分工明確且協調合作的管理主體是海疆管理的基本前提和可靠保障。中國目前實行的海疆管理體制具有半集中化的特點，海疆事務復雜多變，協調工作不易展開。為此，在中央層面建立起分領域、相對集中統一的海疆管理協調體系，統籌對內對外，對外維護國家海疆權益，對內保障海疆經濟發展，有助于促進海疆管理的科學化發展。

一是調整設立高層次、綜合統籌國家海疆管理的協調機構。在中國海疆綜合安全形勢日益嚴峻的大背景下，建議撤銷國家海洋委員會，將其統籌協調全國重大海洋事項職責并入中央外事工作委員會，由中央外事工作委員會統籌協調海疆對內對外管理事務，作為海疆管理高層次的協調機構，綜合維護國家海疆權益與保障海疆經濟發展的職能，促進中國海疆管理體制的順暢運行。二是調整設立統一的海疆安全協調機構。鑒于海疆管理涉及維護管轄海域內的國家主權與海洋權益，保障海洋安全，具有較強的涉外性。為此建議撤銷全國打擊走私綜合治理部際聯席會議，將其打擊走私職責并入中國海警。由國家邊海防委員會統籌協調海疆安全管理，加快推進海疆管理軍民融合深度發展，努力建設強大穩固的現代海疆管理體系。

3.2法律層面

中國海疆管理法律體系是一個內容豐富的有機整體，是海疆管理的綱領，是海疆管理體制建設的重要組成部分。目前中國海洋“入憲”的愿景仍未實現，《憲法》幾經修訂，依然缺乏“海洋”相關內容闡述，降低了國家海洋與海疆事務的法律地位;同時，缺乏配套法規加以貫徹落實，降低了法律的實踐性和操作性，影響到立法的實際效果。

一是盡快出臺綜合性海洋基本法律。我國海洋立法的效力層級不高，海洋事務在國家根本大法《憲法》中沒有得以體現。海洋立法模式以單項活動為調整對象，條塊分割嚴重，缺乏一部對所有海洋事務通盤考慮、統籌安排的海洋立法。因此，亟待出臺一部綜合性的海洋基本法，明確國家的海洋觀和海疆管理工作基本原則，為海疆管理活動和其他海洋立法提供基本準則。二是明確海疆管理主體法律地位?！靶姓M織法定”是行政法的基本原則之一，要求行政主體的設立需要有法律的授權和規定。從2013年和2018年這兩次規模較大的機構改革來看，均為機構設置先于相關法規創制，造成海疆管理主體方面的立法相對滯后。為此，需要制定明確的組織法和程序法，確立海疆管理主體的資格，規范海疆管理主體的行為，保障海疆管理體制的科學化發展。例如，制訂《中國海警執法條例》與《中國海警執法程序法》，減少中國海警海疆執法依據不明問題，克服分散程序法導致海疆執法難的現狀。

3.3技術層面

建立海疆管理部門統一監控與信息溝通平臺，是進行海疆管理工作的有效支撐.利用現代科學技術和海疆管理相結合，強化海疆管理問題的預警監督體系，運用大數據和人工智能，逐步建立預防、可控、治理的海疆重大安全問題應急管理系統，使海疆管理手段更加多樣化和信息化，有效保障國家的海疆安全與國家利益。

一是中央層面海疆管理各部門間做到信息共享，建立廣泛的情報信息網絡，部門間聯動作業，提高海疆防控效率和預警能力，打擊海上偷渡現象，做好疫情防控下的海疆管理。一旦突發公共衛生事件等特殊情況發生，即對海疆管理活動進行整體統籌指揮和部署。同時，可以協調智慧城市理念，建立網上政府、網絡辦事處，提高人民辦事效率，運用信息化和科技化手段加強政府之間的溝通，提高政府管理效率[4]。二是地方層面海疆管理部門間應聯通聯動，及時進行信息交換，共同輔助海疆管理的執行工作。建立地區海疆管理部門的信息中心，可依托現有的政府公共信息平臺和IT企業服務平臺進行合作組建。主要職責是建立災前災中、災后海疆管理公共信息網絡平臺。在平時了解各類應急事件的相關情況，并將信息反饋至相關部門，以做好安排應對;當突發公共衛生事件爆發后，加強與各部門間的信息溝通，便于其他部門能迅速掌握最新、最快、最可靠的信息。

參考文獻：

[1] 侯毅，吳昊.海疆研究的幾點思考[J].中國邊疆學，2019（01）：47-55.

[2] 吳剛. 行政組織管理[M]. 北京： 清華大學出版社， 1999-12-1. 91-100.

[3] 劉惠榮.海洋戰略新疆域的法治思考[J].亞太安全與海洋研究，2018（04）：16-18.

[4]韓旭，劉東雪. 新冠肺炎疫情視角下加快推進社會治理體系和治理能力現代化對策研究[A]. 中共沈陽市委、沈陽市人民政府.第十七屆沈陽科學學術年會論文集[C].中共沈陽市委、沈陽市人民政府：沈陽市科學技術協會，2020：4.

基金項目：國家社科基金項目“新時代海洋強國建設”重大研究專項項目“服務海洋強國戰略的海疆管理體制創新研究”（18VHQ005）