國際投資法中的非法征收及其補償

李尊然

國家征收其境內的外國投資的權力是否不可挑戰，如果可以，非法征收如何認定，非法征收實施國應如何給予外國投資者補償？這些問題歷來爭議極大。當代的國際投資仲裁與司法判例逐漸增多，但裁決結果仍缺乏一致性，而且國家責任法對此尚無明確的規定，這阻礙了各國之間雙邊和多邊投資協定的達成，不利于國際投資的發展。在這方面，我國也面臨著相當棘手的問題，如一方面被外國投資者提起國際仲裁的案件逐漸增多，①自2011年起至今，我國在ICSID作為被申請人的案件有五起，其中，最近三起新增案件尚在審理中：Hela Schwarz GmbH v.People’s Republic of China,ICSID Case No.ARB/17/19);Macro Trading Co.,Ltd.v.People’s Republic of China,ICSID Case No.ARB/20/22);Goh Chin Soon v.People’s Republic of China,ICSID Case No.ARB/20/34。另外，我國在常設仲裁法院（PCA）還有一起作為被申請人的投資仲裁待決案件：Jason Yu Song(United Kingdom)v.People’s Republic of China,PCA 2019-39.另一方面，許多對外投資項目被無端叫停。②參見黃河：《中國企業跨國經營的政治風險：基于案例與對策的分析》，《國際展望》2014年第3期，第68-87頁；任清：《為何斯里蘭卡科倫坡港口城項目說停就?！獮榉婪逗Ｍ馔顿Y政治風險支招》，《國際工程與勞務》2015年第4期，第73-76頁；何金花、田志龍：《中國海外投資項目政治風險的演化:基于合法性視角的案例研究》，《管理評論》2019年第6期，第277頁。這些案件不少可能涉及非法征收。對此進行研究并采取相應措施非常必要。

一、非法征收的歷史

（一）征收絕對合法時期

一國征收位于本國的外國人財產的合法性及其補償問題可以追溯到一兩千年以前。西方文獻較早的記錄如《古代日耳曼歷史：日耳曼王朝國王文書》中的亨利四世于1081年分別授予盧卡（Lucca）和比薩（Pisa）的特許權都未對被征收人給予補償。①See Heinrich Appelt，et al.(eds.),Monumenta Germaniae Historica,Diplomata Regum et Imperatorum Germaniae 334,336(Hahnsche 1990).在同一時期，征服英格蘭的威廉國王以叛亂為由或者以其他公共或私人目的（比如為了修建城堡或狩獵場）對許多英國人的土地和其他財產進行征收，也未給予財產所有者任何補償。②See Robin Fleming,Domesday Book and the Law:Society and Legal Custom in Early Medieval England 526(Cambridge University Press 1998)；Tomas Anold(ed.),Henry of Huntington,Historia Anglorum:The History of the English from AC 55 to AD 1154 404(Oxford University Press 1996).與此相類似，我國古代王朝基本上奉行“溥（普）天之下，莫非王土”③參見金啟華：《詩經全譯》，江蘇古籍出版社1984年版，第515頁。和“六合之內，皇帝之土”的觀念。④司馬遷：《史記》，中華書局2014年版，第145頁。即使春秋戰國以降，土地制度有所變化，但基本是王（皇）權分配的結果，鮮有對本國人和外國人私有財產的征收及補償制度出現，因此可以推定不存在征收的合法與非法之分。可以說，古代東西方對外國人私有財產的征收至少有一點是一致的，那就是王（皇）權至上，征收絕對“合法”，無須補償。這種做法一直持續到20世紀才有所轉變。

（二）非法征收的蟄伏期

近現代以來，隨著資本主義的興起，保護私有財產的思想受到認可，各國對于外國人財產的保護也達到了史無前例的高度。第一次世界大戰以后，由常設國際法院和國際仲裁庭審理的一些案件提出并認定了東道國政府對外國人財產（投資）征收的“非法性”。

第一起通過裁判正式認定為非法征收的案件是1928年常設國際法院（PCIJ）審理的霍茹夫工廠案。該案涉及“一戰”后西里西亞地區劃歸波蘭后波蘭政府根據其新頒布的《清算法》沒收霍茹夫硝酸廠的行為，被認定為非法征收。法院指出：“波蘭政府被本院認定為與《德國－波蘭關于上西里西亞地區的日內瓦公約》相抵觸的行為不是征收，而是對財產、權利和利益的一種沒收?！辈粌H如此，該案裁決還首次正式提出應區分合法征收與非法征收，并適用不同的補償標準。法院認為：“這些權利不能僅僅通過補償加以征收——要使該行為合法，僅支付公正的補償是不夠的?！狈ㄔ弘S即寫道：“只有當波蘭政府有權征收，而且其不法行為僅限于未向兩公司支付被征收（企業）的公平價格的情況下，才允許將補償限制在企業被剝奪時的價值和支付日之前的利息。”法院進一步確認，對于非法征收，必須給予恢復原狀的救濟，即賠償必須盡可能消除非法行為造成的一切后果，重建如果違反行為不發生就完全可能存在的形勢。在物質上的恢復原狀不可能時，則應支付相當于恢復原狀所需要的款額。①See Factoryat Chorzów(Germany v.Poland),PCIJ Series A,No.17,Judgment of 13 September 1928,paras.123-125.

這一時期，還有其他案件被以不具有公共利益目的為由認定為非法征收，如史密斯求償案②See Walter Fletcher Smith Claim(US v.Cuba)(1929)2 RIAA 913.。該案被告古巴以擴大某一城市化工程為由征收美國人擁有的一塊土地，仲裁庭以被告表面上是公共目的，實際上被用于被告公司的娛樂和私人盈利之目的為由，認定該征收行為并非公共用途，因此屬于非法征收。

20世紀五六十年代之前，各國間的友好條約中的國際投資規則已經摒棄了古代的征收絕對合法的理念，對于征收作出了應予補償等限制性規定，否則征收即被視為非法。③如下文引用的1955年美國—伊朗友好條約以及兩國在1856年已經簽署的友好與貿易條約等。

但是，自此以后直到20世紀八九十年代大約六十年內，國際法庭或仲裁庭一直沒有適用這一規則。我們將這一時期稱為非法征收的“蟄伏期”。

出現這種“蟄伏”現象是這一時期國際政治經濟形勢的反映。在這一時期，特別是經過第二次世界大戰之后的五六十年代，剛擺脫殖民奴役的國家或者戰后初期的發展中國家，基于外資在歷史上對東道國的掠奪以及政治獨立后經濟獨立的要求，主張征收外資是其主權權力，即其合法性不容置疑，并且主張對于被征收的外國投資不予補償或最多給予低于市場價值的“適當補償”。聯合國大會這一時期通過的若干文件也反映了這一立場。如聯合國大會1962年《關于自然資源永久主權的宣言》第4段指出：“收歸國有、征收或征用應以公認為遠較純屬本國或外國個人或私人利益為重要之公用事業、安全或國家利益等理由為根據。遇有此種情形時，采取此等措施以行使其主權之國家應依據本國現行法規及國際法，予原主以適當之補償?！甭摵蠂髸?973年《關于自然資源永久主權的第3171號決議》指出，國有化的權利是“不可侵犯的”主權，而“征收就是這種主權的體現，這意味著各國有權決定補償方式和補償數額”。這一文件進一步限縮了合法征收的構成要件，強調征收的權力，排除征收應負的確定性國際義務。1974年聯合國大會第29屆會議通過的《各國經濟權利和義務憲章》也作了與此類似的規定：“每個國家都有權把外國資產收歸國有、征用或轉移其所有權。在這種場合，采取上述措施的國家應當考慮本國有關的法律、條例以及本國認為有關的一切情況，給予適當的補償?！闭鐚W者Muchlinski所言，“征收合法性是國際法上最具爭議的問題之一”。①Peter T.Muchlinski,Multinational Enterprises and the Law 597（John Wiley and Sons Ltd.2007).在大量的國際投資協定中，征收及其補償標準條款缺乏一致性在所難免，更不用說爭議最大的非法征收及其補償標準問題了。這也阻礙了仲裁庭在具體案件中作出非法征收的認定。

（三）非法征收的蘇醒期

伊美求償庭于1984年6月29日作出裁決的TAMS-AFFA訴伊朗案是因為被求償人（即被申請人）剝奪請求人的財產而未給予補償，因而被暗示為非法征收。②See TAMS-AFFA v.Iran,IUSCT Case No.7,Award,paras.45-46.在1989年賽德科訴伊朗案中，伊美求償庭僅根據東道國未對外國投資者給予補償這一事實來判定其為單獨的非法征收，而沒有對公共目的、非歧視以及正當法律程序進行審查。③See Sedco v.Iran,IUSCT Case No.129,ITL Award,pp.13-14;Sedco v.Iran,IUSCT Case No.128/129 Award,paras.58-62.歐洲人權法院一直傾向于認為不予補償導致征收非法，但認為要使征收合法，補償數額并不一定須反映“公平市價”或“完全”價值。在1995年帕帕米恰羅波羅斯等人訴希臘案中，原告位于馬拉松附近的一些地塊被希臘海軍強行占用建造海軍要塞，由于希臘未給予補償，希臘的行為被歐洲人權法院認定為“非法剝奪”。④See Papamichalopoulos and Others v.Greece,ECHR Series A,No.330-B,Judgment of 31 October 1995,para.36.

從2006年ADC訴阿根廷案仲裁庭再次適用這一規則以來的近十年內，出現了越來越多的被判定為非法征收的案例。⑤據不完全統計，至少還有如下案件被全部或部分被認定為非法征收：ADC Affiliate Ltd.(ADC)v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006;Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007;Compaía de Aguas del Aconquija S.A.&Vivendi Universal(Vivendi)v.Argentina,ICSID Case No.ARB/97/3,Award of 20 August 2007;Devecio lu v.Turkey(Application No.17203/03),Award on 13 November 2008,European Court of Human Rights;Yukos Universal Limited(Yukos)v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014;Quiborax S.A.and Non Metallic Minerals S.A.(Quiborax)v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015.這表明關于非法征收的國際投資法已經發展到了一個新的“蘇醒期”。

20世紀七八十年代，以亞洲四小龍和拉美國家借助外國投資實現經濟騰飛為榜樣，許多發展中國家競相出臺吸引外資的政策，外國直接投資受到廣泛追捧，國際社會對外資的保護顯著加強。體現在對外國投資的政策上就是，東道國極少會對外國投資予以大規模的國有化或者進行非法征收。與此同時，資本輸出國強調對投資的保護，如美國《第三次對外關系法重述》主張合法征收應當滿足的條件包括為了公共利益之目的，非歧視、正當法律程序以及給予投資者公平補償。①See Restatement(Third)of the Foreign Relations Law of the United States,section 712.

非法征收的這種“蘇醒”與晚近以來國際社會更加注重對東道國環境保護、公共健康等公共利益和外國投資者私人利益保護之間的平衡有關。雖然強調公共利益理論上會阻卻仲裁庭將東道國的此類措施認定為非法征收，但一些國家以環保、公共健康等公共利益為幌子對外資實施剝奪的行為，反而促使仲裁庭作出非法征收的認定。例如，2014年7月18日，常設仲裁法院（PCA）在尤科斯訴俄羅斯案中，一致判決俄羅斯補償尤科斯500多億美元，理由是俄羅斯采取稅收、凍結并強迫出售資產以及騷擾等一系列措施，摧毀當時俄羅斯最大的石油公司尤科斯，并最終由國有石油公司接管該公司的行為屬于非法征收。②See Yukos Universal Limited(Yukos)v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,paras.756,820,1021,1677.該賠償額創國際投資爭端案件歷史記錄。又如，2015年9月16日，投資爭端解決國際中心（ICSID）在Quiborax訴玻利維亞案中認定玻利維亞終止曾合法授予被告的開采許可等行為構成非法征收，據此仲裁庭要求玻利維亞賠償請求人4860萬美元。同樣，在Vivendi訴阿根廷案中，阿根廷對已經授予申請人的供水特許合同所采取的一系列措施被指控為非法征收。被申請人抗辯的理由之一是這項覆蓋當地人口的飲用水工程牽涉環境和公共健康等公共利益，因此不應對其正常管理行為承擔責任。但仲裁庭對雙方關于歧視要件的爭議不置可否，最終認為無論阿根廷的措施是否為了公共利益和是否具有歧視性，都不影響不予補償導致征收非法這一結論。③See Vivendi v.Argentina,ICSID Case No.ARB/97/3,Award of 20 August 2007,paras.6.5.14,7.5.21.

二、征收合法性對補償的影響

關于征收合法與否對補償的影響，主要有兩種截然不同的觀點：一是傳統主義觀點，認為無論征收合法與否都應當適用條約規定的補償標準，即“同一標準”原則；二是現代主義觀點，認為對于非法征收應當適用較高的補償標準，即“區分標準”原則。

（一）傳統主義觀點：不區分合法征收與非法征收而適用同一補償標準

在霍茹夫工廠案之后大約60年的蟄伏期內，仲裁庭一直堅持適用同一標準，即不區分征收是否合法而適用同一補償標準，這種觀點被稱為“傳統主義”或“同一標準原則”。①Tuomas Kuokkanen,International Law and the Expropriation of Natural Resources,11 Finnish Yearbook of International Law 325,354-355(2000).

仲裁庭對相關被訴措施不進行征收合法性審查的理由主要有以下幾種：

1.原告或申請人未提出恢復原狀或裁決日之后財產升值部分的訴求；相關條約未規定非法征收的補償標準。如菲利普斯石油公司訴伊朗案，申請人并未提出恢復原狀的請求，②霍茹夫工廠案法庭認為，對非法征收的首要補償方式是恢復原狀，即“賠償必須……恢復到未實施(致害)行為時的狀況”。See Factoryat Chorzów(Germany v.Poland),PCIJ Series A,No.17,Judgment of 13 September 1928,para.125.但實際上，恢復原狀在絕大多數國際投資案件中都是不可能的。也沒有提出裁決日之后財產升值部分的訴求。仲裁庭認為，正是申請人未提出訴求的這兩種情形才需要區分合法與非法征收，因此本案無須審查征收的合法性問題。③See Phillips Petroleum Company Iran v.Iran,IUSCT,Award of 29 June 1989,para.110.同時，仲裁庭援引1955年美國－伊朗友好條約第4條第2款的規定，認為這一規定確立了與合法征收與否無關的單一補償標準，即“相當于被征收財產在征收時或征收前的全部價值”標準。④See Phillips Petroleum Company Iran v.Iran,IUSCT Award of 29 June 1989,paras.104,109.

2.原告或申請人未提出以習慣國際法補償標準取代條約標準。如Metalclad訴墨西哥案仲裁庭雖然認定被申請人在未支付補償的情況下間接征收了Metalclad公司的投資，違反了《北美自由貿易協定》（NAFTA）第1110條。⑤See Metalclad v.Mexico,ICSID Case No.ARB(AF)/97/1,Award of 30 August 2000,paras.113-122.但是，申請人沒有請求以習慣國際法補償標準替代該條第2款規定的標準，因此仲裁庭沒有討論征收是否合法。又如，中東水泥儲運公司訴埃及案也是由于申請人沒有試圖用新的標準替換BIT中的合法征收補償標準，因而仲裁庭只是得出被申請人的措施構成一種未給予申請人以充分、即時和有效補償的“相當于征收的措施”的結論，因而無須按照BIT的規定來審查構成非法征收的公共目的、非歧視以及正當程序要件。⑥See Middle East Cement Shipping and Handling Co.S.A.v.Egypt,ICSID Case No.ARB/99/6,Award of 12 April 2002,paras.104,149,179.

3.原告或申請人未提出非法征收之訴或者有關征收的訴求被駁回。如亞洲農產品公司訴斯里蘭卡案申請人并未提出有關征收的請求，雖然仲裁庭基于雙方的同意，對此適用了不同于兩國BIT規定的補償標準，卻沒有論證征收是否非法。①See Asian Agricultural Products Ltd.(AAPL)v.Sri Lanka,ICSID Case No.ARB/87/3,Award of 27 June 1990,para.88.

可見，在這類案件中，仲裁庭并不否定應當區分合法與非法征收，只是認為自己從程序上沒有機會論述征收的合法性，因此在實體法上不具有可參考性。的確，在這一時期的案件中，裁決日之后被征收資產升值的情況極其罕見。②See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,para.496.但這并不能成為不適用升值標準或者較高標準的理由。

（二）現代主義觀點：區分合法征收與非法征收并適用不同補償標準

現代主義的觀點在補償標準上對合法與非法征收區別對待，因此也稱為“區別標準原則”。其主要觀點是對于合法征收適用具體條約規定的補償標準，如資產被征收前一刻的“公平市價”標準，而對于非法征收則應拋開條約標準，適用習慣國際法標準，即經霍茹夫工廠案首次闡述，后來由《國家對國際不法行為的責任條款草案》規定的“恢復原狀”救濟原則，或在恢復原狀不可能時，支付相當于恢復原狀所需要的“充分補償”。③參見《國家對國際不法行為的責任條款草案》第31、35、36條。對此，國際仲裁與司法實踐中的一些具體規則或觀點如下：

1.非法征收不適用條約標準，應適用習慣國際法上的恢復原狀標準，才能達到完全補償

在ADC訴匈牙利案中，仲裁庭認為，從條約解釋的角度來看，目前各BIT普遍規定的“四要件”的字面意思，只有滿足征收條款規定合法征收前三個要件的，才適用“公平市價”補償標準。亦即只有合法征收才適用公平市價標準。仲裁庭因此摒棄匈牙利－塞浦路斯BIT第4條第2款規定的“被征收投資在征收時刻的市場價值”標準，適用了霍茹夫工廠案中關于非法征收的補償標準，按照（1）裁決日項目公司估值中申請人所占份額；（2）從征收日到裁決日之間的未分配紅利和管理費用判給申請人約7600萬美元的補償，認為如此方可使申請人恢復到假如征收未發生的地位。④See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,paras.481,496,514,517.其他ICSID仲裁庭在處理類似案件時大多采用這一路徑。如西門子訴阿根廷案仲裁庭強調“經濟上可評估的全部損失”即征收之后資產的升值部分。⑤See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,paras.352,403.Quiborax訴玻利維亞案仲裁庭認為經濟上可評估的全部損失，包括利潤損失。①See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,paras.326-328.

在歐洲人權法院（ECHR）審理的帕帕米恰羅波羅斯等訴希臘案中，法院參照霍茹夫工廠案的判決，得出結論認為該案系非法征收，其補償不能僅限于被征收財產征收之日的價值，而應按照“當前已經升值的土地價值”來支付補償。②See Papamichalopoulos and Others v.Greece,ECHR Series A,No.330-B,Judgment of 31 October 1995,para.39.

PCA仲裁庭在尤科斯訴俄羅斯案中則從理論上進一步厘清了非法征收補償標準的依據，即投資者必須享有在征收日之后資產因不可預料事件所導致的升值利益，因為他們享有依據“恢復原狀權”帶來的“獲得補償權”。③See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,para.1767.

伊美求償庭在許多案件中也以非法征收為由，拋開美國－伊朗友好條約第4條第2款對征收規定的單一補償標準，轉而適用習慣國際法標準，給予包括利潤損失在內的較高數額的補償。如在賽德科訴伊朗案的第二份中期裁決中，同一求償庭多數意見認為，完全征收標準在“二戰”以前已經朝著適當補償演變，但僅限于適用大規模國有化的情況。有鑒于此，求償庭多數意見認為，本案中根據一般立法實施的征收不是大規模國有化，而是單獨的不合法征收，因而應當適用“完全補償標準”。④See Sedco v.Iran,ITL No.59-129-3,10 Iran-US CTR 180,pp.186-187;Sedco v.Iran,Award No.419-128/129-2,Award of 30 March 1989,paras.34-35.TAMS-AFFA訴伊朗案求償庭多數意見則將被求償人的剝奪行為定性為“影響財產權的其他措施”，暗指為非法征收，并援引霍茹夫工廠案的判決給予被求償人以“充分補償”。⑤See TAMS-AFFA v.Iran,IUSCT Award No.141-7-2.Award of 29 June 1984,6 Iran-US CTR 22,para.225.另外一些案件如LIAMCO、Aminoil以及Amoco分別訴伊朗案的仲裁庭都認為應當區分合法征收與非法征收，對于非法征收應給予求償人以利潤損失的補償，以達到完全補償的水平。⑥See Libyan American Oil Company(LIAMCO)v.Iran,Award,53 ILR 202-203(1977);Government of Kuwait v.American Independent Oil Company(Aminoil)v.Iran,Award,66ILR,600,(1982);Amoco v.Iran,IUSCT Case No.56,Award of 14 July 1987,paras.86,192.也有些案件對臨時的或單獨的征收與實施改革的大規模國有化進行區分，⑦See Sedco v.Iran,IUSCT Case No.128/129,Award,pp.187-188;INA Corporation v.Iran,IUSCT Case No.378,Award,para.8.從而適用不同的補償標準。

2.合法征收因追求公共利益目標，可能要求低于公平市價和非法征收的補償水平

合法征收要求低于公平市價的補償這一觀點主要來自于歐洲人權法院。在1986年詹姆斯等訴英國案中，法院指出，要使征收合法，不一定必須提供“公平市價”或者“完全”價值的補償。特別是為了取得更大的社會正義而實施的經濟改革或措施所追求的合法的公共利益目標時，可能要求低于公平市價的補償。①See James and Others v.United Kingdom,ECHR Serie A,No.98,Judgment of 21 February 1986,para.54.顯然，在這一點上，歐洲人權法院擴大解釋了霍茹夫工廠案的規則。這在歐洲人權法院體系中屬于有拘束力的判例法規則，只是并未直接為后來的其他法庭或仲裁庭所援用。

仲裁庭關于非法征收依具體案情可高于合法征收的補償水平的理由，是霍茹夫工廠案確立的適用于非法征收的習慣國際法標準，“已被許多國際仲裁庭以及常設國際法院的繼受者國際法院確認和適用”。②Vivendi v.Argentina,ICSID Case No.ARB/97/3,Award of 20 August 2007,para.8.2.5.

3.受損投資在征收日與裁決日期間的最高估值是投資者的最大利益

這是尤科斯訴俄羅斯案原告提出的觀點，即“投資者應當獲得征收日與裁決日之間所遭受損害估值當中最高數額的補償”，或者說“投資者有權在征收日和裁決日之間選擇一個估值”。其理由是，當被征收資產在仲裁過程中升值時，這一升值一定是為了投資者而不是俄羅斯的利益而自然增長的。原告選擇2007年11月21日尤科斯注銷日作為估值日期，其理由是在征收起因于國家一系列經過周密協調而進行的干預的情況下，征收日相當于政府的干預措施已經達到了對投資者財產進行不可逆的剝奪的日期，而注銷尤科斯的法律實體資格的日期則構成了“一個無法恢復的點”。③See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,paras.1695-1696.

仲裁庭同意原告的主張，但另外給出了不同的理由。仲裁庭從《國家對國際不法行為的責任條款草案》第36條（“在無法恢復原狀情況下給予金錢補償”）入手，認為根據本條規定，在非法征收情況下損害賠償的計算原則應當具有雙重要求。即投資者必須享有在征收日之后資產因不可預料事件所導致的升值利益，因為他們享有依據“恢復原狀權”帶來的“獲得補償權”。如果資產升值，也導致“恢復原狀權”的價值上升，相應地，在不可能恢復原狀時，“獲得補償權”的價值上升。仲裁庭經過對比，最終選擇了最高估值日2014年6月30日，即裁決日前不到一個月。最終裁決約500.2億美元的損害補償。①See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,paras.1695-1696.

4.投資者不應承擔征收日和裁決日之間不可預料事件所導致的被征收資產貶值的風險

許多案件的裁決都支持這一主張。②如ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,paras.496-497;Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007;Amoco International Finance Corporation v.Iran,Award of 14 July 1987,15 Iran-US CTR 189,paras.300-301.尤科斯訴俄羅斯案仲裁庭對此進行了令人信服的論證。該案仲裁庭認為，如果資產在被征收之后升值貶值并存，投資者仍然有權得到價值差額，原因是在沒有征收的情況下，投資者本來可以在早些時候以更高的價格出售其資產。③See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,paras.1768-1769.

綜上可見，傳統主義觀點要么沒有列舉理由，要么回避區別補償標準問題，更多的是舉出原告或申請人未提出請求等技術性理由。總之該觀點沒有實質性的理由支持，已經為現代主義觀點所代替，也就是說，對于非法征收，傳統的條約法標準已經無法在東道國公共利益與外國投資者私人利益之間達到一種公正的平衡，只能求助于習慣國際法標準。

在現代主義的觀點或做法中，上述規則1和規則2是習慣國際法補償標準的原則性表述，規則3和規則4是習慣國際法標準在投資被征收后升值和貶值兩種極端情況下的自然適用，是對該補償標準具體的和具有可操作性的解讀。

三、如何區分合法征收與非法征收

盡管存在非法征收認定上的“蘇醒”，但投資條約對此所作的反映仍然比較滯后和爭議較大。當今的BIT相關條款仍然一如“蟄伏期”的BIT條款，僅僅規定了較為籠統且存在差異的合法征收認定要件，一般包括公共目的、非歧視、正當法律程序以及支付不同標準的補償“四要件”中的若干要件。聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）在2000年曾認為該“四要件”標準已經成為習慣國際法的一部分。④See UNCTAD,Series on IIAs,Taking of Property,ITE/IIT/15,paras.12-13.但到了2004年，UNCTAD又提出了不包括正當程序在內的“三要件說”，并且認為公共目的和非歧視這兩個要件都是“普遍接受的”，但第三個要件即補償估值的方式卻不存在廣泛的一致意見。①See UNCTAD,International Investment Agreements:Key Issues,UNCTAD/ITE/IIT/2004/10,paras.235.在締約實踐中，不少BIT明確規定必須同時滿足“所有”這些要件，如中國—烏茲別克BIT；有些BIT在描述所列要件時使用“并且”之類的連接詞，如中國—德國BIT。顯然，在是否需要全部滿足各要件才構成非法征收的問題上，特別是在補償標準問題上，意見并不一致。

下面從具體案件中初步提煉出每一個要件的認定規則。

（一）公共目的

首先，雖然仲裁庭和法庭總體上對于公共目的的審查比較謹慎，甚至許多案件并不進行此類審查；即使要審查，也通常首先聲明尊重東道國對外資的管理權，但仲裁庭和法庭大多認為，國家的管理主權不是沒有邊界的，應當受到所簽訂條約的限制。②See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,para.423;Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,para.89.在審查涉訴措施的公共目的要件時，要細查該措施是否具有真實、具體和明確的公共目的性。如在ADC訴匈牙利案中，被申請人匈牙利認為，取消其授予申請人經營合同的法案、命令和行為是為了使匈牙利的“運輸戰略”和法律法規與歐盟法相協調，仲裁庭認為這一辯解以及提出該法案的動議中所用的“國家戰略利益”一語都太籠統，沒有令人信服的事實和法律推理，因此不存在“真實的”（genuine）公共利益，不能滿足BIT中對征收的公共利益要求。③See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,paras.429-432.再如，西門子訴阿根廷案仲裁庭認為阿根廷《2000年緊急狀態法》具有明顯的公共目的性，但是具體實施這一法律的第669/01號法令的公共利益目的是有疑問的。該仲裁庭指出，不管是否具有公共利益目的，“無正當理由”不支付補償本身也會導致征收的不合法。④See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,para.273.

其次，沒收外國投資，由國有公司免費獲得相關資產，不等于本國公共利益。這一規則雖然由尤科斯訴俄羅斯案提出，但具有普遍意義。因為許多案件都涉及東道國將外國公司沒收歸于本國企業的做法。在該案中，常設仲裁法院否定俄羅斯行為的公共利益性質，其理由很簡單，即俄羅斯摧毀其境內最大的石油公司尤科斯，難言是為了公共利益，其實質是為了俄羅斯最大的國有石油公司Rosneft的利益，因為后者實際上免費獲得了前者的資產，這決不是為了俄羅斯的經濟、政治和人民的利益。①See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,paras.1580-1581.

進一步來說，即使滿足公共目的性，如果東道國的措施具有實體上或程序上的違法情形，仍然可能被認定為非法征收。如Quiborax訴玻利維亞案仲裁庭認為“即使征收是為了公共利益，但這些做法從實體上和程序上違反了玻利維亞法律”，因此“只能得出征收為非法的結論”。②See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,paras.244,245.這也印證了上述關于違反任何一個要件的征收都是非法征收的規則。

（二）非歧視

在認定非歧視要件時，首先需要解決一個比較對象問題。在這方面，相關判例確認不僅可以在不同的外國投資者之間進行比較，還可以在外國投資者與東道國的同類經營者之間，甚至是與外國投資被征收之后的東道國承繼者之間進行比較，以及在外國投資者和其他被控有同類違法行為的國內投資者之間就是否受到同樣的處罰進行比較。如在ADC訴匈牙利案中，仲裁庭便在申請人與匈牙利政府指定的其他機場經營者之間就其受到的不同待遇進行比較，否定了匈牙利辯稱的申請人是機場運營中的唯一外國當事方因而不能提起非歧視訴求的主張。③See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,paras.398,441-443.Quiborax訴玻利維亞案仲裁庭在論述非歧視要件時，拿其他具有相同被控環境違法情節的礦業公司如Copla公司進行了對比，后者受到的處罰僅僅是被撤銷環境許可證，而本案申請人卻成了唯一受到取消特許協議處罰的公司，因此玻利維亞的行為構成歧視。④See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,paras.247,254.

同公共目的要件一樣，仲裁庭在認定歧視時也存在規避的做法。如在西門子訴阿根廷案中，申請人指出，任何其他公司都沒有受到像西門子公司一樣的終止合同的對待。申請人還特別舉出兩家阿根廷本國公司的例子，他們與政府之間的身份證合同沒有受到緊急法案的影響。因此，阿根廷的這種行為構成歧視。阿根廷抗辯認為，國民身份證合同的唯一性和身份證的強制性為這種區別待遇提供了正當理由。仲裁庭考慮到這一點，認為雖然這些措施表面上具有歧視性，但申請人的主張并沒有得到完全證實。而且考慮到BIT其他條款的保護，仲裁庭最終采取了規避的態度，不再對非歧視性進行裁決。①See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,paras.164,311,321.尤科斯訴俄羅斯案仲裁庭則是在作出涉案措施不符合公共利益之后，認為尤科斯資產被俄羅斯國家石油公司Rosneft侵吞所受到的待遇與其他俄羅斯石油公司在低稅收地區獲得的投資優勢相比，極具歧視性，但由于雙方的爭論并非決定性，因此無須對此進行裁決。②See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,para.1582.

另外，仲裁庭不僅審查法律上的歧視，更關注事實上的歧視。如西門子訴阿根廷案仲裁庭默認申請人的主張，即本案是根據阿根廷《2000年緊急狀態法》唯一被征收的外國投資，是一種表面上“符合法律”的事實上的征收。仲裁庭認為，認定歧視的決定性和必須要件不是歧視的意圖，而是歧視的效果，因為歧視的意圖無法完全證實。③See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,paras.316,321.

（三）正當法律程序

首先，國際投資法中正當法律程序要求一種實際的和實質性的法律程序，提供某些基本的程序性機制，如事先通知、公平審理等，從而使得外國投資者擁有合理的機會來主張其權利并得到審理。④See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,para.221.因此，在認定是否正當法律程序時，國際法庭或仲裁庭一般都比較務實，認為無論立法上或者理論上的法律程序多么完美，但如果實際上東道國沒有為外國投資者提供對征收進行審查的渠道，便會作出否定的裁決。如ADC訴匈牙利案仲裁庭以被申請人在作出法案修改和命令之前未告知申請人、未提供審查征收的途徑等原因，認為匈牙利關于“依正當法律程序行事”的說法聽起來很空洞。⑤See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,para.435.

同時，對于一些比較明顯的程序違法行為，國際法庭或仲裁庭則直接認定其違反正當法律程序。如外資高管人員被囚禁在偏遠地區；在法庭上被關在籠中等較為嚴厲的待遇；⑥See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,para.1.撤銷特許協議的通知存在突襲（僅提前一天作出）使申請人難以獲得相關資料；⑦See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,paras.223-225.涉訟措施以其他方式使得申請人“別無選擇，只有廢除特許協議”①See Vivendi v.Argentina,ICSID Case No.ARB/97/3,Award of 20 August 2007,para.5.2.12(v).等。

而且，當仲裁庭已經認定公共目的要件得不到滿足的情況下，便不再討論正當法律程序要件，如西門子訴阿根廷案。②See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,para.273.

（四）補償

仲裁庭關于補償的判例法規則主要有四項：

1.不予補償導致征收非法，但補償數額無須達到完全補償便可使征收合法。這一規則的前半句話爭議最少。常設國際法院在霍茹夫工廠案中指出，波蘭政府不支付補償這一行為本身便可使征收成為非法。③See Factory at Chorzów(Germany v.Poland),PCIJ Serie A,No.17,Indemnity Order of 13 September 1928,para.123.自此案以后，大多數非法征收案件裁決都毫無例外地支持這一認定。如在ADC訴匈牙利案中，東道國阿根廷并未給予申請人任何補償，更談不上條約規定的“公正補償”，仲裁庭認為不必對此進行任何討論，況且此案的其他三個要件都得到滿足；④See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,para.444.Quiborax訴玻利維亞案仲裁庭同樣指出，毫無爭議的是，未支付補償無法滿足該要件。⑤See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,para.255.該規則第二部分的內容其實也將由下文規則3、4來印證。

2.無正當理由不予補償導致征收非法。即不管是否具有公共利益目的，“無正當理由”不支付補償本身也會導致征收的不合法。⑥See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,para.273.不過，關于何為“正當理由”仍有待更多的判例來驗證和詳細界定。

3.關于補償充分性的爭議不導致征收本身非法，尤其是當征收國接受國際仲裁庭對征收數額進行裁決的情況下更是如此。⑦See Sedco v.Iran,IUSCT ITL Award,Separate Opinion Brower,10 Iran-US CTR 189,204(1986).

4.未支付補償但征收國承諾補償義務不導致征收非法。⑧See American International Group(AIG)v.Iran,4 Iran-US CTR96,105(1983);lan Corporation v.Iran,8 Iran-US CTR373,378(1985);Southern Pacific Properties(Middle East)Ltd.v.Egypt,ICSID Case No.ARB/84/3,Award of 20 May 1992,para.158;Compailiadel Desarollode Santa Elena v.Costa Rica,ICSID Case No.96/11,Award of 17 February 2000,para.68.

規則3和4相似，似乎都可以作為規則2中所謂的“正當理由”之一。在實踐中尚未出現在東道國承諾支付補償的情況下，仲裁庭僅以東道國與外國投資者對補償數額有爭議作為判定征收非法的理由的情況。規則3和規則4還印證了規則1的第二部分內容，即補償數額無須達到完全補償便可使征收合法。實際上，是否應當支付補償和補償的標準爭議頗大，①See M.Sornarajah,The International Law on Foreign Investment 406(Cambridge University Press 2010).都只能在國內法院或國際法庭、仲裁庭作出征收是否合法的裁決之后才能確定，因此不予支付補償或所謂的補償不充分不是判定征收是否合法的要件。

四、合法征收與非法征收適用不同補償標準的法理依據

（一）習慣國際法的要求

主流國際投資法學者認為，在合法征收的情況下，征收國對外國投資者進行的補償（compensation）是一種法定要求，這要么由各國之間的BIT規定，要么是習慣國際法的要求，雖然各國對補償標準有不同的觀點，有充分、即時和有效標準，也有適當補償標準，不一而足。在非法征收情況下，在無法恢復原狀時，征收國應當按照國家責任法對外國投資者進行賠償（damage，reparation）。根據國家責任原則，國家的國際不法行為對外國投資者造成損害的，如果該損害無法恢復原狀，該國應承擔賠償義務，賠償的標準是任何經濟上可評估的損失，包括可證明的利潤損失。值得關注的是，國際法委員會《國際法不加禁止的行為所產生的損害性后果的國際責任（危險活動引起跨界損害所造成的損失的國際責任）》中規定的賠償標準是“充分”，不同于《國家對國際不法行為的責任條款草案》所規定的“恢復原狀”的補償。國家合法征收的行為屬于國際法不加禁止的行為，而非法征收則屬于國家的國際不法行為。因此，合法征收與非法征收產生的補償或賠償，應當分別適用前一文件規定的“充分”標準和后一文件規定的“恢復原狀”標準。

國際仲裁庭和國際投資法律實踐也顯示出各國區分合法征收與非法征收這一做法的一致性和法律確信。首先，在仲裁庭區分合法征收與非法征收的案件中，無論是“蟄伏期”還是“蘇醒期”，國際法庭或仲裁庭都沒有駁回原告或申請人有關對合法征收和非法征收進行區分的請求。被告國在案件中多會對此予以反駁，但這主要是因為當事雙方為對抗性關系為追求案件有利結果而為。實際上，這些裁決最后多得到順利執行卻真實表明了各國對裁決結果的認可。

其次，即使在許多案件中未進行此類區分，其主要原因也不過是原告或申請人未提出相關請求。而未提出此類請求背后的原因既有經濟的原因，即未出現投資在征收日之后升值的情況，也有政治的原因，如在伊朗革命及其帶來的意識形態差異巨大的背景下，伊美求償庭和申請人在投資仲裁中選擇較為溫和的處理方法（提出訴求和作出裁決），以免加劇這種沖突。

而且，許多國際投資仲裁庭都明確指出霍茹夫工廠案確立的合法征收與非法征收及其補償規則是習慣國際法規則，這種看法得到相關國家的廣泛承認和默認。

最后，雖然各國認可非法征收裁決存在為了發展經濟之目的而吸引和保護外國投資的考量，但這種考量完全是各國主動和自愿的，不影響習慣國際法主觀要件——“法律確信”的成立。

總之，自從霍茹夫工廠案以來，關于區分合法征收與非法征收并給予不同的補償已經發展成為習慣國際法規則。

（二）國際投資法律關系性質的要求

國際投資法律關系可被認為是一種東道國政府與外國投資者之間的行政合同，既有契約性質，但更重要的是體現了東道國對外國投資的管理行為，即具有一定的公法關系性質。如果認為東道國政府合法征收外國投資是這種行政合同本身所賦予的一種法定權力，那么合法征收所適用的補償標準則應由各國國內法和雙邊投資協定所規定。

至于非法征收，亦即違反合法征收要件的行為，則是對這樣一種既有契約性質又有行政性質的法律關系的肆意破壞，嚴重程度在國內法上不亞于民商事侵權，在國際法上相當于《國家對國際不法行為責任條款草案》中規定的“國際不法行為”。

由于各國國內法和國際投資條約一般并不對非法征收規定補償標準，那么到底是否要對二者的補償標準有所區分呢？我們認為，國際投資法律關系的性質對此有決定性影響，不應將其補償等同于一般的民商事侵權補償，因為國際投資法律關系關乎東道國公共利益和投資者私人利益之間的平衡，破壞這一法律關系具有公法上的危害性，即可能造成公權力公信力和外國投資者信心的喪失，造成東道國外國投資環境的惡化，而一般的民商事侵權行為則不具有如此廣泛的社會危害性。

（三）投資條約目的的要求

國際投資協定的目的是為來自一締約國的投資者在另一締約國創造有利的投資環境。盡管可以爭辯說保護投資者的利益主要是投資輸出國的目的，而投資輸入國的目的可能更重要的是通過吸收外國投資來發展本國經濟，但投資輸出國和輸入國目的差異性的天平必然向投資輸出國傾斜。因為國際投資是一種稀缺資源，投資輸入國要獲得有利的投資環境，也必須給予外國投資以不低于國內投資的待遇，而在各輸入國對待外資的立法實踐中通常給予外國投資以超國民待遇，比如承諾不予征收以及給予土地使用和稅收等各種鼓勵措施。既然如此，BIT的目的如果在任何情況下都要求適用同一補償標準，將使得相對于合法征收來說，非法征收不會帶來更加不利的金錢后果，尤其是在征收之后投資價值升高的情況下更是如此。在這種情況下，東道國政府便失去了守法的動機。這一目的說得到不少國際投資仲裁庭和權威國際法學者的認可，他們認為在這種情況下，給予外國投資中的賠償不應當適用征收發生時的市場價值，而應當適用征收之后升高的投資價值。①See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,paras.497-498.國際法院院長希尼斯·德阿雷恰加的庭外評述指出：“如常設國際法院所指出的，與‘恢復原狀所應具有的價值’相對應的賠償金額對其內容有重要的影響，由于執法中可能存在貨幣貶值或延誤，被沒收財產在司法裁決作出時的價值可能高于非法行為作出時的價值。由于金錢補償必須盡可能等同于恢復原狀，應以支付賠償金額時的價值為準?！盩exaco Overseas Petroleum Company v.Government of the Libyan Arab Republic,53 ILR p.389.

五、結論、啟示與建議

（一）結論

綜上所述，區分合法征收與非法征收并給予不同的救濟，是國際社會從古代公權或皇（王）權至上向現代注重個人與社會權利平衡發展的必然結果，是國家責任法上國際不法行為和國際法不加禁止的行為相關規則在國際投資法上的具體體現，是國際投資這種特殊的法律關系的要求，符合國際投資條約的目的，正在初步發展成為一種習慣國際法規則。

關于非法征收的認定，首先，很明顯，在四要件全部未得到滿足時，即使雙方國家之間沒有BIT或者BIT中未如此規定，在習慣國際法上也可以認定征收為非法，因為當代BIT實踐具有一致性，也成為各涉案國的法律確信。但是，其中某些征收要件達不到要求，如果可適用的投資協定沒有明確規定，則難以構成認定非法征收的充分條件。

特別是關于補償這一要件，各BIT規定的補償標準差異較大，判例法也不一致。確定的規則有兩個：“無正當理由不予補償”一般都被認定為非法征收，因為此種情況明顯導致公私利益失衡；與此相對的是，東道國與投資者在補償的充分性上存有爭議或者東道國承諾補償義務但尚未支付補償等情形都不被簡單地認定為非法征收。介于這兩種情況之間的差異化的補償糾紛，需要仲裁庭逐案判定。

實際上，仲裁庭對每個要件進行認定時都遵循著公私平衡和東道國享有較為寬泛的自由裁量權的原則。首先是極少審查涉案措施的公共目的，即使要審查，也通常會首先非常謹慎地聲明尊重東道國的外資管理權；其次是對于涉案措施的非歧視性通常也采取規避（即不與審查）的做法；再次就是對于涉案措施的程序正當性問題采取的比較務實的做法，不是簡單地根據立法上或者理論上看起來很完美的法律程序，而是根據實際上東道國是否為外國投資者提供對征收進行審查的渠道，來作出相應的裁決。

關于對非法征收是否應當給予較高補償，以及具體如何確定這種差異，尚未形成明確的規則，不同案件的裁決不一，有的按照條約規定的合法征收的補償標準，即傳統主義做法，有的按照非法征收的習慣國際法補償標準，即“恢復原狀”標準，或在恢復原狀不可能時，支付相當于恢復原狀所需要的“充分補償”標準，即現代主義做法。進一步來講，這種“充分補償”標準在具體適用時也有不同的意見。如有的裁決判定補償包括從征收日到裁決日之間資產升值、未分配紅利和管理費用；有的裁決的是征收日到裁決日之間資產的最高估值日的價值；當然，如果在此期間出現貶值，則外國投資者不承擔該風險；有些案件還對臨時的或者單獨的征收和為了更大的公共利益而實施改革的大規模國有化進行區分，認為后者可給予較低的補償。

此外，東道國以國際法上的緊急狀態進行抗辯并要求降低補償數額的情形也牽涉到征收行為的合法性及其補償問題，如一些針對阿根廷等國的案件已經觸及這一問題。目前來看，在絕大多數案件中，東道國以“緊急狀態”為由請求免除其條約義務都沒有得到支持。①迄今為止，只有兩個案件中原告提出該主張得到仲裁庭的部分支持：LG&E v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/1,Award of 25 July 2007,paras.79-98,106-108（認定從2001年12月1日到2003年6月26日在阿根廷存在緊急狀態，阿根廷無義務賠償申請人在此期間遭受的損失）;Continental Casualty v.Argentina,ICSID Case No.ARB/03/9,Award of 5 September 2008,paras.168,192-219（僅補償因阿根廷的后續過錯和撤銷合同造成的損失）。

（二）啟示與建議

我國國內法對于國家征收私有財產的合法性在較長時期內都被認為是不可挑戰的。如1946年5月4日發布的《關于反奸清算與土地問題的指示》（即《五四指示》）、1950年《土地改革法》等規定對地主的土地和祠堂、學校、團體在農村中的土地及其他公地，不予賠償或補償。②參見1950年《土地改革法》第2、3、4條。另參見劉婧娟：《中國農村土地征收法律問題》，法律出版社2013年版，第32-33頁。

改革開放后，我國制定了“三資法”，但仍然堅持征收外國投資屬于國家固有的主權權力，不可挑戰。如我國在加入《華盛頓公約》時附加了“征收本身是否合法”不受ICSID仲裁庭管轄的保留聲明，而且中國在1998年之前簽訂的BIT大多規定有一個標準條款，即不允許仲裁庭審查征收的合法性，只允許審查征收補償數額問題。其實質就是否定征收行為的不法性。①如1992年《中國與烏茲別克斯坦關于鼓勵和互相保護投資協定》第9條；1992年《中國與葡萄牙關于鼓勵和互相保護投資協定》第8條第3款。但后來雙方重新簽訂的BIT都刪除了這一條款。但自1998年以后，我國對于征收的合法性也開始持開放的態度，在新簽訂的BIT中都取消了這一限制。②這種態度變化的轉折點是1998年7月20日《中華人民共和國政府和巴巴多斯政府關于鼓勵和相互保護投資協定》，其中第4條不再有上述限制征收合法性不可訴的內容。而且我國現行有效的BIT基本上都規定了合法征收的四個要件，這也相當于承認了對征收進行合法性審查的規則。

我國國內法上的這種轉變相對滯后一些。2004年我國正式通過憲法修正案的方式承諾“保護私有財產”，規定國家為了公共利益可以征收私有財產，并“應當給予補償”。從此開始，國家征收開始正式出現國內法上的合法性問題。同時，關于國內法上的征收補償標準，2020年1月1日生效的《外商投資法》及其實施條例也從過去籠統的“給予補償”標準明確為“公平合理”標準，即“市場價值”標準。

這種轉變也與我國利用外資和海外投資的發展有關。晚近以來，我國利用外國直接投資長期處于世界前列，海外直接投資也發展迅速，而且一進一出基本達到均衡。③2020年，全國實際使用外資9999.8億元人民幣，同比增長6.2%（折合1443.7億美元，同比增長4.5%；不含銀行、證券、保險領域），規模再創歷史新高。參見商務部網站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/202101/20210103032673/.shtml。2020年，我國對外投資合作保持平穩健康發展，對外投資總體實現增長。根據商務部、國家外匯管理局統計，全年我國對外直接投資1329.4億美元（折合9169.7億元人民幣），同比增長3.3%。參見商務部網站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/20210103033345.shtml。特別是我國海外投資在未來相當長的一段時期內將更多地進入“一帶一路”沿線法治不太完善的國家，受到東道國政府非法征收的風險也較高。這要求在國內涉及外資的立法、司法以及締結和履行BIT的過程中，必須同時顧及外國投資者與東道國的利益。堅守對東道國非法征收行為不可訴的觀點和做法已顯得非常短視和過時，不再符合我國國家利益。

盡管上述非法征收認定與補償規則只有若干指導性原則構成習慣國際法，具體的習慣國際法規則尚在形成中，我們認為我國政府在外資國內管理和國際締約實踐中應遵守這些指導性的原則，實踐并驗證相關具體規則。據此我們提出如下兩方面的具體建議：

1.我國政府管理外國投資行為指南建議稿

“應遵守《外商投資法》和相關投資協定規定，不對外資實施征收。

在因公共利益決定征收外資時，應遵循公私利益平衡原則；基于真實、具體和明確的公共利益目的，而非籠統的公共利益；避免將外資權益直接間接轉移給國內企業；依照正當法律程序，包括時限、送達、透明、聽證、公平審理、回避等要求，不應實施明顯不符合程序正義的措施，如限制外國投資者人身自由、事實上的拒絕司法等；遵守非歧視原則，對相關市場、領域中的內外資可比主體一視同仁；依法及時、有效地給予外國投資者公平合理的補償或按照相關投資協定規定的條件和標準給予相應補償；充分說明征收的正當理由?！?/p>

2.中國國際投資協定征收補償條款范本建議稿

“締約一方對締約另一方的投資者在其領土內的投資不得采取國有化、征收或效果等同于國有化或征收的措施，除非符合所有下列條件：（一）為了真實的公共利益；（二）依照可為投資者帶來實際救濟的國內正當法律程序；（三）非歧視性的；（四）依照被征收投資公平的市場價值給予補償。

不能滿足前款規定的征收條件的措施，為非法征收。對于非法征收，應依習慣國際法給予恢復原狀的救濟，或在不可恢復原狀時按照相當于恢復原狀的價值給予補償?！?/p>