《廣西糖業發展“十四五”規劃》編制創新解讀

雷承寶

（廣西壯族自治區糖業發展辦公室，廣西 南寧 530021）

《廣西糖業發展“十四五”規劃》（以下簡稱《規劃》）已于2021年12月24日由廣西壯族自治區人民政府辦公廳印發實施。為全面貫徹落實《規劃》戰略部署，促進糖業轉型升級和可持續發展，現對《規劃》編制創新情況解讀如下。

1 《規劃》思路守正創新

1.1 從做大做優轉向做強

由于受“十一五”時期廣西蔗糖產量突破900萬噸的影響，廣西在規劃糖業“十二五”目標時，以做大產業規模為主要著眼點，提出到2014/2015年榨季實現1100萬噸食糖產量，但實際規模在2013/2014年榨季達到857萬噸后，轉而快速下滑，2015/2016年榨季跌至510萬噸。產業規模下滑的主要原因有二，一是原料蔗生產成本遠高于國際食糖生產大國，在低價進口糖的沖擊下，舉步維艱；二是農業種植結構發生較大變化，高收益的水果、蠶桑等經濟作物和低勞力投入的桉樹快速發展。

鑒于“十二五”時期廣西經濟社會發展，特別是農業產業結構轉型升級的實際情況和國際糖業發展趨勢，廣西在糖業發展“十三五”規劃中，淡化總量增長，突出“做優”目標。一是做優糖料蔗種植業，包括優化糖料蔗基地布局，重點建設500萬畝“雙高”基地；優化品種結構，大力育繁適應性強、綜合性狀優的本土糖料蔗品種。二是優化企業空間布局，包括優化企業競爭格局，大力推進企業戰略重組；優化產能布局，大力推進產能整合，淘汰過剩產能。三是優化產品結構，引導企業開發生產甘蔗醋、液體糖、精制糖、紅糖和蔗渣環保餐具等高附加值產品。

從實施效果看，“十三五”時期采取的一系列降本增效的組合措施對廣西糖業回升企穩、結構優化、糖業龍頭企業做大做強發揮了重大作用。在此基礎上，廣西按照十九大以來的新發展理念，按照高質量發展的要求，乘勝繼續發力，《規劃》的著眼點轉向“做強”，圍繞提升核心競爭力，進一步著力破解發展瓶頸。提出“進一步鞏固糖業基礎地位，積極服務和融入新發展格局，全面深化供給側結構性改革，加快破解機械化收獲難、產業利潤空間小等發展瓶頸問題”。

1.2 構建糖業發展新生態

隨著我國加快構建對外開放新格局，國內農業支持政策與國際規則逐步對接，價格支持政策、邊境保護政策逐步退出，必須認清形勢、順應趨勢、融入并利用好新機遇，更多依靠市場化的手段來練好“內功”，加快構建新格局下適合廣西糖業特點的“新生態”。同時，國際食糖市場競爭日益加劇，國內淀粉糖、化學甜味劑持續沖擊，廣西農業種植結構發展變化，糖業發展生態失衡問題逐步顯現。為調動一切促進糖業持續穩定發展的積極因素，《規劃》提出，不斷深化糖業改革，擴大開放合作，強化政府引導與市場機制協同共治、政策支撐與企業自強雙向發力，借助現代信息科技手段推動資源整合、產業延鏈、產品提質、產業集聚和產業融合發展，完善配套支持政策，營造良好發展環境，構建現代糖業發展新生態，全面提升廣西糖業競爭力、品牌號召力和行業影響力，實現糖業高質量發展。在具體做法上，推動糖區生產基地向優勢區集聚，加工業向園區集聚，推動產業與國土空間布局銜接，與產城融合發展要求對接。

1.3 突出“全融合”新發展觀

種蔗、制糖是廣西糖業的傳統生產模式，為進一步解決散、小、弱等問題，打造核心競爭力，解決糖料蔗種植者和制糖企業利益分割、糖業科研和生產脫節、糖業歷史文化傳承、糖業發展兩張皮等問題，在大量調查研究的基礎上，《規劃》在指導思想中首創性地提出，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，延鏈補鏈、降本增效、融合發展，大力推進“農工貿融合、產學研一體、商旅文互動”發展，全面提升廣西糖業競爭力，打造現代糖業產業集群。在具體做法上，推動糖區生產基地向優勢區集聚，加工業向園區集聚，推動產業與國土空間布局銜接，與產城融合發展要求對接。深度開發糖業的多種功能，利用現代信息化手段為傳統產業提質賦能，在三產融合發展中激發新業態，創造新優勢，形成新增長點。

2 《規劃》目標務實求真

《規劃》的指導思想和發展思路確定后，必須為未來5年確定一個科學合理的發展目標。必須做到既催人奮進，又切實可行；既突出重點，又兼顧全面，實現協調可持續發展。

2.1 首次提出建成國內最具競爭力的蔗糖產區目標

《規劃》總體目標提出，未來5年，廣西將進一步加大投入，優化發展環境，推動降本增效，縮小與國際先進地區差距，著力打造充滿活力、市場競爭力較強的千億元蔗糖產業，建成國內最具競爭力的蔗糖產區，成為國家糖業安全和糖區經濟發展的堅強支撐。

本《規劃》沒有設定提升國際競爭力目標，主要基于廣西土地資源稟賦差距，即人均耕地面積和戶均種蔗面積與巴西、澳大利亞等食糖生產與出口大國的巨大差距考慮。以巴西和澳大利亞兩國為例，均地廣人稀，戶均糖料蔗種植面積接近1000畝，而廣西人均耕地面積1.3畝，戶均種植面積約15畝。由于土地資源少、地租價格高，導致糖料蔗生產成本較高，巴西、澳大利亞等國家的糖料蔗收購價格折合人民幣不到200元/噸，而廣西糖料蔗到廠價格卻在500元/噸以上。因此，在現有政策支撐體系下，廣西糖業乃至全國糖業都難有國際競爭力。

要解決廣西糖業大而不強的問題，在爭取國家政策支持的同時，必須立足自身降本增效，成為國內生產成本最低、產品質量最優、轉型升級最快和經營效益最好的蔗糖產區，才能擔當起保障國家食糖安全的重任。

2.2 首創性提出“區間規劃”目標

根據糖業發展對國際地緣政治關系、貿易摩擦、異常氣候、產業政策和產業結構調整等因素高度敏感，生產規模和價格波動大，傳統的“性線規劃”思路難以適應的產業特點，《規劃》在全國首創性地提出“區間規劃”思路，即根據國際供求關系趨勢研判與廣西農業土地資源情況、農業結構調整升級的需要，將未來5年的發展目標預設在一個合理區間內，在預設的區間內，每一個經濟年度即榨季可根據實際情況進行微調。按此原則，《規劃》將糖料蔗種植面積目標設定在1000萬畝至1150萬畝之間，將食糖產量目標設定在500萬噸至700萬噸之間，詳細目標控制值，如表1所示。

2.3 設立了完備的規劃目標體系

為充分體現《規劃》指導思想提出的“農工貿融合、產學研一體、商旅文互動”發展原則，在廣泛調查研究，聽取各方面意見的基礎上，《規劃》團隊圍繞“突出穩定產業規模、優化糖料蔗購銷機制、優化產業布局和產品結構、優化品牌傳播和產品營銷體系、優化政策支撐體系”等方向，提出了包括“綜合生產能力、產業提質升級、生態環境保護、經濟效益”四大類、17項具體目標在內的指標體系，為突出廣西糖業發展重點，又兼顧糖業全面協調可持續發展明確了目標。《廣西糖業發展“十四五”規劃》目標體系，如表1所示，其中三產融合營業收入包括與食糖生產加工產業鏈高度相關的非糖產業的營業收入，如蔗葉養牛業、農機制造、倉儲物流、糖區文化旅游、糖區會議會展產業和糖業數字經濟產業等帶來的收入。

表1 《廣西糖業發展“十四五”規劃》目標體系表

2.3.1 綜合生產能力突出“穩字當頭”

提出廣西建成1150萬畝糖料蔗生產保護區，糖料蔗生產能力6000萬噸左右。糖料蔗種植面積穩定在1100萬畝左右，年均入廠糖料蔗5000萬噸左右，年均食糖產量600萬噸左右。

2.3.2 產業提質升級突出“快字爭先”

糖料蔗生產綜合機械化率72%以上，機械收獲率30%以上。甘蔗新品種研發推廣能力進一步提升，良種覆蓋率96%以上。糖料蔗加工增值率4倍以上。進一步推動產業重組，重點糖業企業產業集中度85%以上。

2.3.3 生態環境模式突出“優字為本”

糖料蔗綜合利用水平進一步提升，蔗葉利用率、蔗渣利用率分別達到45%、100%。工業循環經濟水平進一步提升，工業用水循環利用率達到100%，百噸蔗耗標煤和噸蔗耗水分別不高于3.85噸和0.27噸，達到世界先進水平。

2.3.4 全產業鏈效益突出“增字為要”

農民種蔗收入穩定提高，5年累計畝均收益提高500元以上，食糖營業收入年均360億元左右，工業綜合營業收入年均650億元左右，三產融合營業收入1000億元以上。

3 《規劃》內容與時俱進

3.1 力求形成有所為和有所不為的產業新格局

為進一步優化產業布局，結合市場需求、資源稟賦和產業基礎，《規劃》按照有所為和有所不為的思路，提出重點打造“二四三”產業新發展格局。

3.1.1 首次明確兩個增長核心區

一是數字新經濟增長核心區。立足數字糖區建設，打造區域特色型工業互聯網平臺，培育糖業數字產業集群，使其成為廣西及全國食糖創新發展的重要載體和動力區。重點引導廣西“糖業云”和廣西泛糖產品交易平臺在南寧、崇左和來賓等糖區打造糖業數字經濟先行區，推動糖業數字化轉型升級。

二是加工業集聚增長核心區。從項目用地、資金安排、環評審批和創新示范等方面給予重點支持，推動糖產業園和來賓市糖業全產業鏈循環經濟產業園建設，形成崇左市涉糖食品飲料和來賓市蔗渣漿紙高值化利用兩大核心增長平臺，促進產業集聚發展，完善配套服務，促使其成為廣西糖業深度開放、一二三產業融合發展和糖業文化交流推廣核心地區。

3.1.2 首次調減糖業重點發展區域

順應甘蔗種植向優勢產區集中的趨勢，將糖業重點發展設區市由6個調整為4個，著力將崇左、來賓、南寧和柳州等產糖市打造成為三產融合發展、商貿物流順暢和管理運行高效的四大糖業優勢核心區。

3.1.3 首次提出打造三個原糖加工基地

為解決廣西糖業發展耕地糖單條腿走路的格局，《規劃》提出充分利用國內國際兩個市場和兩種資源，推動制糖企業在鞏固發展白砂糖的同時，適應國際市場競爭格局轉變和國內市場消費升級的需求，逐步向精煉糖方向拓展。支持“中國糖都”崇左市發揮本地糖料蔗和重點企業配額糖資源優勢，在糖產業園建設資源型原糖加工基地；引導防城港市和北海市發揮沿海港口優勢，支持原料不足的糖廠轉向發展原糖加工業，建設外向型原糖加工基地。

3.2 力求占領糖業數字經濟新高地

為加快糖業數字化轉型，《規劃》提出建設“糖業云”，力求實現糖業數字化和糖業數字產業化的完美結合。以技術創新為核心，全力推動互聯網、云計算、大數據、物聯網和人工智能等新技術與糖業深度融合，支持糖業率先利用數字技術提升生產、管理和經營水平，促進糖業數字化轉型升級。圍繞糖料蔗訂單生產和銷售、食糖加工、商貿服務及金融等重點環節，加快完成糖業大數據基礎支撐平臺、涉糖農業大數據服務平臺、制糖工業大數據服務平臺、泛糖產品交易大數據服務平臺、糖業金融大數據服務平臺和糖業政務監管大數據服務平臺這六大平臺建設。推動“農、工、貿、金融、監管”等環節的數據信息上傳，助力“糖企上云”和“糖業上云”。依托“糖業云”大數據及糖業應用APP軟件，完成糖料蔗訂單合同電子化，助力遠程診斷和災害預警，精準服務蔗農。串聯整個產業數據，打通產業各環節數據孤島，建立糖業信用體系，解決產業主體在金融信貸過程中信用信息缺失問題。運用大數據管理手段，提升糖料蔗砍運秩序管理效率和生產決策分析效率，挖掘糖業數據價值，實現信息共享和管理高效協同。完善糖業監管制度，提高政府對糖業的預測、監管和調控能力。

3.3 力求適應生態糖業新要求

為建設環境友好和產品安全的生態糖業，《規劃》為生態環境保護編制了專章，從源頭加強生態環境保護，在糖料蔗生產環節防控水土污染，生產無農殘和藥殘超標的“放心蔗”；在制糖和循環利用環節推進清潔生產和節能減排，生產安全健康的“放心糖”；在環境敏感環節強化風險監控與應對，建設環境安全友好的糖區生態。

3.3.1 強化土地整治過程中的生態環境保護

科學推動高標準蔗田建設，充分論證土地整治方案，避免因設計施工不當對生態環境造成不利影響。合理安排施工時間，盡量避開雨季施工，減少水土流失。強化水資源平衡分析，合理確定灌溉用水，集約節約用水。鼓勵對蔗葉回收及還田作業予以補貼，加大對蔗葉回收機械研發推廣的扶持力度，支持蔗葉收儲體系建設。

3.3.2 減少化肥農藥農膜對生態環境影響

積極推廣測土配方施肥，提高化肥使用效率，降低化肥使用量。推廣使用微生物菌劑及生物有機肥，在具備節水灌溉條件的地區推廣水肥一體化灌溉，提高肥料利用效率。強化病蟲害預測預警、統防統治、精準施藥，減少農藥、除草劑的使用。推廣生物農藥，鼓勵利用赤眼蜂對甘蔗螟蟲進行生物防治。全面推廣可降解農膜，回收不可降解殘留農膜和農藥包裝袋或瓶。

3.3.3 推行清潔生產

推行綠色制造技術，實施清潔生產，降低制糖生產過程的能耗、水耗和污染物排放。在原料預處理、壓榨（滲出）提汁、澄清過濾、加熱蒸發、煮煉助晶、分蜜包裝以及鍋爐發電等生產全過程推廣使用一批綠色制造新技術和新裝備。提高蔗渣打包率，推廣蔗渣清潔燃燒技術，逐步淘汰度電耗汽10千克以上的小型汽輪發電機組、噸汽耗標煤200千克以上的鍋爐以及不符合國家能效標準要求的低效變壓器等高耗能設備。推廣應用高效節能的次高壓鍋爐和發電機組，探索建立熱電聯產園區，推廣板式換熱器、煮糖結晶罐和丙糖膏連續煮制設備等節能技術裝備，降低能耗。推行榨機交流變頻調速和雙輥喂料器等技術設備，提高壓榨抽出率，降低蔗渣水分。改善產業生態環境，實現經濟效益與環境效益的雙贏。

3.3.4 強化產業閉合循環

以糖蜜、蔗渣、蔗葉和濾泥四大副產品綜合利用為重點，加快形成零排放的閉合循環經濟產業鏈，解決傳統制糖業的結構性污染和區域性污染問題。推進種養結合，在崇左、來賓、南寧和柳州等糖料蔗優勢產區，合理布局一批草食畜牧業規模化養殖場、飼料加工和有機肥生產企業。繼續保持工藝技術和裝備的先進水平，鞏固廣西糖業循環經濟與綜合利用在全國的領先地位。

3.3.5 強化風險點監控及風險應對

高度重視生態環境保護，加強項目建設監督，采取有效措施，解決生產過程中的噪音、廢水和廢渣等問題，防止污染環境。強化企業生產運營環境監管，嚴格執行有關廢棄物排放的規定，及時發現問題和解決問題，最大限度減少生產運營過程中的環境損害。

4 《規劃》重點強基務本

面對國外低成本食糖進口的沖擊和高效益農產品土地爭奪雙重挑戰，要實現糖業持續穩定發展，加強糖料蔗生產保護區建設，穩定糖料蔗種植規模，是廣西糖業強基之本；面對產能過剩，原料爭奪成為糖業競爭主戰場的嚴峻形勢，強化訂單農業管理，穩定糖料蔗購銷秩序，是廣西糖業為政之要。基于這一共識，《規劃》編制組按照《廣西壯族自治區人民政府關于深化體制機制改革加快糖業高質量發展的意見》精神，將“兩個穩定”即穩定糖料蔗生產規模和穩定糖料蔗購銷秩序，作為《規劃》的重點章節來寫。

4.1 穩定糖料蔗生產基礎

4.1.1 持續推進糖料蔗生產保護區建設

土地乃農業之母，欲穩定糖料蔗種植規模，必先穩定糖料蔗生產保護區面積。《規劃》從三個方面提出具體措施。一是持續推動糖料蔗高效機收基地建設。以“雙高”基地為重點，引導種植大戶和農機專業合作社等開展規模經營，通過實施高效機收基地獎補政策，推動蔗田宜機化改造，提高機械收割率。二是加快糖料蔗生產保護區高標準蔗田建設。穩步推進非“雙高”基地糖料蔗生產保護區高標準蔗田建設，平整土地、配套建設灌溉排水系統、改造農田道路以及改良與培肥土壤等，提高蔗田生產能力。三是提高抵御災害能力。持續提升病蟲害防治水平，構建覆蓋廣西的糖料蔗重大病蟲害監測預警系統，增強病蟲害預判能力并提前采取防范措施。

4.1.2 強化良種良法推廣普及

良種是錦，良法是花，《規劃》設計力求錦上添花。一是完善良種繁育體系。持續推進綜合性狀優良的甘蔗新品種選育工作，突出宿根性強、分蘗性好、抗逆抗病和易脫葉等生物特征。加大甘蔗種質資源收集和資源共享，完善良種基地基礎設施，規劃創建甘蔗育種創新基地和原種健康種莖（苗）擴繁中心。支持種業企業與甘蔗育種機構和制糖企業開展合作，共建三級良種繁育體系。二是優化糖料蔗栽培模式及技術。通過延長宿根周期，降低生產強度和生產成本，大力推廣糖料蔗脫毒健康種苗，提高糖料蔗生長健康度。通過獎補等方式，加快實現脫毒健康種苗全覆蓋。加快大馬力拖拉機普及應用，加快推廣深耕深松耕作方式，實現糖料蔗生產“扎穩、復壯、延壽”，降低生產成本，提高經營效益。推廣水肥藥一體化、測土配方施肥、微生物改良土壤、粉壟整地、病蟲害綠色防控等農藝措施。

4.1.3 提高蔗農收益

增收乃穩產之要，保障糖料蔗種植戶收益總體持續穩定增長，是穩定種植規模的致勝之寶。《規劃》圍繞這一目標，提出全面推廣訂單生產，穩定購銷關系，提高蔗農收入。依托保險體系，逐步擴大糖料蔗風險保障覆蓋范圍，筑牢農民收入保障網。探索利益共享、風險共擔的良性發展機制，引導制糖企業參與生產基地建設，確保蔗農種蔗收益穩定。創新蔗農和企業利益聯結方式，鼓勵蔗農以土地承包經營權入股合作社或制糖企業，積極化解蔗田“小塊并大塊”難、土地流轉成本高等難題，提高蔗農資產性收益。

4.2 穩定糖料蔗購銷秩序

影響廣西糖料蔗購銷秩序穩定的因素主要有兩個方面：一是糖廠布局不合理。由于行政區劃分割和長期的計劃經濟體制，導致糖廠布局過多、過密，原料基地相互交錯，為糖廠穩定原料基地留下隱患；二是糖料蔗種植規模下滑過快，產能利用率過低，糖廠爭奪原料資源成為持續經營的現實需要。針對這一情況，《規劃》從體制改革和利益疏導兩個維度來促進糖料蔗購銷秩序的穩定，進而促進制糖企業的原料保障穩定。

4.2.1 積極穩妥推進糖料蔗購銷市場化改革

深化糖料蔗訂單農業改革。充分尊重種植主體和制糖企業的自主權，由雙方簽訂糖料蔗訂單合同。鼓勵糖料蔗收購按質論價。持續推進糖料蔗價格指數保險，穩步擴大實施范圍，力爭實現全覆蓋。鼓勵市、縣（區）兩級人民政府安排糖業風險補償資金和糖業引導資金，對糖業信貸投入予以貼息和風險補償。

4.2.2 支持制糖企業和糖料蔗種植戶結成利益共同體

鼓勵制糖企業積極參與糖料蔗基地建設和運營，鼓勵農工產業鏈一體化發展，通過利益紐帶穩定農工關系，建立全產業鏈利益共享、風險共擔發展模式。加強糖料蔗購銷市場監管，逐步完善訂單合同履約信用體系，營造產業良性發展環境。