拜登政府與美日同盟的發展趨向

呂耀東

【關鍵詞】美日同盟;四國安全機制;釣魚島問題;中美日關系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.02.004

在國際變局及新冠肺炎疫情影響下，美日兩國都產生了基于同盟關系的新的現實利益訴求。2020年11月12日，美國當選總統拜登在與日本首相菅義偉的電話會談中明確表示，釣魚島是《美日安保條約》第五條的適用對象，[1]以此表明美日同盟的重要性和針對性。菅義偉則表示，“日美關系是日本外交、安全保障的基軸，是印度太平洋地區以及國際社會和平與繁榮的基礎”，并強調日美兩國“面向實現自由開放的印度太平洋（構想），將進一步密切合作”。[2]在雙方確認釣魚島適用于《美日安保條約》第五條的對華針對性“老調”外，日方還釋放了化解雙邊經貿摩擦及駐日美軍費用等問題的意向，希望美方回歸奧巴馬執政時重視的跨太平洋伙伴關系協定（TPP），凸顯在日美同盟下實現“自由開放的印度太平洋”構想的戰略取向。

美日新任首腦確認強化雙邊同盟聯系

一直以來，美日同盟是美國在東亞同盟體系中的重中之重。美國以維護亞太地區和平與安全的名義，通過《美日安保條約》在日本本土設置軍事基地和長期駐軍，以維護和拓展自身在該地區的戰略利益。鑒于特朗普執政時期對盟友的疏遠，拜登希望以美日同盟來重振同盟體系。

第一，拜登政府有意強化美日同盟的共同戰略目標。美國的同盟體系是其維護全球戰略利益的核心機制。特朗普執政時期更重視美國經濟利益，不僅淡化美國與盟國之間的關系，而且向日本、韓國等盟國提出增加駐軍費用的要求，導致美國同東亞盟國之間的關系齟齬不斷。對此，拜登頗有危機感，考慮重振美國的同盟體系，進一步加強美國與盟國的合作關系，將修復特朗普執政時期受損的美國同盟體系及機制作為對外關系重點任務。拜登之所以與菅義偉確認“釣魚島適用于《美日安保條約》第五條”，是因為日本是維護美國亞太、印太地區戰略利益的主要盟友。拜登通過投其所好，突出美日同盟的重要性，并向國際社會展現重振美國同盟體系的現實性和必要性。菅義偉則回應稱：日美兩國是共享自由、民主主義普世價值觀的同盟國，“為了使日美同盟更加牢固，以及確保印太地區的和平與繁榮，我們要繼續與美國攜手合作”，[3]推動日美雙邊關系的合作與發展，強化雙邊同盟機制，落實印太戰略長遠目標。

第二，日本雖然實現首相更替，但以日美同盟為基軸的外交傳統并未改變。2020年9月，菅義偉就任首相后，第一時間與特朗普舉行了電話會談，就攜手加強日美同盟達成一致。隨后，菅義偉在日本國會發表就職演說時強調，“日美同盟是我國外交和安全保障的基礎，也是印太地區和國際社會和平、繁榮、自由的基石。”?[4]而菅義偉在祝賀拜登勝選時再次強調，日美同盟是地區和平與穩定的基石，突出深化日美同盟關系的重要性。可以說，菅義偉完全延續了前首相安倍晉三的對美外交姿態，力圖與拜登政府構建相互信賴關系，以便維護日美兩國的共同利益。

第三，美日雙方力圖通過強化同盟機制維護“共同利益”。從美日兩國的外交取向來看，為了維護和鞏固兩國在印太地區的戰略利益，發展雙邊關系、聚焦兩國共同利益、強化日美同盟的外交理念不會動搖。對美國而言，拜登上任后，由特朗普提出的“美國優先”和其造成的美中對立仍將持續;對日本而言，其對美國的“依賴”是建立在維護自身利益和長遠戰略目標基礎上的。在拜登勝選后，菅義偉表示“日美同盟是日本外交的基礎，將基于此與下屆總統切實建立關系”，并表示將在適當時候訪美，不希望落在英國、韓國等其他美國盟國之后。[5]菅義偉還表示，“為了使日美同盟更為堅固，希望與美國共同努力”，希望拜登能夠對日美同盟予以“全面支援”。日本尋求與美國合作和達成共識的外交意圖非常明確，表明維持日美同盟關系對于實現日本對外戰略目標十分重要。菅義偉認識到，日美同盟仍然是日本安全戰略的支柱，因而要依托日美同盟，并不斷提高日本在這一同盟中的地位和作用。

美日同盟的“雙向義務”合作及“對等化”趨向

安倍執政時期通過解禁集體自衛權，使得日美同盟的安全保護從“單向義務”走向“雙向義務”。美國在減輕同盟負擔的同時，也必須面對日本謀求日美同盟“對等化”的訴求。

第一，提升日本防衛實力，謀求在日美同盟機制中實現“對等化”。日美同盟關系是一種不對等的關系，其原因既有歷史因素，亦有現實問題。二戰結束以來，日本因戰敗被美國壓制，美日同盟就成為日本被美國安全保護的不對等關系。近年來，美國要求印太地區盟國承擔“相應的義務”，要求日本增加美軍駐留費或購入尖端美制武器。在2019年大阪二十國集團（G20）峰會前夕，特朗普就批評《日美安全保障條約》的防衛義務是美國單方面的，時任日本官房長官菅義偉則回應稱：“日美雙方的義務保持平衡，單方面的指責并不恰當。”[6]在菅義偉看來，美方不顧及日方的言行，皆因《日本國憲法》（又稱“和平憲法”）中有關“專守防衛”、不能擁有攻擊性武器等規定的限制。有鑒于此，日方認為“修憲”是改變日美不對等同盟關系的機會，考慮通過“修憲”擁有“對敵基地攻擊的能力”，這種轉變既可以提升自衛隊攻擊敵方、保護盟國的實力，又可以達到日美同盟對等化的目的，這也是菅義偉繼承安倍意愿的核心“安保”議題。與美國歷屆政府一樣，拜登政府仍然會從美國在東亞地區的既得利益出發，延續與日本在導彈防御系統部署等方面的緊密合作，因為這直接關系到調整以日本為“盾”、美國為“矛”的日美同盟方式。[7]盡管改變“不對等”日美同盟機制并非美方意愿，但出于維護自身亞太戰略利益的實際考慮，美國又不得不重視有“對等化”訴求的盟友。

第二，拓展美日同盟合作領域，使其多元化。在新冠肺炎疫情影響下，內外交困的美國迫切需要盟國日本能夠承擔起維護美國在東亞地區乃至全球的戰略利益的角色。在傳統安全領域，日本更注重合作的深度和廣度。菅義偉政府已明確表示將購入最尖端美制武器，謀求依托日美同盟提升自衛隊防衛力與威懾力的意圖，在導彈防御體系部署、太空和經濟安全保障等領域與美國加強合作。[8]這也是日本為了謀求國家利益最大化，在日美同盟機制框架內不斷增添訴諸武力、進行軍事威懾內容的緣由。此外，日本政府對拜登簽署重返《巴黎協定》的行政令很歡迎，希望借助與美國合作實現“去碳化社會”;為應對來自中國和俄羅斯的壓力，美國期待日本在網絡和太空等新技術領域發揮更大作用;在應對新冠肺炎疫情上，拜登也表達了與日本開展合作的意愿，希望日本能夠發揮一定的國際影響力;在對朝政策方面，拜登或一改特朗普時期多次舉行美朝首腦會談的方式，從“工作級別磋商”開始積累成果，美朝談判僵局持續的可能性較高。而美朝談判陷入僵局對日本而言并不理想，不利于早日促成解決朝鮮綁架日本人問題，[9]使得日本急于通過日美首腦會談表達應對朝鮮半島局勢的意愿與方略。

第三，駐日美軍駐留經費問題仍將繼續影響日美關系。盡管日方將基于日美同盟的駐日美軍駐留經費美其名曰“溫馨預算”，但對于美國要求日本逐年提高安全“保護費”數額的做法大為不滿，認為這是在要求日本承擔“巨額負擔”，近年來表現出過去少有的對美“離心”傾向。2020年，當特朗普提出要日本大幅提高駐日美軍駐留經費金額時，日方并未妥協，而是宣布在2021年度防衛預算申請中列入與上年度幾乎相同水平的2029億日元。日本共同社評論指出，在日本國內，認為拜登要求日本增加駐日美軍駐留經費金額一事不可避免的看法根深蒂固。[10]對此，美國國內的意見也基本一致，要求日本增加駐日美軍駐留經費的日方負擔額度的意見較多，[11]因為這是維護和擴大美國在亞太地區政治、軍事存在和既得利益的重要內容之一。由此，日本政府謀求通過提升自身防衛實力，改變在同盟關系框架下美國收取安全“保護費”的“痼疾”。日本預判，拜登上臺后，美國的外交和安保政策可能會發生較大變化，有回歸奧巴馬執政時期對日政策的可能性，所以日本需要靈活應對“溫馨預算”問題。菅義偉如何與拜登交鋒和對決，其外交手腕及能力將受到考驗，也關系到日美關系未來走向。

日美同盟下“四國安全機制”的構建

近年來，美日打著維護“航行自由”和“法治”的旗號，加快構建由美日澳印組成的“四國安全機制”。拜登上臺后可能會以強化“四國安全機制”為由重振美國在亞太地區的同盟體系，不排除對該機制進行擴員的可能性。

第一，以美日同盟為中心強化美國在亞太地區的同盟體系，推動印太戰略的意圖愈加明確。拜登對于特朗普執政時期同亞太盟國間的關系弱化頗有危機感，考慮重振、修復與盟國之間的關系。日本對此表示歡迎，期待美國回歸奧巴馬時期的國際協調路線并加強與盟國的緊密合作。日本的外交戰略方針是，在日美同盟框架內不斷提高外交自主性，在地區甚至全球范圍內謀求話語權、主導權。日美兩國均將“自由開放的印度太平洋”構想視為同盟體系內的重要戰略課題。拜登和菅義偉就新冠肺炎疫情后在推進印太戰略上加深合作達成“共識”，預示著美日同盟將在構建美日澳印“四國安全機制”中發揮主導和方向引領作用。

第二，力求構建美日澳印合作機制，提升在“印太”地區的影響力和威懾力。有別于特朗普的單邊主義傾向，拜登強調盟國的重要性以及進一步強化美國同盟體系的威懾力。菅義偉也在2021年初的國會施政演說中宣稱，要深化以美國為首的東盟、澳大利亞、印度和歐洲等多國合作，共同促進“自由開放的印度太平洋”構想的實現。[12]近年來，美日以維護“亞太及世界和平與經濟繁榮共同目標”的名義，積極構建基于共同價值觀的“民主國家”政治及安全機制。日本、美國和澳大利亞三國防長定期舉行亞太海洋安全會談，就“南海問題”提出制定“共享信息和通過聯合訓練加強警戒監視”的防務合作行動計劃，充當所謂“航行自由”“遵守國際規范”的捍衛者。2020年9月25日，菅義偉與印度總理莫迪舉行電話會談時表示，為了實現安倍晉三提出的“自由開放的印度太平洋”構想，“希望兩國發揮應有作用”;莫迪則表示“愿與日本開展緊密合作”，同意加強雙邊協作關系。[13]10月6日，日本、美國、澳大利亞、印度四國外長在東京舉行會晤，就推進“自由開放的印度太平洋”構想加強合作達成一致，并確認了在海洋安全保障、網絡和高質量的基礎設施建設領域開展合作。[14]此后，四國共同參加了“馬拉巴爾”海上軍事演習。拜登多次強調“美國與盟國合作時將會更強”，[15]其推動構建“美日澳印合作機制”的意愿和政策，將會比特朗普執政時期更加明確。

第三，發展日澳、日英等國的“準同盟”關系，擴大基于日美同盟的“盟友圈”。菅義偉繼承安倍晉三確立的戰略性外交、價值觀外交理念，積極與歐美國家尋求推進“自由開放的印度太平洋”構想的共識。日本不斷通過外長防長磋商（2+2）機制與澳英法印等國強化安全合作，推進允許自衛隊提供彈藥的《物資勞務相互提供協定》（ACSA）的修訂或談判，力圖依托日美同盟提升自身在亞太地區的地緣戰略控制力。2020年11月17日，菅義偉與到訪的澳大利亞總理莫里森舉行會談，雙方宣布已在原則上就簽署《互惠準入協定》（RAA）達成一致。若這一協定成功簽署，日澳兩國因聯合訓練而在對方國家停留時，能順利攜帶裝備和彈藥等物資入境，有望強化雙方防衛合作的深度和廣度。這意味著日澳的防務合作關系會朝著更加緊密且制度化的方向發展，并對日本與西方國家構建“準同盟”關系起到示范作用。此外，菅義偉與英國首相約翰遜一致同意在“自由開放的印度太平洋”構想下，加強安全保障領域的合作，推動構建日英“準同盟”關系。[16]日本還計劃與美國、法國和英國于2021年5月聯合舉行大型海軍演習，地點在日本海域的偏遠無人島嶼;英國最快于2021年初向演習海域派遣“伊麗莎白女王”號航母編隊。事實表明，日澳、日英不僅以安全防務交流為重點，而且積極深化雙邊戰略伙伴關系，尋求在全球和地區事務上的深度合作。日本以日美同盟為基礎擴大“盟友圈”的嘗試將成為印太地區新的不確定因素。

美日同盟的對華針對性及政策趨向

基于《美日安保條約》的美日同盟是“冷戰產物”，不應損及第三方利益，更不應危害地區和平穩定。?[17]但是，拜登和菅義偉關于“釣魚島適用于《美日安保條約》第五條”的言論，不僅損及中國的領土主權，更是危及亞太地區的和平、穩定和發展。

第一，菅義偉和拜登確認釣魚島適用于《美日安保條約》第五條，明確了“美日同盟”的對華針對性。在中美關系持續惡化的背景下，美國格外關注菅義偉能否長期穩定執政以維持牢固的日美同盟關系，并期待與菅義偉政府在對華政策上共進退。換言之，將中國視作對手的美國政府期待日本對華態度變得更為強硬。為此，拜登明確表示，釣魚島是《美日安保條約》第五條的適用對象，展示出了重視以日美同盟機制合作對華的姿態。同樣，菅義偉把確認釣魚島適用于《美日安保條約》第五條，視為日本對美外交的頭等大事，甚至不惜進一步惡化日中關系。菅義偉不斷向美方渲染中國在釣魚島、東海和南海開展的維權活動，并以防范中國軍事崛起為由頭，突出日美同盟的對華針對性。日本預想拜登可能會回歸奧巴馬執政時期采取的對華外交融合路線，所以要求美方切實參與針對釣魚島、東海及南海的防衛應對及安保合作。[18]這將給未來中美關系、中日關系帶來重大的不確定性。

第二，基于美日同盟構建西方“盟友圈”提高對華針對性。中國的和平發展對于世界繁榮穩定的貢獻舉世矚目，但在一些歐美國家看來卻是“威脅”。在美日同盟主導和引領下，亞太地區少數國家正逐步組建新的對華戰略聯盟。拜登確認釣魚島適用于《美日安保條約》第五條，可見其對華遏制意圖十分明確。日本有輿論研判，拜登將在維持特朗普執政時期對華制裁的基礎上重新推敲對華戰略，特別是在經濟領域，拜登將力爭與日歐等國家攜手“糾正中國的貿易慣例”。[19]預計2021年5月由美國、日本、法國和英國在亞太地區聯合舉行的大型海軍演習，對華針對性不言自明。美國希望更多的歐洲盟友加入“印太戰略”機制，共同應對中國。日本政府也期待拜登能夠回歸國際協調路線，以“價值觀外交”加強與盟國合作，不斷擴大應對中國的“盟友圈”。

第三，日美同盟下的日本對華“平衡外交”難以實現。菅義偉在強化日美同盟關系的同時，強調“將與近鄰各國構筑穩定的關系”。盡管這樣的對華政策與安倍既往方針出入不大，但是菅義偉想通過所謂“平衡外交”處理中美日三邊關系，顯然是不現實的。因為日美同盟作為雙邊性質的軍事同盟，在政治上同樣具有排他性和針對性。既然菅義偉已表示繼續將日美同盟關系作為外交基軸，那么日本同其他大國及周邊國家間關系勢必深受這一框架安排的影響，不可避免會出現以日美同盟的利益為重，并不惜淡化他國利益和地區安全利益。鑒于新冠肺炎疫情對于東亞經濟的影響，日本與中國積極互動，推動簽署拖延已久的區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）。但當談到涉及盟友美國利益的全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）議題時，菅義偉稱中韓加入CPTPP并非易事。目前主導CPTPP的日本的借口是，遵守高水平的規則將成為展開CPTPP談判的前提條件。[20]與此同時，日本卻強烈希望美國拜登政府能重返TPP。日本行政改革擔當相河野太郎認為，CPTPP是制定“自由開放的印度太平洋”規則的框架，“若美國不加入，CPTPP將處于漂泊狀態”。[21]日本的做法表現出忽視地區共同經濟利益并以日美同盟為優先的明確政治態度。

結???語

拜登和菅義偉將美日同盟定位為“印度太平洋地區和平與繁榮的基石”，顯然是基于構建“自由開放的印度太平洋”的戰略共識。在日美同盟下形成的“四國安全機制”，其對華針對性日益顯著。加之菅義偉和拜登有關釣魚島適用于《美日安保條約》第五條的言論，均是對中國領土主權及國家核心利益的公然侵害。從長遠來看，中日關系中固有的結構性矛盾加上中美關系的緊張狀態，不能排除日本為迎合美國而采取進一步的對華遏制政策。日本基于日美同盟及其與澳大利亞、英國構建“準同盟”關系的立場，在涉港、臺灣及南海問題等方面發出消極言論，使得亞太地區的國際關系變得更加復雜，很大程度上影響了亞太乃至世界的和平、穩定與發展。

【本文是中國社會科學院創新工程項目“日本外交戰略及中日關系研究”（項目批準號：GJ08-2017-SCX-2974）的階段性研究成果】

（作者系中國社會科學院大學國際關系學院教授，中國社會科學院日本研究所副所長）

（責任編輯：甘沖）

[1]?《拜登表示釣魚島為日美安保條約第五條適用對象》，共同社，2020年11月12日，?https：//china.kyodonews.net/news/2020/11/5e2ff62f7f6c.html。

[2]?《菅義偉希望在適當時候訪美與拜登會談》，共同社，2020年12月5日，?https：//china.kyodonews.net/news/2020/12/72e06b748ae6.html。

[3]?令和2年11月9日、米國大統領選挙等についての會見、総理の演説·記者會見など、?首相官邸ホームページ，http：//www.kantei.go.jp/jp/99_suga/statement/2020/1109kaiken.html。

[4]?令和2年10月26日、第二百三回國會における菅內閣総理大臣所信表明演説、総理の演説·記者會見など、首相官邸ホームページ，http：//www.kantei.go.jp/jp/99_suga/statement/2020/1026shoshinhyomei.html。

[5]《菅義偉將關注美國大選結果，摸索與下屆總統建立關系》，共同社，2020年11月4日，?https：//china.kyodonews.net/news/2020/11/ccdd743335d2--.html。

[6]《特朗普不滿日美安保條約稱美承擔單方面防衛義務》，共同社，2019年6月27日，https：//china.kyodonews.net/news/2019/06/97cceae2f873.html。

[7]《需調整日美“盾與矛”的同盟方式》，共同社，2020年9月20日，?https：//china.kyodonews.net/news/2020/09/ae801730594d.html。

[8]《日本安保局長訪美，確認合作強化日美同盟》，共同社，2020年9月23日，?https：//china.kyodonews.net/news/2020/09/2cefac060e22--.html。

[9]《特朗普祝賀菅義偉當選首相，欲攜手加強日美關系》，共同社，2020年9月17日，?https：//china.kyodonews.net/news/2020/09/cff850590c53--.html。

[10]?《前瞻：美國候任總統拜登期待與日本合作對華》，共同社，2021年1月1日，?https：//china.kyodonews.net/news/2021/01/248ff67bc250.html。

[11]同[10]。

[12]?令和3年1月18日?第二百四回國會における菅內閣総理大臣施政方針演説、総理の演説·記者會見など、首相官邸ホームページ，?http：//www.kantei.go.jp/jp/99_suga/statement/2021/0118shoshinhyomei.html。

[13]《菅義偉首次與莫迪通電話，同意合作實現印太構想》，共同社，2020年9月25日，??https：//china.kyodonews.net/news/2020/09/8ee5d9ec40b4--.html。

[14]《日美澳印外長確認就印太構想加強合作》，共同社，2020年10月6日，?https：//china.kyodonews.net/news/2020/10/2030ae98ebd2.html。

[15]同[10]。

[16]《菅義偉首次與英首相通電話?同意加強安保合作》，共同社，2020年9月24日，https：//china.kyodonews.net/news/2020/09/8b9ceb53949b--.html。

[17]?《2020年11月12日外交部發言人汪文斌主持例行記者會》，?中華人民共和國外交部網站，?https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1831796.shtml。

[18]《日本期待拜登政府回歸國際協調路線》，共同社，2020年11月9日，?https：//china.kyodonews.net/news/2020/11/9c58029d5ad6.html。

[19]?同[10]。

[20]《菅義偉稱中韓加入TPP并非易事》，共同社，2020年12月11日，?https：//china.kyodonews.net/news/2020/12/25be8066629a-tpp.htmll。

[21]《菅義偉稱美中對立或使國際局勢變得“難以控制”》，共同社，2020年12月9日，https：//china.kyodonews.net/news/2020/12/8f2727f93dd4.html。