新時代市、縣地震臺網工作發展的思考＊

劉 琨 張 華 趙亞琴

1) 揚州市地震臺網中心，江蘇揚州 225009

2) 揚州市平山地震臺，江蘇揚州 225009

引言

市、縣地震臺網是全國地震臺網的重要組成部分，是市、縣防震減災事業發展的重要業務載體。作為全國地震監測臺網的法定組成部分，各市、縣地震部門實際建設運行了相當數量的地震臺站（網）。根據《中國統計年鑒2018》，全國共有市、縣級地震臺站1 355 個，占同期全國地震臺站數的64.9%，市、縣地震臺網接受本級人民政府負責管理地震工作的機構管理。因此，市、縣地震臺網的發展有較大的自主性，如江蘇省全部地級以上城市都成立了地震臺網，但工作發展特色各異。近年來對市、縣防震減災工作，包括市、縣地震臺網工作發展的研究不多。已知的研究中有學者專家從省屬地震臺站的專業工作能力和市、縣防震減災工作的結合上進行了有益的探索[1-2]；也有從防震減災能力評價評估的角度對市、縣進行調查評估并提出了一些工作建議[3-4]。從基層視角對市、縣地震臺網工作中存在影響發展所面臨的問題，怎樣適應新時代行業現代化發展和發揮公益服務屬性的實際需求，以及在地方防震減災事業發展中起到作用等方面的研究較少。

大力推進新時代防震減災事業現代化建設，著力提高全社會防震減災綜合能力，不斷滿足人民對包括地震安全需求在內的美好生活的向往[5]。新時代防震減災事業的責任在肩，改革發展總的架構已經布局，新建設任務已經下達并相繼實施。與此同時2019 年3 月涉及市、縣地震部門的機構改革也在省級黨委的統一領導下基本完成改革任務。市、縣地震臺網也伴隨機構改革的深入推進，面臨著行業現代化升級和政事改革帶來的雙重挑戰。本文以揚州市地震臺網中心（下稱“揚州臺網” ）為例，新一輪機構改革打破了揚州臺網原有工作組織框架，原與揚州市地震局混崗混編辦公的揚州臺網成立獨立法人運作。揚州臺網在改革中暴露出思想、機構、方式等方面存在影響發展的問題。本文通過總結揚州臺網的歷史工作經驗得失，聯系機構改革、事業單位發展以及防震減災事業現代化建設提出的新時代任務要求，客觀分析存在的問題，提出改進工作和解決問題的思路建議，希望有助于提升市、縣地震臺網的工作能力，促進新時代市、縣防震減災事業的進步發展。

1 揚州臺網情況和改革概況

揚州臺網最早可追溯至1979 年成立的揚州市平山地震臺，2004 年成立揚州市地震臺網中心與揚州市平山地震臺合署辦公。2019 年3 月市、縣機構改革前揚州臺網是揚州市地震局局屬事業單位，改革后隨揚州市地震局整體劃入揚州市住房和城鄉建設局（掛市地震局牌子），揚州臺網調整為揚州市住房和城鄉建設局局屬事業單位，接受市住建局的行政管理。本次改革后揚州市地震臺網中心（平山地震臺）按照改革要求成立獨立事業單位法人，脫離機關獨立運作，原來分散在揚州市地震局各處室的揚州臺網人員不再與局機關處室混編混崗辦公，全部揚州臺網人員實現集中辦公，負責揚州市范圍內的地震監測預報技術工作。本次改革前后揚州臺網的情況變化較大，涉及機構法人、財務、人事等（表1）。

表1 揚州臺網機構改革前后變動情況Table 1 Changes before and after the reform of Yangzhou Earthquake Networks Center

2 優勢和問題

2.1 工作的優勢

2.1.1 法律、政策有保障、工作有要求

《中華人民共和國防震減災法》和《地震監測管理條例》、《地震預報管理條例》以及地方性法規為市、縣地震臺網的建設、運行、發展提供了法律法規的保障。近年中國地震局黨組研究出臺的《新時代防震減災事業現代化綱要（2019—2035 年）》、《地震監測預報業務體制改革頂層設計方案》和《中國地震局黨組關于推進地震臺站改革的指導意見》為地震臺站（網）的發展，提供了政策頂層設計，提出了具體任務、目標，要求市、縣級地震部門，尤其是地震臺網要夯實基礎，做好轄區內的地震監測預報工作。

2.1.2 揚州市存在發生較大地震的風險

揚州市已知從地質條件、歷史地震活動和地震動參數3 方面都存在發生較大地震的風險。以大地構造單位劃分，揚州市位于下揚子斷塊內，其中揚州市周邊重要斷裂有：郯廬斷裂、淮陰響水口斷裂、茅山斷裂，1970 年以來都曾發生過有感地震。揚州市區域內主要斷裂有：甘泉山—小紀斷裂、鳳凰河斷裂、蔣王斷裂、雙橋斷裂等，都有多期活動的證據。

江蘇省歷史最大地震活動也發生在揚州，為1624 年2 月10 日下午6.0 級地震。建國以來揚州市境內最大地震為2012 年高郵寶應4.9 級地震。而根據《中國地震動參數區劃圖（GB18306—2015）》，揚州市市轄區是江蘇省沿江城市中地震動峰值加速度唯一達到0.15g的區域。

2.1.3 豐富的地方工作經驗

機構改革前揚州臺網與揚州市地震局機關處室混編混崗的工作模式，經過多年的運作磨合使得揚州臺網人員熟悉行政管理工作的要求，了解臺網業務工作與行政管理工作間存在的問題。揚州臺網近年參與的一些重大活動中，既貢獻了技術建議也身體力行參與其中。如2012 年高郵寶應4.9 級地震后的地震監測、現場調查、謠言處置等；防震減災規劃的具體擬編和落實執行；各類地震應急演練的策劃、組織、協調和實施。揚州市下轄的縣、市也積累了各自的優勢經驗，其中高郵市多年來與高郵地震臺不斷探索磨合，抓牢機遇形成的區縣地震局與專業地震臺站的優勢互補，防震減災三大體系融合發展的模式，使得高郵市的防震減災工作全方位走在全國前列。儀征市地震局及其下屬儀征銅山地震臺的建設發展也在全省市、縣地震臺站中成績斐然。

2.1.4 相對完善的工作基礎

經過40 年的發展，揚州臺網已經從最初的單一臺站開展監測工作，發展成為擁有7 名專業技術人員，負責全市范圍內（不含省屬臺站）的6 個臺（點）測震、強震、流體、電磁波等觀測數據的分析處理，以及負責處置全市范圍內宏微觀異?，F象的地方綜合性地震監測臺網。

2.2 存在的問題

2019 年機構改革后，按照政事分開的要求，揚州臺網完成了獨立法人設置并單獨運行，接受揚州市住房和城鄉建設局的行政管理。承擔了原揚州市地震局地震監測預報方面的技術工作。如何開展新機構框架下的地震臺網工作，做好相關工作，助力地方防震減災事業進步。通過實踐磨合和剖析反思，認為揚州臺網在功能定位、業務能力和對改革發展的認識等方面都存在影響地震臺網發展的基礎問題。

2.2.1 功能定位不清

包括揚州臺網在內的市、縣地震臺網自成立以來為探索地震科學，爭取作出有效預測預報意見做著不懈的努力并曾取得過一定的成績。但隨著地震科學的發展，地震監測預報工作對科學技術的要求已經從傳統的經驗分析為主轉向數值物理的拓展。市、縣地震臺網的科學技術能力，已經落后于當前地震科學的進展水平，同時市、縣轄區范圍內發生破壞性地震概率偏小和難以準確預測的現實，使得市、縣地震部門對地震臺網的發展逐漸失去了動力，靠破壞性地震促進發展的特征明顯。揚州臺網近年的發展就與2012 年高郵寶應4.9 級地震的發生有密切的聯系。同時近年來地震災害預防和地震應急救援事業發展迅速，包括揚州市在內的一些市、縣還將應急、震防等領域的項目性工作、技術系統的運行輔助工作都歸至所轄地震臺網承擔。市、縣地震臺網在不明確增加機構職能和編制的條件下，既要做好地震監測本職工作，又要完成其他工作，實際工作過程中難免有互相影響的情況發生，逐漸造成了市、縣地震臺網的監測預報工作基本功不扎實，作為事業單位應具有的公益服務功能和輔助保障功能綜合效益不佳，工作業績顯性度低的兩難局面，使得市、縣地震臺網的功能定位逐漸模糊，整體發展過程緩慢。

2.2.2 臺網工作效率低

早期社會發展水平較低的年代，市、縣地震臺網的建設多數依托國家和省地震局的規劃布局進行，接受省地震局的技術指導，日常管理由地方承擔，整體業務水平和工作效率向專業地震臺站看齊。但隨著經濟社會的發展和對地震災害風險認識的提高，市、縣人民政府也逐步加密建設各自的地震監測臺網，促進了市、縣地震監測網絡的完善，但問題也隨之而來，問題一直存在并逐漸影響臺網的工作效率。問題歸納起來，主要有3 個方面：①監測網絡建設不科學、管理不到位。市、縣地震臺網部分儀器的選型和選址不符合現行的技術規范。部分儀器由于觀測環境改變，已不適合繼續觀測。還有一些儀器老化嚴重，已經無法得到維修保障，觀測產出的數據達不到觀測標準要求，用于分析的信度較低。②臺網的數據處理效率低。近年來，市、縣地震臺網對所轄觀測儀器逐步進行了數字化和網絡化升級改造，分析和存儲方式發生巨大改變，同時仍有部分儀器仍以模擬形式觀測，數據需人工傳遞。而現有的數據分析處理方法、軟件應用和相關保障，與市、縣地震臺網實際工作“一崗多能”的要求間存在應用資源和實際需求的錯配，造成工作效率大打折扣。而新儀器、新方法缺少行業系統培訓機會，培訓形式單一[6]，在實踐中遇到問題又難以及時得到專家的指導和糾正，綜上就使得市、縣地震臺網工作技能掌握難到位，實際降低了市、縣地震臺網的工作效率。③市、縣地震臺網業務基本功不扎實。不熟悉本地各類儀器的觀測特征特性，對歷史觀測中的經驗教訓、異常情況判斷、與地震活動關系的總結歸納膚淺，遇到技術問題過度依賴上級地震部門的意見，忽視當時本地的具體情況。上述3 方面的問題疊加，互相影響，造成了目前市、縣地震臺網觀測有用產出低、分析處理效率低、科學應用研究水平低的現狀。

2.2.3 對改革發展的認識不足

2019 年市、縣機構改革以來，事業單位改革作為改革的一部分，已經發生了物理巨變。改革帶來了新的運行模式，面對防震減災事業現代化建設和事業單位改革發展要求，揚州臺網對改革發展的任務和要實現的目標并不十分清楚。對市、縣地震臺網與地方防震減災事業發展的關系，在新構建的綜合性、全災種、全流程的應急管理體系中應承擔的責任擔當，缺乏從個體到整體，局部到全局的認識。雖然機構改革已經使揚州臺網脫離機關獨立法人運作，但在思想上和運作模式上還留有政事不分的濃重印記，對事業單位應承擔的職責任務認識模糊，具體到工作中還沒有做好依法向社會發揮公益效益和輔助政府部門決策的應用準備，缺乏促進揚州臺網工作提質增效的管理機制和科學評價方法。

3 主要工作建議

改革將揚州臺網功能定位、技能水平和思想認識上的問題暴露出來，這些問題源于長期工作過程中具體問題的積累，不僅存在于揚州臺網中，在其他市、縣地震臺網中也以不同的表現形式存在。雖然市、縣地震臺網的工作存在上述問題，但作為全國地震觀測網絡的組成部分，也要認識到市、縣地震臺網存在和發展的必然優勢和改革的緊迫性。近年各地涌現的先進市、縣發展和創新經驗已表明，市、縣地震臺網的工作要融入到地方社會安全和行業工作安全中去，遵循好“兩個堅持”和“三個轉變”重要思想的指導，圍繞新時代目標方向和解決市、縣地震臺網實際問題，從轉變思想認識、提升專業技能、維系協調關系、創新工作方式幾個角度提出思考和建議。

3.1 統一思想、凝聚共識

要清醒認識改革是為了更好地發展，本次改革過程中創新的國家應急體系，強調應對突發事件，包括地震災害要做到“優化、協同、高效”的整體性和系統性防治。市、縣地震臺網作為地震活動和地球物理現象的監測單位是監視地方地震活動的前哨站。機構改革后市、縣地震部門的工作組織機制發生了巨變，市、縣地震臺網要順應改革要求，把思想統一到習近平總書記關于深化改革的講話精神和中央的戰略部署上來。牢固樹立憂患意識和底線意識，充分認識到市、縣防震減災事業的發展離不開高質量的地震監測預報工作，市、縣地震臺網是高質量地震監測預報工作的基本單元，同時也是防震減災工作在基層防線的重要環節。市、縣地震臺網要以強烈的政治責任感和使命感，堅決服從改革大局，以統一的思想定位好市、縣地震臺網在機構改革后的工作重點和工作目標，圍繞中國地震局關于防震減災事業現代化，地震監測預報工作改革的目標任務，在省地震局的中觀指導下，著眼市情、縣情謀劃并實踐好目標任務在本地的具體創新實踐。要認識到改革不是一蹴而就， “優化、協同、高效”的實現還需要工作的不斷探索和經驗積累，過程會遇到許多未知的困難，但可以通過實踐解決困難，以量變推動質變。

3.2 執行好國家任務“一般性”， 發揮地方工作“特殊性”

改革以來，揚州市已經或即將實施的國、省地震監測項目，包括“一帶一路”項目、烈度速報與預警項目，同時地震災害防治工程、防震減災十四五規劃也已經進入新階段，規劃項目的建設過程，以及建成后對市、縣的作用和市、縣地震臺網應承擔的工作，都有具體的新任務和新要求，同時也極具新挑戰。承擔具體建設和相關運行任務的市、縣地震臺網要堅定政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，認識到國、省地震監測項目在全國地震監測網絡中的重要地位，市、縣地震臺網參與建設和運行的項目要確保達到項目一般性要求。同時不排斥地方的特殊性，不同市、縣地震臺網的實際工作和發展規劃存在差異，在落實好國、省項目的同時，市、縣地震臺網要抓牢新時代的政策紅利，充分利用現有資源，對照自身能力和地方防震減災工作需求的差距環節，發揮主觀積極性，解決一部分影響市、縣地震臺網工作發展的難題，同時在改革變化中積極調整和探索市、縣地震臺網的工作和國、省工作的對接協同，創新符合地方情況的“特色”業務技能、管理方式等。

3.3 協調好改革后的各項關系

3.3.1 協調好與行政管理部門的關系

改革后揚州臺網與主管機關之間，形成了地震臺網和行政管理部門的政事關系。這種關系在以前是沒有明確的，充滿了未知的挑戰。專業技術人員開展地震臺網業務工作與行政管理者統籌發展地震監測預報事業，存在“政事聚合”形成合力共振發展的問題探討。地震臺網要發揮好專業技術平臺的作用，扮演好行政管理部門的技術參謀角色，同時行政管理部門也應在行政管理的法律框架內有效探索行政管理與業務工作的協作互動關系，通過法律的規定、政策的規范，逐步理清市、縣地震臺網的職責范圍邊界，促進市、縣地震臺網新、舊工作向法制化和規范化方向發展，地震臺網要從自身專業技術能力范疇內“合法利用”向行政管理者提供技術服務產出，反饋行政管理效果，展現努力工作形象。形成行政管理部門與地震臺網間相互溝通理解順暢，簡約高效發展的效果，發揮地震臺網作為事業單位的服務社會、輔助政府決策的功能定位。

3.3.2 協調好與業務主管部門的關系

新時代全國地震監測預報工作體系已經明確由國家級業務單位負責牽頭指導，省級業務單位負責轄區任務統籌，市、縣地震臺網作為市、縣地震部門的業務單位負責轄區具體監測預報工作并接受上級地震業務單位的指導。同時市、縣地震臺網也是上級地震部門地震業務項目系統，尤其是監測預報業務項目的基層具體落實單位。對于市、縣地震臺網的業務工作要保持與上級地震業務部門的一致性，各地震臺網必須在上級對地震臺網業務工作的標準要求范圍內，做好基本業務工作，落實好技術項目落地運行。而目前存在的市、縣地震臺網業務技術不精，基本功不扎實的問題，則影響到這層關系的高質量聯系。如何做好市、縣地震臺網基本業務工作，是處理好與上級地震業務部門關系的關鍵。鑒于市、縣地震臺網規范化程度不一，實際工作范圍存在差異性，建議在全國地震監測預報工作體系框架內，以省為單位，省、市、縣聯合開展地震臺網業務工作的地方性創新應用研究，提出符合市、縣地震臺網實際的工作方式和專業評價方法，建立行業專業高效的溝通系統，制定專項提質規劃，配套相關培訓計劃，提高市、縣地震臺網整體工作質量，推動市、縣地震臺網業務水平上臺階，維系好業務工作的高質量聯系。

3.3.3 協調好改革前后工作的延續

改革永遠在路上，路無坦途。當前市、縣地震臺網延續多年的工作模式因改革而發生巨變，新時代的工作也應做出適當的改變，以適應改革發展要求。改革過程難免會帶來一些副作用，甚至要做好付出必要改革成本的準備。一方面市、縣地震臺網要繼續做好地震監測預報基本工作，延續以往工作中的好經驗、好方法，對以往工作中的薄弱環節要抓緊查缺補漏，筑牢工作基礎；另一方面，市、縣地震臺網要善謀善劃，積極探索創新，認真完成新時代賦予市、縣地震臺網工作的新任務，找準前后工作的業務銜接關鍵環節，科學繼承和發展，實現工作的平穩連續。這當中要正確對待市、縣地震臺網歷史發展過程中存在的問題，問題的存在往往具有歷史局限性，要辯證的看待這些問題，問題的產生根源于解決某一歷史階段影響市、縣地震臺網工作的困難，解決的方式方法受制于當時的政策方向、地方情況和地震科技發展水平，是符合當時事物客觀發展規律的，但在現時已經不適應新時代的要求。市、縣地震臺網要總結歷史問題經驗得失，借鑒先進地區市、縣地震工作的成功經驗，運用新思想、新理論、新方法化問題阻力為發展動力，在此過程中審慎評估新時代市、縣地震臺網工作范疇和創新能力邊界，不苛求面面俱到，但要把解決歷史問題和發展事業與市、縣地震臺網本職工作的高質量延續，實際工作效益的直接改善聯系起來，作為新時代工作發展的基本目標，推動市、縣地震臺網的新發展。

3.4 科學探索工作新模式

本次機構改革后，江蘇省內市、縣的地震工作機構改革方式各異，各市、縣地震工作機構與管轄地震臺網的關系也不盡相同，但地震臺網是防震減災事業發展基礎平臺的功能定位沒有變，地震臺網監測地震活動和地球物理現象的工作任務沒有變，是市、縣承接地震行業技術應用落地的重要業務平臺沒有變。機構組織形式的差異，不能作為評價市、縣防震減災工作發展的標準。市、縣地震臺網，包括市、縣負責管理地震工作的機構要在當前改革時代大潮中，保持獨立思考，尊重已有的改革成果，勇于探索不同組織形式下的工作新模式，鼓勵創新發展。同時國家、省地震局也應給予政策保障和技術支援，幫助市、縣地震部門適應新時代防震減災工作新要求，探索新的工作模式，提高市、縣地震臺網工作水平，穩定市、縣地震工作隊伍。通過國、省、市、縣的上下聯動，推動全國各級地震臺網間實現分工有序，相互間系統協同的工作效果，釋放新時代防震減災事業現代化建設的成果效能，提升全行業防御地震災害的能力水平。

4 結語

新時代防震減災事業現代化建設已制定了時間表和任務書。市、縣地震臺網以及負責管理地震工作的機構要意識到防震減災事業面臨的變局，改革發展的迫切性，提供綜合防災減災救災服務并融合地方社會治理體系的重要性。市、縣地震臺網和管理地震工作的機構要同心協力牢牢抓住地震監測預報工作的基礎，因地制宜、科學謀劃、依法依規、積極探索切合地方實情的高質量地震業務產品服務，同時按照協同、高效的目標不斷優化產品服務標準，優化市、縣地震臺網工作體系，為改善民生，減輕地震災害風險，減少地震災害損失，維護公共安全，筑牢防震減災事業防線，肩負起新時代市、縣地震臺網應盡的責任。