美國“長臂管轄”的歐盟應對：措施、成效與啟示

白雪 鄒國勇

當今世界正經歷百年未有之大變局。自特朗普（Donald Trump）就任美國總統以來，美國始終奉行“美國優先”的對外政策，大力抨擊全球化路線，宣揚單邊主義，用法律作為經濟戰的武器，濫施“長臂管轄”。作為世界上舉足輕重的經濟和政治聯盟，歐盟對美國“長臂管轄”采取了一系列反制措施，有效地緩解了美國“長臂管轄”對歐盟造成的沖擊。

一、美國濫施“長臂管轄”對歐盟進行經濟制裁

“長臂管轄”（long-arm jurisdiction）本是美國民事訴訟法中的特有概念，最初僅適用于美國各州之間的管轄權問題。由于美國聯邦憲法認可各州的主權權力，各州將“長臂管轄”適用于國際案件，從而廣泛地適用于跨國公司和個人。①參見肖永平：《“長臂管轄權”的法理分析與對策研究》，《中國法學》2019年第6期，第7頁。本文探討的“長臂管轄”包括立法管轄權、司法管轄權和執法管轄權，即美國將其國內法延伸至美國管轄領域外，管轄境外實體，若境外實體違反美國國內法規，則將對其進行制裁的權力。

（一）美國對歐盟行使“長臂管轄”的實踐

美國“長臂管轄”從傳統的私法領域逐漸擴展到涉及經濟制裁的公法領域。美國利用其以美元全球結算體系為依托而掌控的全球經濟體系，以經濟制裁作為長臂執法管轄權主要的表現形式。

美國是次級制裁最頻繁的使用者，因為一級制裁往往難以迅速達到目的，借助次級制裁則可以將制裁效果輻射到更廣泛的范圍。美國通過次級經濟制裁對被制裁國造成心理壓力，迫使被制裁國放棄經濟活動，從而實現美國在全球的政治和外交政策目標。歐盟作為世界上最發達的經濟體之一，屢屢受到來自美國經濟制裁的負面影響。

1.20世紀80年代的蘇聯天然氣管道事件

1981年，時任美國總統宣布對蘇聯進行制裁，禁止對蘇聯出口石油和天然氣輸送設備。次年，美國政府頒布《石油和天然氣管制修正案》②See Amendment of Oil and Gas Controls to the USSR,Federal Register,Vol.47,1982.，擴大制裁措施的適用范圍，無論是否為美國擁有或控制的公司，均不得將利用美國技術生產的機器設備出口至蘇聯。美國的制裁措施實際上并未達到打擊蘇聯的目的，反而將矛頭指向其歐洲盟友，該措施遭到包括法國、德國、英國、意大利、荷蘭等國在內的諸多國家的強烈反對。這些國家認為美國《石油和天然氣管制修正案》具有域外管轄性質，違反了作為國際法管轄權基礎的屬地原則和屬人原則。③See European Community,Note and Comments on the Amendments of 22 June 1 982 to the Export Administration Act,Presented to the United States Department of State on 12 August 1982,21 International Legal Materials 891(1982).蘇聯天然氣管道事件引發了美國和歐盟在次級制裁方面的第一次重大分歧。

2.20世紀90年代的《赫爾姆斯—伯頓法》和《達馬托法》

20世紀90年代，美國相繼頒布《古巴民主法》（Cuban Democracy Act）和《古巴自由和民主團結法》（Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act，Helms-Burton Act，以下稱《赫爾姆斯—伯頓法》），對古巴采取嚴厲的經濟制裁，使歐盟企業或個人陷入隨時可能因違反相關制裁措施而在美國被訴的危險境地，并可能承擔向美國當事人進行賠償或者被禁止入境美國的不利后果。隨后，美國又頒布《制裁伊朗和利比亞法》（Iran and Libya Sanctions Act，又稱《達馬托法》），①See Iran and Libya Sanctions Act,Public Law No.104-172.110 Stat.1541(1996).禁止其他國家在伊朗和利比亞進行能源方面的投資。這一制裁完全摒棄了他國投資行為與美國的聯系，只要投資超限，則立即制裁。這種做法完全無視國際法上管轄權的基本原則，引起了歐盟及其成員國的強烈不滿。

3.美國恢復對伊朗核問題貿易制裁牽涉歐盟

自伊朗伊斯蘭革命以來，美國始終視伊朗為“敵國”，不斷通過國內法令制裁伊朗。這些法令授權美國根據最低限度聯系原則，不斷向包括美國企業在內的全球企業行使長臂管轄權，在能源和金融領域限制任何與伊朗有聯系的企業，歐盟成員國大量金融企業因此受到美國的制裁。近十年來，歐盟成員國共有9家金融企業因違反美國有關制裁伊朗的法令而被處以巨額罰款。②歐盟成員國金融企業被制裁和罰沒金額的有：蘇格蘭皇家銀行（5億美元）、英國巴克萊銀行（2.98億美元）、荷蘭ING銀行（6.19億美元）、英國匯豐銀行（19.2億美元）、法國巴黎銀行（89億美元）、德國商業銀行（14.5億美元）、法國農業信貸與投資銀行（7.783億美元）、英國渣打銀行（10.07億美元）、德國聯合信貸銀行（13億美元）。參見張家銘：《“霸權長臂”：美國單邊域外制裁的目的與實施》，《太平洋學報》2020年第2期，第7頁。在伊核問題上，歐盟與美國立場不同：安全利益上，中東的動亂將威脅歐盟，因此歐盟反對向伊朗動武；經濟利益上，歐盟與伊朗能源安全休戚與共，業務往來密切；政治利益上，歐洲一體化促使歐盟在伊朗核問題中主張多邊主義，與美國單邊主義背道而馳。2018年5月8日，時任美國總統特朗普宣布退出《伊朗核問題協議》（The Iranian Nuclear Deal，Joint Comprehensive Plan of Action，以下稱《伊核協議》），全面恢復對伊朗的貿易制裁。③See Daniel Joyner,The United States’“Withdrawal”from the Iran Nuclear Deal, https://www.internationalaffairshouse.org/the-united-states-withdrawal-from-the-iran-nuclear-deal/,visited on 15 May 2021.2019年上半年，美國針對與伊朗有業務往來的歐盟金融企業再度發起兩項貿易制裁。④2019年4月，美國司法部依據《國際緊急經濟權力法》分別對英國渣打銀行處以10.07億美元罰款，對德國聯合信貸銀行處以13億美元罰款。參見張家銘：《“霸權長臂”：美國單邊域外制裁的目的與實施》，《太平洋學報》2020年第2期，第7頁。

（二）美國“長臂管轄”對歐盟的負面影響

美國對蘇聯、古巴、伊朗和利比亞等國頻施“長臂管轄”，實行經濟制裁，與上述各國有業務往來的歐盟企業在金融、進出口管制和對外貿易等領域也深受其害。

1.歐盟金融機構被處以高額罰款

美國以相關金融機構的美元結算活動利用了其在美國境內設立的代理銀行賬戶或轉賬賬戶，對歐盟金融機構處以巨額罰款，法律依據包括美國國內立法和針對特定國家的制裁法令在內的制裁法體系。其中，美國國內立法包括1977年《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act）第1701條和第1702條。該法規定，當來自境外的威脅危害美國國家安全、外交和經濟時，總統可以對美國管轄范圍內的個人或外匯交易進行調查、限制或禁止；①參見《國際緊急經濟權力法》第1701、1702條。2001年《愛國者法》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001，USA PATRIOT）對“代理賬戶”（correspondent accounts）的解釋，將美國的管轄權延伸至幾乎所有與美國銀行進行金融交易的非美國銀行。②參見《愛國者法》標題三項下規定。美國針對特定國家的制裁法令包括針對伊朗的《對伊朗全面制裁、究責和撤資法》（Comprehensive Sanctions Accountability and Divestment Act on Iran），不僅限制域外金融機構與伊朗銀行之間的業務往來，還授予美國終止本國銀行與非美國銀行涉及伊朗的貿易活動的權力，否則將對相關金融機構進行制裁。③參見石佳友、劉連炻：《美國擴大美元交易域外管轄對中國的挑戰及其應對》，《上海大學學報》2018年第4期，第3頁。歐盟多家金融機構均為此受到美國制裁。例如，2014年8月，美國司法部以法國巴黎銀行和日內瓦分行違反美國針對蘇丹、伊朗、古巴等國的經濟制裁法為由，對巴黎銀行處以近90億美元的巨額罰款。④See Cao Lan,Currency Wars and the Erosion of Dollar Hegemony,38 Michigan Journal of International Law 4(2016).

2.限制歐盟出口和再出口

在出口管制領域，美國財政部外資監管辦公室對古巴、伊朗、伊拉克、利比亞、朝鮮制定了一系列貿易和投資禁運條例（Embargo Regulations），①See Cuban Assets Control Regulations,31 C.F.R.pt.515(1998);Prohibiting Certain Transactions with Respect to Iran,62 Fed.Reg.44,531(1997);Iranian Transactions Regulations,31 C.F.R.pt.560(1998);Iraqi Sanctions Regulations,31 C.F.R.pt.575(1998);Libyan Sanctions Regulations,31 C.F.R.pt.550(1998);Foreign Assets Control Regulations,31 C.F.R.pt.500(1998);Sudanese Sanctions Regulations,31 C.F.R.pt.538(1998).See Federal Republic of Yugoslavia(Serbia and Montenegro)Kosovo Sanctions Regulations,63 Fed.Reg.at 54,584.不斷行使域外執法管轄權。美國《出口管制條例》（Export Administration Regulation）加強和擴大了與出口有關的禁運，尤其是適用于美國擁有或控制的外國公司以及外國人對美國原產物品進行再出口的禁運條例。②See Export Administration Regulations,15 C.F.R.pts.730-74(1998).其域外性表現為兩個方面：第一，禁運使得美國擁有或控制的外國公司無法與禁運目標國開展業務；第二，禁運條例通常禁止外國人向禁運目標國出口源自美國或含有美國成分的物品，此類第三國交易被稱為“再出口”（re-exports），雖然美國管理機構可以許可這些交易，但其往往對管制的目的地適用拒絕許可的一般性規定。這些禁運規定禁止“任何受美國管轄的人”（any person subject to the jurisdiction of the United States）從事財產的“全部交易”（all dealings），此類交易涉及禁運目標國國民擁有的“任何性質的任何利益”（any interest of any nature），無論是直接還是間接的。③See Foreign Assets Control Regulations,31 C.F.R.§§500.201(b)(1998).美國法院對這些規定進行擴大解釋，④See,e.g.,United States v.Broverman,180 F.Supp.631,636(S.D.N.Y.1959).不僅對美國人有管轄權，對美國人以外的外國公司也有管轄權，只要這些公司通過美國金融體系處理制裁涉及美元交易，就能夠納入美國行使“長臂管轄”的范圍。這導致歐盟無法與美國禁運條例規制的禁運目標國開展相關業務，也無法對目標國進行涉及源自美國或含有美國成分物品的“再出口”。

3.損害歐盟對外貿易關系

在對外貿易領域，涉及美國“長臂管轄”的法令主要包括《綜合貿易與競爭法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act，即“301條款”）。美國可以依照301條款對所涉及的各種貿易政策基于最低限度的聯系進行廣泛和任意的審查，并可與有關國家政府協商，最后由總統決定采取提高關稅、限制進口、停止有關協定等報復措施，從而獲取超額的貿易收益。

事實上，不論是金融領域還是出口管制領域，美國采取了一系列的貿易制裁、金融制裁甚至待遇制裁，①待遇制裁主要包括禁止向違反禁令的第三國國民發放入境簽證。對第三國與受制裁國的貿易關系產生極為不利的負面影響。上述制裁具有很強的靈活性和針對性，使得美國可以隨意地針對違反其制裁法令的任何國家實行“長臂管轄”，且一旦局勢發生變化，又可以根據日落條款及時廢止相關規定。歐盟及其成員國和美國有著密切的貿易往來，美國一系列制裁法令沉重打擊歐美貿易關系，上千家歐洲公司受到制裁法令的影響，引發了歐盟及其成員國在內的國際社會對美國“長臂管轄”聲勢浩大的抵制行動。

二、歐盟將美國“長臂管轄”訴諸WTO爭端解決機制

美國針對古巴等國的經濟制裁和引發的對歐盟次級制裁，在很大程度限制了貿易自由化，違反了WTO成員方的基本義務。這使歐盟對于美國“長臂管轄”在WTO框架下的合法性提出質疑，隨后引發了歐美之間一系列的貿易爭端。

（一）歐盟訴美國“長臂管轄”的法律背景

1.涉及古巴的《赫爾姆斯—伯頓法》

《赫爾姆斯—伯頓法》由四個章節組成，其中第三章和第四章內容備受國際社會質疑。第三章“保護美國國民的財產權”（Protection of Property Rights of United States Nationals）中的條款最受爭議，該條款為美國國民創設了私人訴權，即在1959年1月1日以后被古巴沒收財產的美國公民，可以向美國地方法院起訴以索取三倍賠償，被訴的對象可以是參與“交易”（traffics）或使用這些被沒收財產的任何人。根據第四章“對特定外國人的排除”（Exclusion of Certain Aliens）的有關規定，與上述非法交易有關的外國人及其配偶、未成年子女和相關代理人將不予簽發入境美國的簽證。對此，時任歐盟委員會主席雅克·桑特（Jacques Santer）毫不含糊地表達了歐盟的立場：“我們認為，一國打擊它的對手，并將其策略強加給其他國家，是沒有道理且無效的?！雹赟ee President Clinton Joint News Conference with Italian Prime Minister Romano Prodi and European Commission President Jacques Santer,in Federal News Service,11 June 1996,LEXIS News Library,Transcripts File.歐盟成員國也對《赫爾姆斯—伯頓法》表示了不同程度的反對，從失望到徹底的譴責，它們的態度很明確：絕不打算遵守該法令。

2.涉及伊朗、利比亞的《達馬托法》

在通過《赫爾姆斯—伯頓法》同年，美國國會又通過了《達馬托法》。《達馬托法》規定了七種制裁措施，①這些制裁措施包括：（1）拒絕進出口銀行向受制裁方提供出口援助；（2）拒絕向受制裁方頒發出口許可證；（3）禁止美國政府從受制裁方購買商品或服務；（4）禁止從被制裁方進口；（5）禁止美國金融機構向受制裁方提供超過1000萬美元的貸款；（6）禁止受制裁方作為美國政府債券的主要交易商提供服務；（7）禁止受制裁方作為美國政府資金的儲備庫提供服務。要求其他國家在12個月內累計向伊朗或利比亞投資不得超過4000萬美元，因為這將直接和顯著地提高伊朗或利比亞開發其石油資源的能力，一旦投資超過限額，美國就要對其制裁，而不考慮這些投資行為是否與美國有所謂最低限度的聯系。如果說《赫爾姆斯—伯頓法》中的“長臂管轄”尚且“猶抱琵琶半遮面”，《達馬托法》則完全暴露了美國立法者充當“世界警察”的居心。②參見杜濤：《歐盟對待域外經濟制裁的政策轉變及其背景分析》，《德國研究》2012年第3期，第7頁。該規定公然違反了國際法關于管轄權的基本原則，賦予了美國隨意行使“長臂管轄權”以對他國進行制裁的權力。

（二）歐盟訴美國“長臂管轄”WTO爭端案例

歐盟以美國依據《赫爾姆斯—伯頓法》《達馬托法》行使“長臂管轄”侵犯了歐盟在WTO《關稅與貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade,GATT1994）、《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Services,GATS）、《與貿易有關的知識產權協定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights,TRIPs）等協定下享有的自由貿易權利為由，將美國訴至WTO爭端解決機構。

1.《赫爾姆斯—伯頓法》爭端

1996年10月，歐盟針對《赫爾姆斯—伯頓法》和美國對古巴的禁運，將美國訴諸WTO《關于爭端解決規則與程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，DSU）項下的機制（以下稱“DSU機制”）。歐盟聲稱，美國的這些措施剝奪了歐盟成員國根據GATT1994和GATS進口原產地為古巴的貨物和向古巴出口的權利。歐盟還表達了對《達馬托法》的高度關注，但并未在該案中納入該法規。歐盟認為，美國違反了“最惠國待遇”“國民待遇”和“非關稅貿易壁壘”等義務。

自1996年秋季以來，美國和歐盟斷斷續續就《赫爾姆斯—伯頓法》《達馬托法》以及美國有關協調制裁政策進行談判。1996年12月，歐盟通過了一項關于古巴的“共同立場”，強調歐盟確保在古巴向“多元民主和尊重人權”過渡的政策，從而推動了這些談判。①See Common Position of 2 December 1996 Defined by the Council on the Basis of Article J.2 of the Treaty of the European Union,on Cuba,1996 O.J.(L 322)1.克林頓政府將共同立場視為邁出的積極一步，宣布暫緩行使《赫爾姆斯—伯頓法》第三章所規定的提起訴訟的權利。②See Statement on Action on Title III of the Cuban Liberty and Democratic Solidarity(LIBERTAD)Act of 1996,33 Weekly Comp.Pres.Doc.3,4(3 January 1997).1997年4月，美國和歐盟宣布達成“諒解”，擱置有關WTO爭端解決程序。③See European Union-United States:Memorandum of Understanding Concerning the U.S.Helms-Burton Act and the U.S.Iran and Libya Sanctions Act,11 April 1997,36 International Legal Materials 529,530(1997).盡管歐盟根據WTO爭端解決規則于1998年4月終止了該案，但歐盟仍然保留提起新的訴訟的權利。1998年5月，美國和歐盟締結了《跨大西洋政治合作伙伴關系協定》（Transatlantic Partnership on Political Cooperation）和《關于加強投資保護紀律的諒解》（Understanding with Respect to Disciplines for the Strengthening of Investment Protection），包括不再制定新的經濟制裁法，美國承諾在一定限度內取消適用上述規定。但這些文件均無正式法律效力，需要雙方修改各自法律，而美國國會一直拒絕修改最具爭議的《赫爾姆斯—伯頓法》和《達馬托法》第3條，導致該條款執行處于停滯狀態。

2.《馬薩諸塞州制裁緬甸法》爭端

1997年6月，歐盟針對美國馬薩諸塞州對緬甸頒布的政府采購限制性法令，將美國訴諸WTO爭端解決程序。④參見WTO官網,DS88:United States-Measure Affecting Government Procurement”,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispute/cases_e/ds88_e.htm,2021年3月20日訪問。美國馬薩諸塞州頒布的法令規定，馬薩諸塞州政府不得從與緬甸有業務往來的任何人處采購商品或接受服務。歐盟認為，美國馬薩諸塞州這項限制性法令對在緬甸境內從事經營活動的主體進行經濟制裁，具有域外效力，違反了WTO規則尤其是《政府采購協議》（Government Procurement Agreement，以下稱“GPA協議”）的宗旨和目標。因為該法損害了歐盟的利益，尤其是減損了歐盟供應商在GPA協議下應享有的權利。⑤See Request for Consultations by the European Communities,United States-Measure Affecting Government Procurement,WT/DS88/1,GPA/D2/1,26 June 1997.

2000年，美國聯邦最高法院以州法和聯邦法沖突為由，判決《馬薩諸塞州制裁緬甸法》無效。⑥See Crosby v.Nat’l Foreign Trade Council,530 U.S.363.但該判決僅解決了美國內部的法律沖突問題，并未禁止美國對他國的經濟制裁，尤其是通過替代性措施繼續施行經濟制裁。此后，應歐盟要求，專家組于1999年2月10日暫停工作，并最終于次日終止程序。①See WTO,WT/DS88/6,WT/DS95/6,14 February 2000.

（三）成效評析

歐盟將美國訴諸WTO爭端解決機制，試圖在WTO框架內解決因“長臂管轄”引發的歐美貿易爭端，一方面為歐盟與美國談判增加了籌碼，但另一方面久議不決的DSU對美國的約束有限。

從歐盟將美國訴諸WTO爭端解決機制的態度來看，歐盟不想成為美國的主要挑戰者，它關注的核心是對美國具有域外效力的制裁行為對他國主權過度干涉進行原則性抵制，是對美國未經磋商和審議就單方面采取經濟制裁行為進行抗議。歐盟在WTO爭端解決機制中對美國發起挑戰，旨在向美國發出警告，從而迫使美國修改制裁法令。在WTO框架下，這樣的方式是合法且有效的，歐盟能夠通過磋商、專家組、上訴機構爭取與美國談判的機會，給美國施加壓力。一旦美國就制裁法令對歐盟產生的負面影響作出讓步，歐盟則立即暫停爭端解決程序，但仍保留重新啟動程序的權利。歐盟通過WTO爭端解決機制迫使美國走上談判桌，是富有成效的舉動。有學者將歐盟此舉稱為“創新沖突解決方式”（creative conflict management）。②See H.Krenzler&G.Wiegand,EU-US Relations:More than Trade Dispute?4 EFA Review 2(1999).因為這種方式提供的磋商機會可以使歐盟和美國雙方冷靜地坐在談判桌上，商討解決問題的最優方案，將對歐美雙邊關系和雙方國際地位的損害最小化。歐盟也表現出其有能力通過談判平衡與美國的政治外交關系。這是歐盟在應對美國“長臂管轄”措施中的權宜之計，也是明智之舉。

然而，由于WTO爭端解決機制特定的決策方式，實踐中此類爭端解決常常久議不決。上述爭端案例從提出磋商請求到最終得到談判結果，往往需要經過數年之久。在爭端解決機制“協商一致”（consensus）決策方法下，爭端雙方為各自的利益主張據理力爭，這往往會導致談判的久議不絕。③參見李雪平：《WTO程序機制改革的國際法思考》，《國際展望》2019年第6期，第4頁。爭端解決機制對制裁法令的效力并沒有中止的作用，這使得制裁法令的負面效果不能得到及時抑制，最終導致爭端不能及時得到解決，有時甚至不得不終止程序，違背WTO爭端解決機制的初衷。此外，由于WTO爭端解決機制的執行效率低下，其執行效果往往不能真正實現。從上述歐盟訴美國的諸多案例的執行結果來看，WTO爭端解決機制對美國的約束是有限的，它無法保證執行效率，整個程序最終難免不了了之。同時，WTO爭端解決機制僅止步于敦促執行，沒有執行的期限，不能確保執行效率，因此整個執行過程漫長而復雜，難以最終實現爭端解決的目標。

三、歐盟制定應對美國“長臂管轄”的阻斷性立法

為反制美國“長臂管轄”，歐盟理事會1996年11月22日通過了《關于反對第三國立法域外適用的第2271/96號條例》①See Council Regulation (EC)No.2271/96 of 22 November 1996 Protecting against the Effects of the Extra-territorial Application of Legislation Adopted by a Third Country,and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom,Official Journal of the European Communities L309,29.11.1996,pp.125-131.（以下稱《反域外適用條例》）。美國重新啟動對伊朗的制裁后，為保護歐盟企業利益，歐盟又于2018年6月6日通過了《〈關于反對第三國立法域外適用的條例〉附件修正案的第2018/1100號條例》②See Commission Delegated Regulation(EU)2018/1100 of 6 June 2018 Amending the Annex to Council Regulation(EC)No.2271/96 Protecting against the Effects of Extraterritorial Application of Legislation Adopted by a Third Country，and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom,Official Journal of the European Communities L199,7.8.2018,pp.1-6.（以下稱《反域外適用條例修正案》）。國內外學者將此類條例稱為“阻斷性立法”（Blocking Statutes），專指阻斷特定行為或外國法域外效力的法律。③參見徐偉功：《論次級經濟制裁之阻斷立法》，《法商研究》2021年第2期，第2頁。

（一）歐盟阻斷性立法的背景

1.1996年《反域外適用條例》

歐盟理事會1996年11月通過的《反域外適用條例》旨在保護歐盟企業與古巴、伊朗、利比亞正常進行貿易的合法權益不受侵犯，阻斷美國“長臂管轄”在歐盟及其成員國境內的效力。歐盟理事會認為，美國將所頒布的法令適用于其境外違反了國際法，阻礙了歐盟促進世界貿易和諧發展與逐步廢除國際貿易限制目的之實現，歐盟要通過阻斷性立法排除、中和、阻止或以其他方式抵消外國立法的影響。該條例引入了阻斷條款、不承認判決條款、追回權和報告要求四種旨在抵消美國制裁的措施，對違反該條例的歐盟成員國處以“有效、成比例和勸阻性的處罰”（effective,proportional and dissuasive sanctions）。

2.歐盟2018年重啟阻斷性立法

但是，《反域外適用條例》并沒有得到真正有效的實施。因為歐盟除了頒布阻斷性立法外，還將美國《赫爾姆斯—伯頓法》以及針對古巴的禁運訴諸WTO爭端解決程序。此后，美國和歐盟雙方陸續就《赫爾姆斯—伯頓法》《達馬托法》以及美國的制裁政策進行談判。1997年4月，在歐盟就WTO案件提交第一份實質性意見書的截止日期之前，美國和歐盟宣布達成一項“諒解”。1998年5月，美國和歐盟締結了《跨大西洋政治合作伙伴關系協定》和《關于加強投資保護紀律的諒解》。美國承諾部分解除制裁條款對歐盟企業的限制，作為對此承諾的回報，歐盟有條件地同意對相關人員實施制裁。

歐美雙方盡管經過談判達成了諒解，消弭了部分制裁條款對歐盟的負面影響，但諒解備忘錄始終不具備法定的約束力，也始終沒有得到美國國會的認可。2018年5月8日，時任美國總統特朗普宣布退出《伊核協議》，全面恢復對伊朗進行貿易制裁。歐盟在表達強烈反對、聲稱這種做法違反了國際法的同時，為了保護歐盟企業不受美國次級制裁的域外影響，通過了《反域外適用條例修正案》，宣布重啟阻斷性立法，并頒布了配套的實施規定①See Commission Implementing Regulation (EU)2018/1101 of 3 August 2018 Laying down the Criteria for the Application of the Second Paragraph of Article 5 of Council Regulation(EC)No.2271/96 Protecting against the Effects of the Extraterritorial Application of Legislation Adopted by a Third Country,and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom.和實施指南②See Guidance Note-Questions and Answers:Adoption of Update of the Blocking Statute(2018/C 277 1/03).，完善了阻斷性立法的實施細則。

（二）歐盟阻斷性立法的主要內容

歐盟阻斷性立法包括正文和附件，《反域外適用條例修正案》對《反域外適用條例》的正文部分未進行實質性修改，只是對附件內容進行修訂?！斗从蛲膺m用條例》第5條是歐盟阻斷性立法的核心條款，即禁止遵守制度，禁止受影響的歐盟實體遵守美國相關法律法規。

1.適用范圍

《反域外適用條例》明確了免受美國“長臂管轄”負面影響的對象。其第11條規定，該條例適用于以下五類被保護群體（protected persons）：（1）作為歐洲共同體居民以及某一成員國國民的任何自然人；（2）任何在歐洲共同體內成立的法人；（3）《以自由原則為會員國之間和會員國與第三國之間的海上運輸提供服務的第4055/86號條例》③See Council Regulation(EEC)No.4055/86 of 22 December 1986 Applying the Principle of Freedom to Provide Services to Maritime Transport Between Member States and Between Member States and Third Countries,Official Journal of the European Communities L378,31.12.1986,pp.1-3.（以下稱《歐洲經濟共同體第4055/86號條例》）第1條第2款所述的自然人或法人；（4）任何作為歐洲共同體居民的其他自然人，除非該自然人在其國籍國境內；（5）在歐洲共同體內包括其領水、領空和在某一成員國管轄或控制下的任何飛機或者船舶上以專業人員身份行事的任何其他自然人。

對于所阻斷的域外立法，歐盟《反域外適用條例》明確規定針對美國的3部法律和1部條例；①3部法律和1部條例是指：（1）1993財政年度《國防授權法》、1992年《古巴民主法》第17編第1704章和第1706章；（2）《赫爾姆斯—伯頓法》；（3）《達馬托法》；（4）《古巴資產管制條例》?！斗从蛲膺m用條例修正案》列明6部法律和2部條例。②這6部法律和2部條例，除了《反域外適用條例》所針對的上述美國3部法律和1部條例外，增加了以下幾部法律：（1）2012年《伊朗自由與反擴散法》；（2）2012財政年度《國防授權法》；（3）2012年《伊朗減少威脅和敘利亞人權法》；（4）《伊朗貿易制裁規則》。除了規定阻斷性立法的適用范圍，附件還在每部法律和條例項下列明了其他國家需要遵守的規定，以及這些規定可能對歐盟利益造成的損害。

2.報告制度

《反域外適用條例》第2條規定了向歐盟委員會的信息報告制度（reporting effects to the commission）；③《反域外適用條例》第2條規定：經濟或金融利益受到美國“長臂管轄”影響的人，應當自得知信息之日起30日內通知歐盟委員會，法人的利益受影響的，適用于董事、經理和其他負有管理職責的人。該自然人應當自歐盟委員會提出要求之日起30日內提供所有與本條例之目的相關的材料；所有的材料應當直接或通過成員國的主管機關提交至歐盟委員會；該材料是否應直接提交至歐盟委員會，歐盟委員會將立即通知提供信息的人所在成員國的主管機關。第3條規定了信息保密制度（confidential of information）；④《反域外適用條例》第3條規定：所有根據第2條提供的信息應當僅用于其所提供的目的；具有保密性或以保密為基礎提供的信息應受專業保密義務的保護；未經材料提供者明確許可，歐盟委員會不得披露該信息。但是，若是基于國家社會公共利益的需要，尤其是與法律程序有聯系時，則允許歐盟委員會披露該信息。披露必須考慮相關自然人的合法權益，防止其商業秘密被泄露。且在違反保密原則的情況下，信息的提供者應有權要求根據情況，對材料予以刪除、忽視或更正。第7條和第8條規定了歐盟委員會保障該條例實施的義務，包括通知和全面公開報告制度、必須遵守的時限、增刪條例附件的法律法規和信息公開制度。實踐中，阻斷性立法使歐盟范圍內的實體（entity，以下稱“歐盟實體”）處于兩難的境地——履行報告義務可能獲得來自歐盟的幫助，為不遵守美國制裁法令提出抗辯的理由，但這些實體也可能出于維護與美國的經貿合作關系而選擇違反阻斷性立法，從而受到來自歐盟的處罰。因此，報告制度在實踐中存在一定的執行阻力。

3.豁免制度

根據《反域外適用條例》第9條規定，歐盟成員國均應當制定針對違反阻斷性立法的制裁措施。但如果歐盟實體按照阻斷性立法的規定，違反美國制裁法令的規定，可能會面臨來自美國的制裁。這種微妙的局勢使得歐盟實體不得不面臨來自美國和歐盟成員國的雙重制裁。為避免這一困境，《反域外適用條例》第5條第2款規定了例外的豁免制度，即如果歐盟實體不遵守美國的要求或限制會嚴重損害其或歐盟的利益，則可授權個人完全或部分遵守上述要求或限制。豁免制度避免了歐盟阻斷性立法的僵化，為歐盟實體選擇繼續或終止與古巴、伊朗、利比亞之間的貿易活動提供了靈活性。

4.救濟機制

歐盟的阻斷性立法為歐盟實體設置了受到美國“長臂管轄”后的救濟機制，包括拒絕承認及執行制度和損失的追償制度。

《反域外適用條例》第4條所規定的拒絕承認及執行制度（non-recognition of foreign judgments）①《反域外適用條例》第4條規定：位于歐洲共同體境外的任何法院、法庭作出的任何判決或行政機關作出的任何決定，只要直接或間接地賦予附件中所列的法律法規或者據此或由此產生的行為以效力，均不得以任何方式予以承認或執行。是歐盟阻斷性立法的核心條款，因為它直接排除了依據美國法律法規作出的判決或決定在歐盟發生效力的可能，由此阻斷美國“長臂管轄”在歐盟境內可能產生的負面影響。在1997年的道達爾公司案②See Michael Selby-Green,French Oil Giant Total Pulls out of$4.8 Billion Iran Deal under US Pressure,Insider,https://www.businessinsider.com/total-pulls-out-of-48-billion-ir anian-oil-project-under-us-pressure-2018-8,visited on 20 May 2021.中，歐盟和法國就依照《反域外適用條例》有關條款，認為美國依據《達馬托法》制裁道達爾公司是不能得到承認和執行的。③參見徐偉功：《論次級經濟制裁之阻斷立法》，《法商研究》2021年第2期，第9頁。

根據《反域外適用條例》第6條所規定的損失追償制度（recovery of damages），④參見《反域外適用條例》第6條第1款規定：第11條所指的任何人，從事第1條所述活動的，應有權就歐盟實體因適用附件中所列法律或者據此而產生的行為而給其所造成的任何損害——包括法律程序的費用在內——請求追償。受害人可以向造成損害的自然人、法人、任何其他實體以及代表其行事的人或中間人追償。追償的法律依據是《關于民商事案件管轄權及判決執行的布魯塞爾公約》（Brussels Convention on Jurisdiction and the Enforcement of Judgments in Civil and Commercial Matters）第二章第二節至第六節的有關條款以及第57條第3款的規定。追償的方式可以采取扣押和變賣上述實體、代表其行事的人或者歐洲共同體境內的中間人所持有的資產，包括在共同體境內成立的法人所持有的股份。該條規定因直接為受美國“長臂管轄”影響的歐盟實體提供救濟方式，而被形象地稱為“追回條款”（clawback provisions）。

（三）歐盟阻斷性立法的實施效果

歐盟阻斷性立法引入了反制美國“長臂管轄”、抵消制裁效果的四種主要措施：（1）禁止遵守制度；（2）報告制度；（3）拒絕承認和執行制度；（4）追償制度。歐盟阻斷性立法在一定程度上抵消了美國“長臂管轄”對歐盟的負面影響，但也使歐盟的跨國企業陷入進退兩難的境地。

在理論上，阻斷性立法為歐盟提供了一種防御機制，以抵消美國“長臂管轄”對其產生的負面影響。它表明了歐盟反對美國“長臂管轄”的立場，提出了對美國“長臂管轄”合法性的質疑，在政治層面和外交層面都對美國起到一定威懾作用，增加了談判籌碼，防止美國濫施“長臂管轄”。同時，歐盟阻斷性立法為歐盟實體撐起一把阻止美國“長臂管轄”的保護傘，從法律上保障歐盟與相關主體之間貿易活動的正常穩定進行。此外，歐盟阻斷性立法也向伊朗表明，歐盟不會退出《伊核協議》。

在實踐上，歐盟阻斷性立法以清單的形式為歐盟實體拒絕遵守美國法律法規提供了法律依據，美國曾因此在對古巴、伊朗等行使“長臂管轄”時對歐盟企業作出讓步，給予歐盟企業一定的豁免權。①例如，在奧地利BAWAG銀行案中，美國投資公司Cerberus Capital擬對奧地利BAWAG銀行進行收購，Cerberus Capital公司要求BAWAG銀行關閉古巴人在該銀行開設的賬戶，否則將違反美國對古巴的經濟制裁。對此，奧地利外交部部長宣布將啟動歐盟阻斷性立法對BAWAG銀行進行行政調查，后美國政府決定給予BAWAG銀行豁免權。See Reuters,BAWAG Restores Cuban Accounts after Public Uproar,https://www.reuters.com/article/austria-bawag-cuba/bawag-restores-cuban-accounts-after-public-uproar-idUSL0450488520070504,visited on 12 July 2021.歐盟實體可以在面臨美國“長臂管轄”時拒絕按照美國的意圖改變貿易活動；當美國依照附件法律法規作出判決或決定時，歐盟法院可以依據阻斷性立法拒絕承認和執行；因美國“長臂管轄”使歐盟實體遭遇利益損失時，可以依據歐盟阻斷性立法行使追償權，填補歐盟實體遭受的損失。歐盟的阻斷性立法內容全面、制度完善，是反制美國“長臂管轄”并進行阻斷性立法的典范。

阻斷性立法雖然在一定程度上抵消了美國“長臂管轄”對歐盟的負面影響，但同時也使歐盟企業陷入進退兩難境地。從事全球性經營的歐盟跨國公司，考慮到美國巨大的市場，屈服于美國的壓力似乎是唯一合理的選擇。美國的制裁措施包括拒絕進入其市場和追究所涉自然人的刑事責任，其后果是迫使歐盟企業不得不選擇遵守美國法，違反歐盟阻斷性立法，但這同時意味著歐盟企業會受到歐盟及其成員國的高額罰款。因此，無論歐盟企業作出何種選擇，均會受到美國或歐盟一方的制裁。這時，歐盟企業極大可能會選擇通過任何經濟借口，悄然結束與受美國制裁國家的貿易關系，而不提及美國的制裁措施，以保全自身利益。歐盟企業繞開了來自美國和歐盟任何一方的制裁，但是歐盟阻斷性立法的規定卻不能發揮預期的作用。①See Giesela Ruehl,The Renaissance of the Blocking Statute,http://conflictoflaws.net/2018/the-renaissance-of-the-blocking-statute/,visited on 20 March 2021.在實踐中，阻斷性立法的實施效果堪憂。由于國際法上的國家豁免原則，針對美國政府的任何追償行為，美國政府都會因為涉及國家行為而得到豁免，因為美國政府的行為屬于主權行為，一般情況下不受外國法院的管轄。因此，對于損失的追償范圍縮小到私人主體之間的糾紛，受害企業或個人難以獲得本國法院的救濟。此外，出于利益權衡的考慮，阻斷性立法的宣示作用大于實際作用，更類似于政治宣言而非有效法律工具。②See Charlotte Haute，The Reincarnation of the EU Blocking Regulation:Putting European Companies between a Rock and a Hard Place，2 Global Trade and Customs Journal 11(2018).

四、歐盟通過《一般數據保護條例》擴大數據保護領域的域外管轄權

在信息時代，數據是最具有價值的資源，數據的自由流動能夠創造巨大的財富，美國、歐盟和中國先后制定了利用數據資源的戰略計劃。歐盟1995年《數據保護指令》所確立的屬地管轄原則已經無法適應國際社會的發展需要，擴大域外效力已然成為共識。因此，歐盟率先對數據保護法進行改革，通過擴大數據法的域外效力，加大對歐盟企業和個人數據的保護力度。

（一）歐盟擴大域外管轄的法律依據

在應對美國“長臂管轄”上，歐盟曾從立法層面采取措施，但主要是對因此受到損害的歐盟實體彌補損失。2016年以來，歐盟及其成員國開始在擴大域外管轄方面進行革新，其中最具有代表性的是《一般數據保護條例》③See Regulation(EU)2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the Protection of Natural Persons with Regard to the Processing of Personal Data and on the Free Movement of Such Data,and Repealing Directive 95/46/EC,Official Journal of the European Union L119,4.5.2016,pp.1-88.（General Data Protection Regulation，GDPR），它被稱為“史上最嚴格”的數據保護條例。①參見張建文、張哲：《個人信息保護法域外效力研究——以歐盟〈一般數據保護條例〉為視角》，《重慶郵電大學學報》2017年第2期，第2頁。

GDPR于2016年5月24日生效，2018年5月25日正式實施。GDPR承襲了1995年《數據保護指令》的立法宗旨和主要內容，并在后者基礎上進一步強化了對數據的保護力度，擴大了GDPR的域外效力。

1.GDPR有關域外管轄的規定

GDPR第3條是對“地域范圍”的規定，其中第1款和第2款都表現出歐盟擴大域外管轄權的意圖。

具體而言，GDPR第3條第1款規定，該條例適用于在歐盟境內設立機構的數據控制者和處理者。只要數據主體設立的機構在歐盟境內，無論其數據處理行為是否發生在歐盟境內，無論該數據主體是否注冊地為歐盟成員國的企業，都適用GDPR。根據歐盟法院在Google被遺忘權案②See Google Spain SL,Google Inc.v Agencia Espa?la de Protección de Datos,Mario Costeja González,C131/12,CJEU（2014）.中的裁判，發生在美國的數據索引行為，是由設立地為西班牙的Google設立機構作出的，盡管該數據索引行為并未發生在歐盟境內，但該行為仍受到GDPR的約束。③參見張建文、張哲：《個人信息保護法域外效力研究——以歐盟〈一般數據保護條例〉為視角》，《重慶郵電大學學報》2017年第2期，第3頁。

GDPR第3條第2款規定，條例適用于在歐盟境內未設立機構的數據控制者和處理者，只要該數據主體對歐盟境內數據主體提供免費或付費的貨物或服務，或者在歐盟境內監控歐盟境內的數據主體。這意味著對境外數據控制者和處理者的管轄，雖然條文并沒有采用“域外管轄”的文字表述，但從其立法目的看，都將歐盟域外的數據主體納入到GDPR的管轄范圍。這對全球的網絡數據主體都是極大的挑戰，因為只要在信息網絡上的行為指向歐盟，必然會產生數據處理的行為，則必須適用GDPR的規定，否則將被歐盟處以巨額罰款。

2.GDPR管轄權條款評析

GDPR對數據保護法的革新得到了國際社會的廣泛認同，更體現了歐盟人權保障的特征。在數據交流日益頻繁的背景下，歐盟在屬地原則的基礎上適度擴大了GDPR的管轄范圍，符合當今國際社會對數據經濟進一步深化發展的合理預期。GDPR管轄權條款并未超出數據保護的立法宗旨，也未觸碰國際社會其他國家司法主權的敏感點，沒有像濫用“長臂管轄”一樣對他國主權構成一般的不正當侵犯。

GDPR管轄權條款從以下兩方面擴大了域外管轄范圍：第一，將在歐盟境內設立機構的境外數據主體納入管轄范圍，并將“設立地”作為GDPR的管轄依據，而不論數據處理行為實際發生在何處；第二，對歐盟境外的數據控制者和處理者，只要數據處理行為與歐盟發生聯系，則適用GDPR，這項管轄權規定是GDPR擴大域外效力的核心條款。歐盟法院在Google被遺忘權案中的裁判觀點已經表明，即使數據主體沒有實際作出數據處理的行為，但只要其行為與歐盟數據主體有財務增長上的聯系，就仍受到GDPR約束，從而將GDPR的管轄范圍無限擴大，使歐盟數據保護法呈現出由過去的屬地原則擴張為“屬地原則為主、效果原則為補充”的特點。

GDPR通過“與歐盟發生聯系”這一連接因素建立起對相關數據行為管轄的舉措，被學者稱為國際司法管轄權領域新的“哥白尼革命”（Copernican Revolution）。①See Christopher Kuner,The European Commission’s Proposed Data Protection Regulation:A Copernican Revolution in European Data Protection Law,Bloomberg BNA Privacy and Security Law Report 2(2012).

（二）歐盟通過GDPR對美國執法的實踐

美國在數據保護領域的“長臂管轄”立法主要體現是《云法》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act,CLOUD Act），②United States Department of Justice,Cloud Act Resources,https://www.justice.gov/dag/cloudact#:~:text=The%20United%20States%20enacted%20the%20Clarifying%20Lawful%20Overseas,crime%20to%20sexual%20exploitation%20of%20children%20and%20cybercrime,visited on 9 July 2021.該法規定美國當局有權要求受美國司法管轄的服務提供商提供存儲在國外的數據。歐盟數據保護委員會（European Data Protection Board,EDPB）認為，美國政府可能繞過歐盟和美國之間生效的《司法協助協定》（Agreement on Mutual Legal Assistance between the European Union and the United States of America,MLAT），③See Agreement on Mutual Legal Assistance between the European Union and the United States of America,Official Journal of the European Union L181,19.7.2003,pp.34-42.使歐盟數據主體被迫應美國執法部門要求，披露受GDPR約束的個人數據，或者授權服務提供商在外國政府已與美國簽訂行政協議的情況下，應外國政府的命令攔截、披露或實時監聽其有線或電子通信的內容，這表明《云法》具有域外管轄效力。①See European Data Protection Board,EDPB-EDPS Joint Response to the LIBE Committee on the Impact of the US Cloud Act on the European Legal Framework for Personal Data Protection,https://edpb.europa.eu/our-work-tools/our-documents/letters/edpb-edps-join t-response-libe-committee-impact-us-cloud-act_en,visited on 9 July 2021.因此，如果控制個人數據的服務提供商的數據處理行為受GDPR或歐盟成員國法律的約束，則可能面臨美國法與GDPR或其他歐盟或成員國法律之間的法律沖突，使數據主體陷入兩難境地。

自歐盟制定并實施《一般數據保護條例》以來，歐盟各成員國落實GDPR的執法態勢呈現出法律框架趨于統一、處罰力度加大②統計顯示，自GDPR于2018年5月正式實施至2021年7月，歐盟各成員國數據保護部門共征收697筆罰款和處罰，總額高達2.93億歐元。See GDPR Enforcement Tracker-list of GDPR Fines,https://www.enforcementtracker.com/?insights,visited on 10 July 2021.和一站式合作機制下密切合作的特點。在歐盟各成員國依據GDPR執法的單項最高罰款統計數據中，法國針對美國Google公司的罰款位列榜首，罰款金額高達5000萬歐元，處罰依據是數據處理的法律依據不足；英國針對美國萬豪國際公司（Marriott International,Inc）的罰款位列第五，罰款金額高達2045萬歐元，處罰依據是沒有足夠的技術和組織措施來確保信息安全。③See GDPR Enforcement Tracker-list of GDPR Fines,Statistics:Highest Individual Fines(Top 10),https://www.enforcementtracker.com/?insights,visited on 10 July 2021.歐盟數據保護委員會將利用GDPR保護數據的方法稱為“歐盟層面的方法”（an EU-level approach），由于大量數據由美國管轄范圍內的運營商處理和存儲，美國政府發出的訪問請求可能影響歐盟成員國，因此該方法至關重要，它可以降低甚至避免美國和歐盟成員國間根據美國《云法》達成的不協調雙邊執行協議的潛在負面影響。④See European Data Protection Board,EDPB-EDPS Joint Response to the LIBE Committee on the Impact of the US Cloud Act on the European Legal Framework for Personal Data Protection,https://edpb.europa.eu/our-work-tools/our-documents/letters/edpb-edps-join t-response-libe-committee-impact-us-cloud-act_en,visited on 10 July 2021.

（三）歐盟通過GDPR反制美國“長臂管轄”的成效

歐盟制定并實施《一般數據保護條例》，通過在個人數據保護領域行使立法管轄權以擴張其域外管轄權，在數據保護領域為應對美國“長臂管轄”提供了新思路。

在數據保護領域，歐盟通過與其發生聯系的數據這一連接因素擴大域外管轄權，以應對美國通過美元全球結算體系擴張域外管轄權的行徑，對歐盟企業和個人起到了積極的保護作用。面對美國咄咄逼人的濫施“長臂管轄”的態勢，除了被動采取措施進行反制外，歐盟通過立法擴大域外管轄權是更主動和柔性的辦法。同時，由于歐盟向來注重人權保護，在信息保護領域的管轄權擴張也順應了社會經濟的發展需要，不會對他國司法主權造成過度的干涉，因此歐盟GDPR成為管轄權理論研究的模范。

在實踐上，制定域外適用條款，擴大域外管轄，已成為國際社會保護國家司法主權的主流做法。管轄權是一國司法主權的體現，當美國通過不斷擴張域外管轄的范圍來侵犯他國司法主權時，歐盟強化自身法制體系，為法院提供行使管轄權的依據，能夠增加保護歐盟境內主體合法權益的機會。同時，盡管立法的領域不同，但域外管轄權條款對美國仍起到了牽制作用，迫使美國更加審慎、克制地行使“長臂管轄權”。

但是，擴大域外管轄權的手段在實施中也具有一定的局限性。第一，擴大域外管轄，既不能明確指向美國特定的制裁法令或者行為，也不能引導問題的解決；第二，它的適用范圍局限于特定的領域，正如GDPR保護的是數據主體的信息數據，而不能在各個領域起到全面的保護作用。眾所周知，美國“長臂管轄”的觸角伸向了各個領域，僅有特定領域的立法顯然不足以應對；第三，多領域地擴大域外管轄權，仍然有干涉他國司法主權之嫌，從而招致他國反制。域外管轄權的適用必須有所限制，否則會給本國企業和個人帶來不必要的經濟負擔和法律風險，甚至引發國家之間的摩擦，對本國經濟和貿易造成不利后果。

五、歐盟應對美國“長臂管轄”的成效及其對我國的啟示

如前文所述，美國通過一系列的制裁法令建立了復雜的“長臂管轄”體系，覆蓋面極其廣泛。近年來，美國頻繁對我國進行“長臂管轄”，對我國企業進行經濟制裁，產生了諸多不利影響。歐盟采用多種措施應對美國的“長臂管轄”，對我國具有啟示意義。

（一）歐盟應對美國“長臂管轄”的各種措施之成效

歐盟的經驗表明，多種應對措施在阻止美國“長臂管轄”的行使、減輕對歐盟企業的沖擊方面是卓有成效的。多種應對措施逐漸升級，相互配合，形成了維護歐盟自身權益的有力保護網。

第一，在WTO法律框架內，歐盟利用WTO爭端解決機制提供的磋商機會，迫使美國走上談判桌，商討解決方案，將對歐美雙邊關系和對雙方國際地位的損害最小化。盡管WTO爭端解決機制在實踐中可能出現久議不絕和執行效率低下的問題，但是該措施客觀上能對美國起到警告作用，迫使美國對歐盟作出某些讓步，因此不失為一種權宜之計。

第二，歐盟將阻斷性立法作為重要的法律武器，引入旨在反制美國“長臂管轄”、抵消制裁效果的四種措施，既能表明自身政治立場，又對美國起到威懾作用，增加談判的籌碼，為歐盟企業和個人提供防御機制。實踐表明，歐盟阻斷性立法在特定情形下為歐盟企業爭取了豁免權，在某種程度上抵消了美國“長臂管轄”對歐盟企業的負面影響。

第三，在個人數據保護領域，歐盟通過制定GDPR，擴大對相關數據行為的域外管轄。較之于阻斷性立法的被動應對，歐盟此舉主動出擊，通過與歐盟發生聯系的數據這一連接因素，擴大其在數據保護領域的域外管轄權，以應對美國通過美元全球結算體系的域外管轄擴張行為，既體現出歐盟對人權和企業個體利益的保護，又能促使美國更加審慎、克制地行使“長臂管轄權”。

（二）歐盟應對美國“長臂管轄”措施對我國的啟示

結合歐盟各種應對措施的實踐和效果，我國不妨從以下幾個方面入手，應對、反制美國的“長臂管轄”。

1.形成系統、完善的阻斷性立法體系

為應對美國的“長臂管轄”，國際社會已然興起了一股進行阻斷性立法的潮流，除歐盟外，加拿大、澳大利亞、墨西哥、阿根廷、古巴也曾制定專門的阻斷性立法。阻斷性立法作為反制美國“長臂管轄”的重要手段，具有成本低、起效快、易于被國際社會所接納的特點，受到我國學界和政府部門的高度關注。

2020年9月19日，我國以商務部令頒布了《不可靠實體清單規定》，初步設立了中國對外經濟制裁規則。《不可靠實體清單規定》包含制定依據、適用條件與對象、異議程序、法律后果和補救措施，尤其是其第2條規定成為我國阻斷性立法的核心條款，確定了“外國實體”的范圍，將對中國國家主權、安全、發展利益的損害性作出原則性規定，將違反正常市場交易原則、中斷正常交易或采取歧視性措施以至于嚴重損害中國企業、其他組織或者個人合法權益的措施作為列入清單的阻斷對象。

2021年1月9日，我國商務部頒布《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下稱《阻斷辦法》），成為我國首部真正意義上的阻斷性立法文件。《阻斷辦法》充分借鑒了歐盟阻斷立法的經驗，一改以往的被動防御策略，主動出擊?！蹲钄噢k法》確立了阻斷對象為“外國法律與措施的不當域外適用”，阻斷條件包括違反國際法或國際關系基本準則、對中國當事人正常經貿活動的禁止或限制具有不適當性，并規定了中國當事人的報告義務、遵守禁令義務、豁免制度和追訴權，以及政府有關部門的必要支持。與歐盟阻斷性立法不同的是，我國《阻斷辦法》未附具體法律與措施清單，因此相較于前者，有更加廣泛靈活的適用對象，既不會因為指向過于具有針對性而遭到特定國家的強烈反對，也增加了我國《阻斷辦法》適用的靈活性。

2021年6月10日，《反外國制裁法》由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過并施行。從法條表述來看，《反外國制裁法》中沒有直接采用“制裁”這一概念，而是采用了“歧視性限制措施”這一含義更加寬泛的概念，為我國后續法條的解釋與司法和執法實踐提供了更大的操作空間和適用彈性。我國《反外國制裁法》不同于歐盟阻斷性立法，不同于歐盟清單式的主動干預，歐盟阻斷性立法的核心在于針對附表中美國的法令，防止外國的制裁性法令在其境內生效；中國《反外國制裁法》的重心在于針對外國制裁的反制裁，是有針對性的報復性法律，這表明了中國被動出擊的政策選擇和后發制人的政治立場，即中國始終遵循互不干涉內政原則?！斗赐鈬撇梅ā吩趪伊⒎▽用鎻浹a了《不可靠實體清單規定》與《阻斷辦法》在法律效力上的不足，三者適用情形各有所側重并可以銜接，為司法機關和行政機關實施反制裁措施提供了有力保障，共同構成了具有中國特色的反制美國“長臂管轄”的阻斷性立法體系。

盡管如此，由于條文規定抽象而簡略，一些關鍵性的問題仍缺乏細致的解釋，能否順利付諸實踐也尚存疑問。因此，進一步形成系統完善的阻斷性立法體系，逐步細化條文規定，配套相關的實施辦法，均是需要繼續研究和探索的方向。

2.適度擴大域外管轄權

隨著中美經貿摩擦日趨白熱化，在“美國優先”理念的引導下，美國對外政策呈現出日益擴大“長臂管轄”范圍的趨勢，我國隨時都可能受到美國的干涉和指控，面臨著巨大的挑戰。適度擴大我國的域外管轄權，對于保護我國主權利益具有積極意義。

結合歐盟經驗，擴大域外管轄有利于強化司法保護機制，抑制美國“長臂管轄”的沖動。我國出于對主權原則的尊重，在行使域外管轄權上顯得過于保守。例如，我國《反洗錢法》第3條確立了屬地管轄原則，①《中華人民共和國反洗錢法》第3條規定：“在中華人民共和國境內設立的金融機構和按照規定應當履行反洗錢義務的特定非金融機構，應當依法采取預防、監控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務?！钡珜τ诰惩庵袊鹑跈C構和特定非金融機構的金融活動以及跨境人民幣交易如何規制，均未作出明確規定。基于此，我國可以適度擴大域外管轄權。例如，在證券法領域，為保護我國投資者、證券市場和國家利益，我國已經在原有的屬地管轄原則基礎上，適度地擴大證券法的管轄范圍。2019年12月審議通過、2020年3月1日起施行的新《證券法》中，增設了有關對中國境外的證券發行和交易活動行使管轄權的依據；①《中華人民共和國證券法》第2條規定：“在中華人民共和國境外的證券發行和交易活動，擾亂中華人民共和國境內市場秩序，損害境內投資者合法權益的，依照本法有關規定處理并追究法律責任?！痹诜磯艛喾I域，可以在原有的屬地原則和依據“效果原則”確立域外管轄權的基礎上，繼續推進和完善管轄權制度，明確《反壟斷法》適用于域外行為的條件和范圍；在金融法領域，可以考慮推進人民幣的國際化進程，改變美元在全球結算體系中的硬通貨地位，在人民幣跨境支付系統的配套規則中進一步完善域外管轄條款；②參見石佳友、劉連炻：《美國擴大美元交易域外管轄對中國的挑戰及其應對》，《上海大學學報》2018年第4期，第15頁。在個人信息保護法領域，借鑒歐盟GDPR對于信息保護管轄權的規定，采取“屬地原則為主、效果原則為補充”的管轄權原則。

3.構建中國法域外適用法律體系

國際法上的保護性管轄原則和普遍管轄原則，表明國際法不排斥法律的域外效力。習近平總書記強調：“要加強國際法治領域合作，加快我國法域外適用的法律體系建設，加強國際法研究和運用，提高涉外工作法治化水平?！雹邸读暯街鞒终匍_中央全面依法治國委員會第三次會議強調 全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日報》2020年2月6日，第1版。有學者提出，中國法域外適用的制度構建，需要通過完善立法、加強執法、重視司法多個層面齊頭并進，以組合拳的方式進行構建。④參見肖永平：《“長臂管轄權”的法理分析與對策研究》，《中國法學》2019年第6期，第21頁。目前，我國含有域外適用條款的立法已經具有一定規模，我國法域外適用法律制度框架已初步形成。盡管如此，我國在司法和執法方面實踐仍不夠豐富，前瞻性研究匱乏，研究成果結論存在分歧，使得司法和執法環節成為中國法域外適用體系中的短板?，F有域外適用的規定總體上比較克制，在合理的范圍內主張域外適用，尊重駐在國法律，注重雙邊合作，慎重適用域外執法。為了建設好中國法的域外適用體系，一是在對外關系中，要處理好國際條約與國內法適用的關系，避免出現適用上的積極沖突和消極沖突；二是要制定系統調整涉外關系的專門性法律，明確涉外法律關系中當事人的權利義務關系；三是要加強政府及其部門中國法域外適用的統一協調機制和能力建設，綜合施策；四是要學習和借鑒其他國家國內法域外適用體系，形成符合我國國情的域外適用體系。

4.提升我國司法和執法能力建設

在司法過程中，我國政府可以考慮在個案中出庭應訴，歐盟就曾在涉及“長臂管轄”的案件中提交書面聲明，甚至以“法庭之友”的身份出庭，政府的出面可以積極發聲、表明立場，從而直接、間接地影響案件的裁判結果；①參見李慶明：《論美國域外管轄：概念、實踐及中國因應》，《國際法研究》2019年第3期，第18頁。司法機關可以充分利用對等原則，積極受理涉“長臂管轄權”的案件，在個案中實現對美國的反擊，同時可以對違反我國司法主權和社會公共利益的域外送達、域外取證、采取保全措施和判決的承認與執行等司法程序，拒絕進行司法協助；我國還應當加強對美國法的研究，支持和幫助受到美國“長臂管轄”負面影響的企業和個人積極地參訴和應訴，在知己知彼的前提下維護自身合法權益。

同時，我國應加強域外執法能力。近年來，美國聯邦最高法院利用“推定無域外適用效力”（presumption against extraterritoriality）等原則保持克制，我國可以與受美國“長臂管轄”制裁的國家加強合作，聯手共同域外執法。必要時，我國還可以成立一個應對美國“長臂管轄”的統一協調部門，及時搜集美國新動向并及時向社會公布，制定政策、發布應對措施，為我國企業和個人提供策略指導。②參見肖永平：《“長臂管轄權”的法理分析與對策研究》，《中國法學》2019年第6期，第26頁。