城市規劃與土地利用規劃銜接問題概述

付志彬

摘 要：城市規劃是城市在一段時間的發展藍圖，土地利用規劃的主要工作在于根據當地社會、經濟與自然條件對土地資源進行合理利用，旨在實現統籌安排的目標。從二者關系上來看，城市規劃工作需要為土地利用規劃而服務，確保城市規劃是合理且可行的，也就是說城市規劃在土地利用規劃的框架內部。本文將重點放在城市規劃與土地利用規劃（以下均稱“兩個規劃”）的銜接問題上，針對兩個規劃如何實現銜接進行深入研究，旨在為兩個規劃工作的優化、完善提供參考依據。

關鍵詞：城市規劃;土地利用規劃;銜接

城市規劃主要用于城市未來發展方向的雅妮句，同時對城市作出合理布局與安排，成為城市管理之中的關鍵組成部分之一。土地利用規劃則要求在一定區域之內，根據國家經濟發展需求與當地社會經濟等方面條件對土地進行利用，從而完成戰略性布局。隨著城市發展進程的逐步加快，人們對土地利用的關注度越來越高。但兩個規劃又存在矛盾之處，所以明確其銜接問題，并落實相應對策意義重大。

1兩個規劃之間的關系

對現代城市來說，城市規劃指的是城市作為一個整體，通過相應措施合理分配其中各內部資源，以最終實現城市發展目標。城市規劃的最終目標在于為城市健康發展提供保證，以促進其經濟、社會與生態效益最大化目標的實現。城市規劃為城市建設與發展提供了指南，它起到了統領全局的作用。城市規劃涉及到非常大的范圍，針對城市建設的各方面內容進行詳細規劃，明確發展目標，以推進城市經濟的良好發展。也就是說，城市規劃為城市建設與發展起到了指明燈的作用，如果將城市規劃看成是點，那么就可以把土地規劃看成是面，土地利用規劃需要站在國家整體的角度去考慮問題，城市規劃僅需考慮局部范圍，城市規劃隸屬于土地利用規劃的范疇之中。土地利用規劃首先需確保有足夠的耕地面積，剩余土地即可分配到住房、商業區等方面，從最大程度上對有限資源進行合理利用，最終推進全社會的持續性發展。

2兩個規劃之間存在的差異

兩個規劃在很多方面都存在不同點，比如側重點、研究視角上存在差異等，因此要想實現二者的銜接，就必須先解決好這些矛盾點。下面針對這兩個規劃存在的差異進行深入分析。

2.1規劃側重點不同

城市規劃概念在我國是上世紀五十年代被提出的，相比其他國家，我國的起步時間較晚，旨在針對各項城市資源進行科學合理的規劃。但是，由于土地利用規劃起步的時間比較晚，大約在上世紀六十年代到七十年代才開始把土地當成是工作重點，并以可持續發展為基本原則來遵守。它們二者之間規劃側重點有著顯著性的差異，其中城市規劃的主要參考依據為各項建設與管理工作，并合理安排統籌規劃，而土地利用規劃的基礎目標為可持續發展，促進人、資源與環境協調發展的最終實現。

2.2規劃研究視角不同

相對來說，土地利用規劃涉及的范圍比較廣一些，體現出了全局指導性的特征，可對區域范圍內的工農業用地作出安排和布局，而城市規劃涉及到的范圍比較小，不僅非農業用地是其關注范圍，同時還需城市各部門給予安排，以有限土地為基礎促進經濟效益的提高。城市規劃作為土地利用規劃的組成部分而存在，二者的關系可用“包含與被包含”來形容，因此必須確保在土地利用規劃的范圍之內進行城市規劃的各項工作，其范圍不可超出土地利用規劃。但在實際工作中，目前我國相關法律法規尚不完善，多數城市都未形成全局意識，單純關注近期利益，因此出現了很多問題，如土地擴張、侵占等。兩個規劃在研究視角上存在著明顯差異，這是造成了很多生活矛盾的出現。

3兩個規劃之間銜接的策略

在現行體制之下，兩個規劃分別由于國土管理部門、規劃部門編制，由于兩個規劃在法律、技術與方法上存在一定差異，因此在很多地方它們都難以協調，但合理利用土地資源始終是他們的基本目標，因此實現兩個規劃的銜接很有必要。

3.1堅持可持續發展，實現協調規劃

為了使兩個規劃得到良好的銜接，我們應該堅持可持續發展的基本性原則，也就是說在對土地進行開發與利用時，需堅持人、自然的和諧相處，以達到對土地資源進行合理利用的目的。與此同時，在土地利用規劃工作之中，還應確保經濟、社會以及生態等方面的合理性發展，從最大程度上提升土地利用價值。除此之外，為了達到與城市規劃的協調發展，城市規劃之中各項工作的實施都應嚴格遵循可持續發展的基本性原則，對生態環境進行積極保護。

3.2關注資源保護，對二者進行合理規劃

首先，我們要充分認識到保護土地資源的重要性，在土地資源開發工作中確保各項工作有序進行，同時明確以后土地資源有何發展前景，不能被眼前利益所局限;其次，要明確保護農用地的方式方法，確保城市規劃工作中不會對可用耕地進行侵占，實施資源與發展并重的理念，嚴格落實好這項基本規劃原則;第三，在城市規劃工作中，要從全局層面上進行考量，通過土地規劃有效實現城市各項功能，從最大程度上滿足人們提出的各項需求，同時注意緊跟時代發展的步伐，推動城市經濟、社會發展，從而對各項資源進行科學、合理的利用。

3.3加強城鄉統籌規劃與各部門的溝通

城市規劃工作中設施建設用地是其中的一個組成部分，它與土地利用規劃之中的農業用地有一定矛盾性，因此必須關注并做好城鄉統籌規劃，對城鎮建設用地、農業用地等進行合理分配，并實現二者的平衡，以充分滿足城鎮經濟發展需求，合理運用土地資源。本著不侵占農業用地的原則，應該根據科學合理的方案實施規劃工作，確保土地的到有效利用，從而解決好土地使用面臨的問題。目前全國范圍內在兩個規劃上的法律法規還不健全，有關部門都在獨立狀態，普遍缺少溝通與協作。這種情況下為了順利完成城市規劃相關工作，必須加強各部門的交流與溝通，只有實現有效的合作，并完善兩個規劃的有關法律法規，這樣才能確保在土地利用規劃框架之內完成城市規劃的各相關工作，有效避免城市規劃處于土地利用規劃之外的情況。

4.結語

雖然兩個規劃的銜接不能解決目前我國城市發展過程中面臨的所有問題，也不能替代兩個規劃的工作內容，比如土地利用規劃之中還涉及到了耕地保護等內容，城市規劃也牽涉著策劃過年時發展戰略、控制性規劃、交通規劃等體系內容，但是兩個規劃銜接工作完成了用地規模、布局形態以及發展方向等內容的對接，這是毋庸置疑的。總之，只有將兩個規劃銜接起來，在土地利用規劃中對城市發展需求加以考慮，同時本著局部服從整體的理念，促使城市規劃為土地利用規劃服務，這樣一來土地利用規劃即可實現與城市規劃的有效銜接，從而推進我國城市的持續性發展。

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（大慶市自然資源局? 黑龍江 大慶? ?163300）