應對美國單邊經濟制裁的域外經驗與中國方案
——從《阻斷辦法》到《反外國制裁法》

杜濤 周美華

自“二戰”以降，美國對許多國家進行過大規模的單邊經濟制裁，聯合國和多個國家多次對之加以反對與譴責，然而，美國不但毫無收斂，反而越來越肆無忌憚地揮舞著單邊經濟制裁大棒。近年來，美國單邊經濟制裁呈現出三大趨勢：其一，制裁方式多樣化，從針對目標國的“一級制裁”（primary sanction），逐漸擴展至“次級制裁”(secondary sanction)甚至“三級制裁”(tertiary sanction)；①“一級制裁”針對的是目標國，它禁止本國人與目標國進行貿易往來；“次級制裁”禁止第三國與“一級制裁”下的被制裁國進行貿易；“三級制裁”則更進一步禁止其他國家與“次級制裁”下的被制裁國進行貿易。參見杜濤：《歐盟對待域外經濟制裁的政策轉變及其背景分析》，《德國研究》2012年第3期，第19頁。其二，適用領域日趨廣泛，從最初的貿易管制向金融領域擴張；其三，威力越來越強，嚴重威脅以主權平等原則為基礎的國際秩序。奉行“美國優先”政策的特朗普政府上臺后，對單邊經濟制裁的運用已呈現出常態化趨勢，嚴重違反了主權平等的國際法根本原則、不干涉內政的國際關系基本準則以及和平合作的聯合國基本宗旨。

自2018年美國單方面挑起中美經貿摩擦以來，中國許多企業、個人甚至軍隊部門都遭到了美國的單邊經濟制裁，且此類制裁措施越來越頻繁地出現。2020年5月20日，美國白宮發布了一份新的《美國對華戰略方針》報告，宣稱決定改變對華戰略，將采取公開施壓的辦法，以遏制中國在經濟、政治和軍事等領域的擴張。新上臺的拜登政府未能汲取特朗普政府的教訓，變本加厲地采取各種手段從經濟、科技、人權、教育等多個領域打壓中國，出臺了多部對華制裁法案，并對我國多家企業實施針對性的制裁措施。如何有效地應對與反制美國單邊經濟制裁對于中國而言是一個非常嚴峻且亟待解決的現實問題。

多年來，各國應對美國單邊經濟制裁的法律措施分為三種：

第一，修訂國內立法滿足美國要求。如日本為了降低美國經濟制裁的影響，采取了一些妥協讓步的應對措施，包括主動限制本國產品的出口，按照美國要求修訂國內相應立法，修改出口的安全保障條款等，力求達到美國所要求的出口合規。①參見澤田克己、李黎明：《巴統禁令與日本外匯外貿管理法的修改》，《中外法學》1993年第3期，第77-78頁。然而，日本的妥協讓步并未讓其擺脫美國經濟制裁的困境，反而喪失了發展機遇，從此進入“失落的時代”。②參見袁達松、蘇航：《我國應對經濟制裁的反制法律機制》，《天津法學》2020年第1期，第35頁。

第二，頒布阻斷法予以封堵。以英國、澳大利亞、加拿大和歐盟的阻斷立法為代表。

第三，制定反制裁法予以針鋒相對。俄羅斯的反制裁法模式最為典型。

在當前中美戰略競爭的國際大格局下，日本的妥協讓步模式不僅不符合中國國家利益與人民利益，也不利于公平公正的國際經濟政治新秩序的形成。歐盟在20世紀90年代曾經一度利用《關于反對第三國立法域外適用的條例》（以下稱《阻斷條例》）③See Council Regulation(EC)No.2271/96 of 22 November 1996.反制美國的次級經濟制裁。俄羅斯近年來一直頑強地抵制美國的單邊經濟制裁，出臺了一系列反制裁法，并取得一定成效。他山之石，可以攻玉。歐盟和俄羅斯積極運用法律工具應對美國單邊經濟制裁的做法能夠為我國提供可資借鑒的思路。

2021年1月9日，商務部公布《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下稱《阻斷辦法》）。2021年6月10日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國反外國制裁法》（以下稱《反外國制裁法》）。這兩部法律文件初步建立了我國抵制外國制裁的法律框架。本文擬從歐盟和俄羅斯對美國單邊經濟制裁的應對經驗出發，分析阻斷法和反制裁法各自的優劣，結合我國國情，對我國新頒布的《反外國制裁法》在實踐中的運用提出可供參考的意見與建議。

一、阻斷法及其效果分析

（一）歐盟《阻斷條例》的出臺與復活

20世紀90年代，美國頒布了兩部具有域外效力的經濟制裁法案——《赫爾姆斯—伯頓法》（以下稱《赫伯法》）和《達馬托法》。這兩部法案不僅嚴厲制裁古巴、伊朗和利比亞，而且也連帶制裁不遵守這兩部法律的其他國家的公司和個人。尤其是《達馬托法》，幾乎賦予美國總統一項“世界警察”的職責，使其可以在世界范圍內要求任何人遵守美國的法律。①參見杜濤：《歐盟對待域外經濟制裁的政策轉變及其背景分析》，《德國研究》2012年第3期，第24頁；A.Vaughan Lowe,US Extraterritorial Jurisdiction:The Helms-Burton and D’Amato Acts,46 The International and Comparative Law Quarterly 2(1997).這兩部法案甫一頒布，即在國際社會引起軒然大波。學術界也形成正反雙方，圍繞該問題進行了一場全球范圍的大討論。②參見杜濤：《國際經濟制裁法律問題研究》，法律出版社2015年版，第103頁。大多數國家批評美國的做法侵犯他國國家主權，嚴重違反國際法基本原則。在此背景下，歐盟于1996年11月22日頒布了第2271/96號條例，即《阻斷條例》，旨在消除美國立法的域外效力，保護歐盟公司和個人的合法權益。

1.歐盟《阻斷條例》的主要內容

歐盟《阻斷條例》開宗明義指出，促進世界貿易的和諧發展，逐步消除國際貿易的障礙是歐盟成立的目標之一，歐盟致力于促進成員國之間、成員國與第三國之間的資本自由流動，而某一第三國（主要指美國）所頒布的經濟制裁法律法規試圖對歐盟成員國的自然人和法人行使管轄權，對歐盟的自然人和實體的利益產生了不利影響，違反了歐盟的目標與宗旨，妨害了現存的國際法律秩序。因此，歐盟必須采取阻斷相關法律的措施，保護歐盟自然人和法人的利益，維護現存的國際法律秩序。具體而言，該條例主要包括以下內容：

（1）禁止遵守的義務

《阻斷條例》第5條規定，任何歐盟的自然人和法人均不得遵守美國法院依據經濟制裁法律法規所作出的要求或禁令。此條款還規定了一種例外情形，即如果不遵守外國法院的要求或禁令將嚴重損害歐盟自然人、法人或者歐盟自身的利益，相關人員可以向歐盟委員會申請授權全部或部分遵守外國法院的要求或禁令。

（2）不得承認與執行的義務

《阻斷條例》第4條規定，任何外國法院或行政機關依據歐盟《阻斷條例》列舉的經濟制裁法律法規所作出的裁決，均不得在歐盟境內得到承認與執行。該條款旨在阻斷美國法院基于《赫伯法》第3條作出的法院判決以及對歐盟自然人或法人提起的賠償訴訟在歐盟的可執行性。

（3）索賠的權利

如果歐盟自然人和法人因違反美國經濟制裁法律法規而敗訴，歐盟《阻斷條例》第6條索賠條款（claw-back clause）授權其索回包括法律費用在內的任何損害賠償金的權利。索賠可以向造成損害的自然人、法人或任何其他實體及其代理人和中間人提出。獲得賠償的方式可以是扣押和出售上述人員在歐盟的資產，包括在歐盟注冊的公司中所持有的股份資產。

（4）報告義務

根據《阻斷案例》第2條，受到經濟制裁法律法規妨害的歐盟自然人和法人，應當在獲得信息后的30日內向歐盟委員會或者歐盟成員國的主管部門匯報有關妨害措施的有效信息。歐盟委員會收到直接向其提交的報告之后，應毫不延遲地告知報告人員定居或登記的成員國的主管部門。

2.歐盟《阻斷條例》的凍結與復蘇

1996年美國頒布《赫伯法》后，歐盟一方面出臺了《阻斷條例》，另一方面迅速于當年10月向WTO提起爭端解決請求。①See Statement by the Representative of the E.C.and Their Member States at the Dispute Settlement Body of the WTO,16 October 1996.歐盟認為，美國的域外制裁措施侵害了歐盟成員國根據WTO《關貿總協定》和《服務貿易總協定》享有的與古巴進行自由貿易的權利。②參見杜濤：《歐盟對待域外經濟制裁的政策轉變及其背景分析》，《德國研究》2012年第3期，第26頁。

在歐盟國家的堅決抵制之下，美國政府不得不作出讓步。1997年4月11日，歐盟和美國達成了“歐盟與美國關于《赫爾姆斯—伯頓法》和《伊朗利比亞制裁法》的諒解備忘錄”③See European Union-United States,Memorandum of Understanding Concerning the US Helms-Burton Act and the US Iran and Libya Sanctions Act，36 International Legal Materials 527-530(1997).，歐盟暫停在WTO的訴訟，雙方展開政治談判。1998年5月18日在倫敦舉行的歐盟和美國領導人會議上，雙方又達成了一項“跨大西洋政治合作伙伴關系協議”（Transatlantic Partnership on Political Cooperation），從而給予了歐盟國家在實施《赫伯法》和《達馬托法》上的一定豁免權。歐盟則撤回了在WTO對美國的起訴。①參見杜濤：《歐盟對待域外經濟制裁的政策轉變及其背景分析》，《德國研究》2012年第3期，第27頁。2006年之后，歐盟和美國對伊朗的制裁趨于一致。《阻斷條例》長期處于休眠狀態。②2007年，奧地利政府曾援引歐盟《阻斷條例》對BAWAG銀行進行調查，理由是該銀行為了遵守美國對古巴的制裁令而取消了一家古巴公司的賬戶。但后來美國政府授予該銀行特別豁免權之后，奧地利政府撤回了調查。

2018年5月8日，特朗普宣布美國退出伊核協議，重啟對伊朗的經濟制裁。對此，歐盟表示強烈反對并迅速采取應對措施。2018年6月6日，歐盟理事會立即頒布第2018/1100號條例，復活1996年《阻斷條例》，對附錄中的美國經濟制裁法律法規進行了更新，具體包括《2012年伊朗自由與反擴散法案》《2012財年國防授權法案》《2012年伊朗減少威脅和敘利亞人權法案》《伊朗交易和制裁條例》《1993財年國防授權法案》《1992年古巴民主法案》《1996年古巴自由與民主團結法》《1996年伊朗制裁法案》等。

（二）歐盟《阻斷條例》在司法實踐中的效果

2018年之前，歐盟《阻斷條例》處于休眠狀態，一直無用武之地。該條例在2018年復活之后，由于特朗普政府奉行美國優先政策，美歐關系出現政治分化、經貿競爭和安全互信下降等變化。歐盟各國開始加強《阻斷條例》的執法工作以回擊特朗普政府的施壓。不過，各國司法實踐顯示，歐盟成員國在解釋和適用歐盟《阻斷條例》時存在前后不一致的情況。

2018年10月15日，德國漢堡法院在“銀行終止轉賬賬戶協議的效力”案③See LG Hamburg 18.Zivilkammer,Urteil vom 15.10.2018,318 O 330/18,Wirksamkeit der Kündigung des Girokontovertrages durch die Bank,http://www.landesrecht-hamburg.de/jportal/portal/page/bsharprod.psml;jsessionid=5BD5F232682767BD07261EE2573601A1.jp13?printview=true&showdoccase=1&doc.id=JURE180018807&st=ent,visited on 23 June 2021.中認為，歐盟《阻斷條例》并沒有要求歐盟公司在違背其商業利益的情況下繼續與伊朗公司進行貿易，而是旨在確保可以在不受美國制裁影響的情況下作出此類商業決定。法院最終沒有強行要求歐盟公司遵守《阻斷條例》。

意大利法院審理了兩起涉及歐盟《阻斷條例》的案件。第一個案件涉及一家由伊朗居民控股的意大利公司。盡管所涉伊朗居民不受美國制裁，但與該公司有業務往來的銀行通知，由于擔心美國的制裁，將終止對該公司提供的銀行服務。意大利法院裁定，該銀行這樣做將違反歐盟阻斷法，命令該銀行不得終止服務。第二起案件中，一家意大利公司與伊朗公司簽訂并履行了供應合同。由于伊朗公司受到美國制裁，最后一筆付款被意大利銀行凍結。法院下令解凍資金，因為美國法律在歐盟沒有法律效力，而該伊朗公司在歐盟沒有受到任何制裁。①See Marc Pedberg & Sahra Arif,Navigating between U.S.Secondary Sanctions and the EU Blocking Regulation,https://www.kneppelhout.nl/actueel/navigating-between-u-s-secondary-sanctions-and-the-eu-blocking-regulation，visited on 23 June 2021.

荷蘭也有類似案件。荷蘭Exact B.V.公司（以下稱“Exact公司”）與總部設在庫拉索島的PAM國際公司（以下稱“PAM公司”）簽訂了分銷協議，PAM公司向古巴公司分銷Exact公司提供的軟件。之后，Exact公司被一家美國投資公司收購。因擔心繼續執行協議會面臨美國的經濟制裁，Exact公司以不可抗力為由單方面終止了分銷協議。然而，荷蘭法院命令Exact公司恢復履行分銷協議，認為Exact公司及其股東因繼續執行協議而面臨美國制裁的風險，構成由他們自身承擔的風險，不能轉嫁給PAM公司。法院還指出，Exact公司終止協議的要求可能違反了歐盟《阻斷條例》。②See Rechtbank Den Haag,C-09-573240-KG ZA 19-430.2019.https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2019:6301,visited on 23 June 2021.關于這一點，有報道稱，應歐盟委員會的要求，荷蘭當局目前正在調查Exact公司是否違反歐盟《阻斷條例》。③See Marc Pedberg & Sahra Arif,Navigating between U.S.Secondary Sanctions and the EU Blocking Regulation,https://www.kneppelhout.nl/actueel/navigating-between-u-s-s econdary-sanctions-and-the-eu-blocking-regulation,visited on 23 June 2021.

目前影響最大的是德國漢堡地區高等法院審理的伊朗梅利銀行訴德國電信公司案④See HHR,First Reference to the European Court of Justice to Interpret the EU Blocking Statute in the Bank Melli Iran v.Telekom Deutschland GmbH Case,https://www.hugheshubbard.com/news/first-reference-to-the-european-court-of-justice-to-interpret-the-eu-blocking-statute-in-the-bank-melli-iran-v-telekom-deutschland-gmbh-case,visited on 19 January 2021.。該案中，上訴人（原告）為伊朗梅利銀行（Bank Melli Iran）的德國分行，被上訴人（被告）為德國電信公司（Telekom Deutschland GmbH），雙方簽訂了框架協議。被上訴人聲稱，其終止與伊朗梅利銀行德國分行協議的動機是為了不違反美國的次級制裁。上訴人辯稱，沒有任何證據證明，在被上訴人終止合同之前，美國曾發出過任何直接或間接的行政或司法命令，因此，被上訴人終止合同的行為是無效的。關于此案的爭議焦點，德國科隆高等法院已有類似判例。2020年2月7日，德國科隆高等法院在一項判決中指出，如果在訴訟之前沒有來自美國的直接或間接的行政或司法命令，則不應適用歐盟《阻斷條例》第5條第1款，因為該款只是禁止遵守美國直接或間接的行政、立法或司法命令。⑤See Case C-124/20,http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=8179075C1BFA0 BB3AD57B8F3FFD666D8?text=&docid=225701&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&=first%E2%88%82=1&cid=1819404,visited on 10 May 2021.但是，漢堡地區高等法院傾向于認為，只要存在次級制裁就足夠了，因為只有這樣才能有效地執行《阻斷條例》第5條第1款規定的禁止遵守此類次級制裁的規定。

鑒于這兩種相互沖突的觀點涉及對歐盟第2271/96號條例的解釋，漢堡地區高等法院決定向歐洲法院尋求先行裁決意見。①See Case C-124/20,http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=8179075C1BFA0 BB3AD57B8F3FFD666D8?text=&docid=225701&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&o cc=first%E2%88%82=1&cid=1819404,visited on 10 May 2021.漢堡法院請求解答的第一個問題是：第2271/96號條例第5條第1款的適用是否需要美國的官方文件或法院命令？還是僅有次級制裁即可足以適用？該案是歐洲法院受理的第一起涉及歐盟《阻斷條例》的案件。

2021年5月12日，歐洲法院佐審官（Advocate General）霍根（Hogan）發表了佐審意見。該意見采取了嚴格字面解釋方法，認為既然歐盟阻斷法禁止遵守美國制裁法中所列舉的任何要求，那么任何遵守美國制裁法的行為都應受到歐盟阻斷法的限制，不管是否存在美國的行政或司法命令。②Kerstin Wilhelm,ECJ to Rule on Scope of Article 5 of the EU Blocking Regulation,https://www.linklaters.com/en/insights/blogs/businesscrimelinks/2020/june/ecj-to-rule-on-sc ope-of-art-5-of-the-eu-blocking-regulationt,visited on 10 May 2021.這意味著，只要歐盟企業終止了一份與被制裁對象之間的商業合同，就違反了歐盟阻斷法。值得注意的是，佐審官意見書也認識到這一解釋會給歐美企業帶來法律困境，即必須同時面對美國制裁法和歐盟阻斷法的雙重制裁。佐審官認為，這一難題需要歐盟立法者通過修訂《阻斷條例》來解決。

該案佐審官的意見雖然不具有法律約束力，但從目前的判斷來看，歐洲法院很有可能會采納其意見。從上述意大利、荷蘭和德國的案例可以看出，歐盟各國法院在解釋歐盟阻斷法時逐漸從早期的寬松趨于嚴厲。其背后的目的仍然是為了逼迫美國在單邊制裁政策方面對歐盟作出讓步。

二、從阻斷法向反制裁法的升級

（一）阻斷法的自身缺陷

盡管歐盟《阻斷條例》有利于增強歐盟對美貿易談判的籌碼，強化歐盟企業在美訴訟的抗辯法理，但是，其保護力度有限的固有缺陷不但不能使其本國企業的合法權益得到真正的保護，反而還使它們陷入了“要么違反美國制裁法、要么違反本國阻斷法”的兩難選擇境地。在美國經濟制裁法越來越體系化，制裁措施越來越全面化，制裁的威懾效果越來越顯性化的當下，單靠阻斷法已經難以應對美國的經濟制裁。

1.阻斷法模式主要被美國的“盟友”采用，具有政治欺騙性

阻斷立法為有關國家的個人和實體拒絕遵守美國單邊經濟制裁提供了法律依據，因此被一些國家采用。除歐盟及其成員國外，加拿大、澳大利亞和墨西哥等國家也出臺了類似阻斷法。①加拿大《域外措施法》(Foreign Extraterritorial Measures Act)頒布于1984年，并于1985年生效。1996年，加拿大針對美國立法對該法予以修訂；墨西哥1996年頒布了《違反國際法的商業保護和外國政策投資法》(Law of Protection of Commerce and Investments from Foreign Policies that Contravene International Law)；澳大利亞1979年出臺《外國反壟斷判決（限制執行）法》[Foreign Antitrust Judgment(Restriction of Enforcement)Act 1979]。

但是我們必須清醒地看到，制定阻斷立法的歐盟和英國、加拿大、澳大利亞等國與美國是擁有“共同價值觀”、巨大的商業貿易投資利益以及共同安全政策的盟友，是“冷戰”時期傳統西方陣營的核心成員，美歐之間的“跨大西洋政策”也是“二戰”后美國政府外交政策的核心之一。尤其是英國、加拿大和澳大利亞與美國同屬于所謂的“五眼聯盟”國家。歐盟與美國之間也有“北約”這一戰略紐帶。美國幾乎從未對這些國家實施過直接經濟制裁。這些國家對美國經濟制裁的阻斷措施針對的都是美國的次級制裁，即美國對古巴、伊朗等國的制裁。阻斷立法在很大程度上只是這些國家與美國進行討價還價的工具，而非與美國進行戰略對抗的手段。

美國的經濟制裁法律能夠形成如此具有威懾力的效果，與歐盟對美國單邊經濟制裁的默許甚至縱容態度也不無關系。雖然歐盟于1996年頒布了《阻斷條例》，但自從奧巴馬上臺修復美歐關系后，歐盟就立即改弦易轍，迅速凍結了《阻斷條例》的實施，甚至從反對制裁轉向了追隨制裁，與美國一道對伊朗施壓。歐盟的合作使美國認為，歐盟已經接受“次級制裁”作為一種合法的政策工具。②See Jacob J.Lew & Richard Nephew,The Use and Misuse of Economic Statecraft,97 Foreign Affairs 6(2018).

特朗普上臺以后，撕毀了伊核協議，美歐關系再次惡化，導致歐盟于2018年復活《阻斷條例》，重新加入反對美國單邊經濟制裁的隊伍。然而隨著拜登的當選，民主黨政府再次修復了歐美關系，歐美在運用經濟制裁打壓共同對手方面又取得了一定共識。歐盟近年來頻繁對俄羅斯和中國實施經濟制裁就是明證。

總之，歐盟以及西方國家所采用的阻斷法無論從其內容還是從實施效果來看，都顯得過于軟弱和被動，阻斷對象和力度均有限，具有政治投機性。歐盟的阻斷立法僅在歐盟內部產生效力，加上歐盟各成員國對阻斷法的理解與實施方式不同，欠缺統一的配套實施機制，不僅對美國經濟制裁的抑制效果不佳，而且美國經濟制裁法與歐盟阻斷法之間的沖突反而會使歐盟跨國公司陷入左右為難的尷尬境地，實踐中也難以讓歐盟企業和個人逃避美國經濟制裁法律風險。由于歐盟的企業與美國之間存在著千絲萬縷的聯系，不可能真正實現“脫鉤”，因此歐盟的阻斷法對美國的嚇阻效果有限。

2.阻斷法的保護力度有限

歐盟《阻斷條例》的保護力度有限，主要體現在以下三個方面：

首先，盡管2018年歐盟《阻斷條例》對其附錄中的經濟制裁法律進行了更新，但其所針對的經濟制裁法律僅限于次級制裁，即只涉及美國對古巴、伊朗和敘利亞的經濟制裁，而且也沒有涵蓋美國出臺的全部經濟制裁法律。因此，該《阻斷條例》并不能給歐盟企業提供全方位的直接保護。

其次，在實踐中，歐盟《阻斷條例》中的法律措施并不能抵消歐盟企業的寒蟬效應。在美國決定退出伊核協議以后，包括法國石油巨頭道達爾集團、德國西門子公司等在內的百余家歐洲企業陸續中止了在伊朗的投資和貿易活動。歐盟成員國的機構——歐洲投資銀行的總裁公開表示，鑒于美國的經濟制裁，如果該機構繼續其伊朗活動，其全球業務將受到威脅。①See Robin Emmott & Alissa de Carbonnel,European Investment Bank Casts Doubt on EU Plan to Salvage Nuclear Deal,https://www.reuters.com/article/us-iran-nuclear-eu/european-investment-bank-casts-doubt-on-eu-plan-to-salvage-nuclear-deal-idUSKBN1K81BD,visited on 10 July 2021.在前述伊朗梅利銀行與德國電信訴訟案中，歐洲法院佐審官在意見書中明文指出，他的裁決意見將會給歐盟企業帶來遭受美國制裁的法律風險。由于德國電信公司一半收入來自于美國市場，如果它為了遵守歐盟《阻斷條例》而退出美國市場，必將遭受巨額經濟損失。出于對美國經濟制裁的忌憚，許多歐盟企業在訂立商事合同時，都會增加制裁免責條款，客觀上也影響到《阻斷條例》的實施效果。②參見杜濤：《國際商事合同中的經濟制裁條款效力研究》，《上海對外經貿大學學報》2020年第5期，第5頁。

再次，歐盟成員國法院對《阻斷條例》的解釋不同，《阻斷條例》的立法和司法實踐存在不一致的情況。歐盟各成員國也不太可能會強制執行《阻斷條例》，因為很難確定企業是由于美國經濟制裁而撤資，還是由于其他原因，這會導致《阻斷條例》的效力產生折扣。而且，依據歐盟出臺的2018年《實施條例》③See Commission Implementing Regulation(EU)2018/1101 of 3 August 2018.，如果不遵守美國的制裁將導致嚴重損害歐盟運營商的利益或歐盟的利益時，允許歐盟經營者要求授權遵守美國的制裁。鑒于美國金融體系的中心地位以及美國在全球成熟的供應鏈，許多歐洲公司很可能會提出這樣的要求。如此一來，歐盟《阻斷條例》禁止歐盟企業遵守美國經濟制裁法律的要求可能會名存實亡。

3.阻斷法已經難以應對美國當前的經濟制裁法律體系

1996年歐盟出臺《阻斷條例》并向世界貿易組織提起訴訟，逼迫美國作出退讓，與歐盟展開政治談判，看似是《阻斷條例》所起的作用，實際上是由當時的歐美關系所決定的。而如今的國際環境和20世紀90年代的國際環境相比已發生巨大變化。

一方面，美國已經構建了較為完善的經濟制裁法律體系，不僅頒布了經濟制裁的一般性立法——《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act）和《對敵貿易法》（Trading with the Enemy Act），還出臺了不少針對性強的專門制裁法案、行政法規、總統命令等，共同構成了一個國會立法與行政立法、一般法與特殊法相結合的層層遞進的經濟制裁法體系。①參見楊永紅：《次級制裁及其反制——由美國次級制裁的立法與實踐展開》，《法商研究》2019年第3期，第167頁。

另一方面，美國通過美元這一世界貨幣構建了國際貿易、金融、投資結算體系。美國有關當局越來越多地基于代理賬戶管轄權（correspondent account jurisdiction）打壓全球企業。鑒于美元是世界上最主要的貨幣，幾乎所有的美元交易都經過美國銀行進行結算，接受這種代理賬號管轄權，就等于接受美國的無限管轄權。②See Susan Emmenegger,Extraterritorial Economic Sanctions and Their Foundation in International Law,33 Arizona Journal of International & Comparative Law 3(2016).盡管代理賬號管轄權在國際法上毫無依據，但美國當局在多起案件中已經援引。如此一來，美國將全球的個人和實體都能納入其制裁對象。歐盟的各大銀行都遭到過美國基于代理賬號管轄權的指控與罰款。2014年，法國巴黎銀行對美國指控其違反《國際緊急經濟權力法》和《對敵貿易法》表示認罰，接受高達89.7億美元的天價和解金，這是一家國際銀行首次同意對大規模、系統性違反美國經濟制裁的行為認罰。③See Press Release,Department of Justice,Office of Public Affairs,BNP Paribas Agrees to Plead Guilty and to Pay $8.9 Billion for Illegally Processing Financial Transactions for Countries Subject to U.S.Economic Sanctions,https://www.justice.gov/opa/pr/bnp-paribas-agrees-plead-guilty-and-pay-89-billion-illegally-processing-financial，visited on 29 June 2021.2015年，德國德意志銀行也因遭到美國的相同指控而表示認罰，接受2.58億美元的和解金。④See Press Release,New York State Department of Financial Services,NYDFS Announces Deutsche Bank to Pay $258 Million,Install Independent Monitor,Terminate Employees for Transactions on Behalf of Iran,Syria,Sudan,Other Sanctioned Entities,http://www.dfs.ny.gov/about/press/pr1511041.htm,visited on 29 June 2021.因違反美國制裁法而被迫支付和解金的還包括荷蘭ING銀行（6.19億美元）⑤See Press Release,Department of Justice,Office of Public Affairs,ING Bank N.V.Agrees to Forfeit $619 Million for Illegal Transactions with Cuban and Iranian Entities,http://www.justice.gov/opa/pr/ing-bank-nv-agrees-forfeit-619-million-illegal-transactions-cuban-an d-iranian-entities-0,visited on 29 June 2021.、法國農業信貸銀行（7.87億美元）⑥See Press Release,Department of Justice,Office of Public Affairs,Crédit Agricole Corporate and Investment Bank Admits to Sanctions Violations,Agrees to Forfeit$312 Million,http://www.justice.gov/opa/pr/cr-dit-agricole-corporate-and-investment-bank-admits-sanctions-violations-agrees-forfeit-312,visited on 29 June 2021.、英國渣打銀行（2.27億美元）①See Press Release,Department of Justice,Office of Public Affairs,Standard Chartered Bank Agrees to Forfeit $227 Million for Illegal Transactions with Iran,Sudan,Libya and Burma,http://www.justice.gov/opa/pr/standard-chartered-bank-agrees-forfeit-227-million-illegal-transactions-iran-sudan-libya-and,visited on 29 June 2021.、匯豐銀行（12.56億美元）②See Press Release,Department of Justice,Office of Public Affairs,HSBC Holdings Plc.and HSBC Bank USA N.A.Admit to Anti-Money Laundering and Sanctions Violations,Forfeit $1.256 Billion in Deferred Prosecution Agreement,http://www.justice.gov/opa/pr/hsbc-holdings-plc-and-hsbc-bank-usa-na-admit-anti-money-laundering-and-sanctions-violations,visited on 29 June 2021.。這些案例表明，美國政府單邊經濟制裁實踐迫使外國個人和實體遵守其經濟制裁法，使美國法擁有了凌駕于其他國家國內法的地位。③參見楊永紅：《次級制裁及其反制——由美國次級制裁的立法與實踐展開》，《法商研究》2019年第3期，第166頁。近十年來，美國單邊經濟制裁的威力不斷擴張，不僅制裁伊朗、古巴、敘利亞、俄羅斯等美國宿敵，還劍指歐盟、加拿大、墨西哥這些美國的盟友。

美國的單邊經濟制裁體系已然發展成為一艘推行美國外交政策的隱形“航空母艦”。④See Perry S.Bechky,Sanctions and the Blurred Boundaries of International Economic Law,83 Missouri Law Review 6(2018).歐盟的《阻斷條例》作為談判籌碼的分量已經今非昔比，被大大削弱了。從2018年之后的實踐來看，歐盟想要通過阻斷法來反制美國的經濟制裁變得越來越困難。

（二）俄羅斯的反制裁法及其效果

如果說歐盟《阻斷條例》對美國單邊經濟制裁的應對是一種防守模式的話，俄羅斯出臺的反制裁法則是《阻斷條例》的升級版，可以視為一種進攻模式。

1.俄羅斯反制裁法的出臺背景

自2014年烏克蘭危機爆發以來，美國率領其盟友對俄羅斯實行了多輪次、寬領域和高態勢的經濟制裁，既涉及行業的整體性制裁，也包括專門針對重點企業和個人的定向制裁，涉及的制裁措施包括：凍結俄羅斯相關官員和企業家在西方銀行的資產，禁止他們入境美歐國家；禁止俄羅斯的大型銀行進入歐盟開展融資活動；禁止向俄羅斯出口任何可能用于軍工行業的高科技產品；限制進口俄羅斯油氣，停止向俄羅斯出口深水石油鉆探、頁巖油提煉等服務與技術。⑤參見張紅俠：《制裁與反制裁：俄羅斯經濟困局及脫困之路》，《俄羅斯東歐中亞研究》2016年第6期，第52-53頁。

2.俄羅斯反制裁法的主要內容

面對美歐來勢洶洶的經濟制裁，俄羅斯制定了一系列反制裁法。2014年8月6日，普京簽署了一項國家法令，推出反制措施。該法令規定，為了保護俄羅斯民族利益，在未來一年內，俄羅斯將禁止或限制從對俄羅斯實施制裁的國家進口農產品、原料及食品。①參見張紅俠：《制裁與反制裁：俄羅斯經濟困局及脫困之路》，《俄羅斯東歐中亞研究》2016年第6期，第61頁。2018年6月4日，俄羅斯進一步出臺了《針對美國和其他國家不友好行為的措施（反措施）的法律》（以下稱《俄羅斯反制裁法》）②See On Measures(Countermeasures)against Unfriendly Actions of the United States of America and Other Foreign States,http://en.kremlin.ru/acts/news/57645#:～:text=Vladimir%20Putin%20signed%20Federal%20Law%20On%20Measures%20%28Countermeasures%29,and%20Other%20Foreign%20Countries.%20June%204%2C%202018%2016%3A00,visited on 10 July 2021.。該法序言闡述了制定該法的目的，即保護俄羅斯聯邦的國家利益與安全，維護主權與領土完整，保護俄羅斯聯邦公民的權利與自由，使其免遭美國和其他外國不友好行為的影響。不友好行為包括對俄羅斯聯邦、俄羅斯聯邦公民或實體實施政治或經濟制裁，或采取其他行動威脅俄羅斯聯邦的領土完整和政治、經濟穩定。

《俄羅斯反制裁法》從國家立法的高度對美國的單邊經濟制裁進行反制，為反制提供了國內法依據。該法規定，俄羅斯可以針對美國和其他國家對其實施的制裁采取一系列報復措施。該法的適用對象包括對俄羅斯實施制裁的國家、受該國管轄的組織、受該國直接或間接控制或附屬的組織和該國的官員與公民。報復措施包括以下六大類型：終止或暫停與實施制裁的國家和外國組織的國際合作；禁止或限制進口由實施制裁國家或外國組織生產的貨物或原材料，但俄羅斯不生產的生活必需品以及公民自用品除外；限制外國組織從俄羅斯進口某些產品或原材料；禁止外國組織參與俄羅斯的私有化進程；禁止外國組織參與俄羅斯的政府采購項目；總統決定的其他報復措施。從該法的六大報復措施類型可以看出，該法僅規定了報復措施的總體范圍，是一部總括性的法律。

為提高反經濟制裁措施的針對性和實效性，俄羅斯已根據反制裁法發布了更為具體的反制裁措施。2020年6月8日，俄羅斯總統普京簽署了第171號聯邦法律（全稱為《關于修訂〈俄羅斯聯邦仲裁程序法典〉以保護個人和法律實體在外國、國家聯合和（或）聯盟以及外國或國家聯合和（或）聯盟的國家（國家間）組織實施的限制性措施中的權利的聯邦法律》）。該法律在《俄羅斯聯邦仲裁程序法典》中增加了第248.1條和第248.2條，為受到西方制裁的俄羅斯法人和自然人單方面改變管轄權約定提供了法律依據，并且出臺了禁訴令制度。③該法原文可參見http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202006080017,2021年7月10日訪問。

2021年4月23日，俄羅斯總統普京根據2018年《俄羅斯反制裁法》簽署了《關于對外國不友好行為采取制止措施的總統令》。該總統令規定，對于針對俄羅斯、俄羅斯公民和俄羅斯法人實施不友好行為的國家（統稱為“敵對國家”）的外交使團和領事機構、國家機關和機構代表處，禁止其與俄公民簽訂勞動合同、勞務協議以及其他與勞動有關的民事合同。①See Executive Order on Measures(countermeasures)in Response to Unfriendly Actions of Foreign States,http://en.kremlin.ru/events/president/news/65437,visited on 10 July 2021.

3.俄羅斯反制裁法的效果

反制裁法必須有“牙齒”才能發揮實際效果。2021年4月13日，俄羅斯莫斯科市仲裁法院作出一項裁決，判令谷歌美國公司、谷歌愛爾蘭公司和谷歌俄羅斯公司在判決生效后5日內解除對Tsargrad TV油管賬戶的封鎖，否則將被處以每日10萬盧布的司法違約金，司法違約金數額還會每周翻倍，直至法院判決得到履行。三家谷歌公司承擔連帶責任。這一裁決的法律依據就是前述2020年6月8日的第171號法律。這一案件是俄羅斯法院執行反制裁法的第一案，具有強烈的示范效應。

俄羅斯通過頒布一系列反制裁法律法規，維護了國家主權、尊嚴和國家利益，宣示了其對外關系的基本原則與立場，樹立了一個不畏西方霸權與強權政治的大國形象，維護了以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，也為保護俄羅斯企業和公民合法利益提供了法律依據。

三、我國《反外國制裁法》的出臺背景及法理基礎

（一）我國《反外國制裁法》的出臺背景

拜登政府上臺后的政策表明，美國政府將中國視為長期戰略競爭對手的國家政策將不會改變，中美關系已經進入實質性戰略競爭狀態。美國約翰·霍普金斯大學教授、被譽為首席“知華派學者”的蘭普頓甚至認為，“競爭”這個詞尚不能準確描述目前的美中關系，兩國關系現狀可以用“對抗”來形容。②參見《解讀美國對華新戰略》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1669353157259371560&wfr=spider&for=pc，2021年7月10日訪問。這種對抗已經涉及戰略、教育、文化、外交和經濟等全方位的領域，甚至還有人聲稱中美已經進入“新冷戰”時代。雖然中國一直主張國際合作，堅持以多邊主義為基礎的國際貿易體制，推動人類命運共同體，但鑒于中美關系現狀，我國出臺《反外國制裁法》確屬反擊霸權主義和強權政治的迫切需要，也是維護國家主權、安全和發展利益的迫切需要。

近年來，美國的對華戰略已經從“接觸+競爭遏制”轉向“全面遏制”，美國出臺了多部針對中國的制裁法律，主要包括以下四種類型：

第一類為全面對華遏制法案，包括《2020年綜合持續撥款法案》（Further Consolidated Appropriations Act 2020）和《2020財政年度國防授權法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020），這兩部法律均于2019年12月20日由美國總統簽署，不僅規定了總體對華遏制戰略，還規定了對中國香港、臺灣、新疆、西藏地區的制裁政策。《2020年綜合持續撥款法案》提出的具體制裁措施有：采取“印太戰略”對華遏制，包括建立對抗中國影響力資金，對用于支持中國“一帶一路”倡議或使用中國開發的技術的資金進行限制；禁止采購中國華為技術公司和中興通訊公司生產的電信設備或信息系統；阻止中國推廣5G技術；限制資助中國人民解放軍等。《2020財政年度國防授權法》提出的具體制裁措施有：禁止經營或采購中國制造的無人駕駛飛機系統；制定應對中國有害影響力的綜合戰略；調查中國在北極地區國家的外國直接投資情況；強化與菲律賓共同防御條約政策，以應對中國南海問題；對與中國有關的公司或組織投資美國關鍵技術進行綜合經濟評估等。

第二類為涉港、疆、臺、藏法案，這類法案主要打著維護“民主人權”的幌子，企圖行分裂中國之實。美國企圖以所謂的“民主人權”這一西方共同價值觀為由博取西方盟友的支持，以達到聯合“圍毆”中國的目的。

在涉港問題上，《香港人權與民主法》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019）于2019年11月27日經美國總統簽署。具體制裁措施有：對破壞香港基本自由和自治的制裁；對中華人民共和國國有媒體的制裁等。《禁止向香港警方出口軍需物資法》（A Bill to Prohibit the Commercial Export of Covered Munitions Items to the Hong Kong Police Force）于2019年11月27日經總統簽署成法。2020年6月25日，美國參議院通過了《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act）。該法案是美國對中國香港實施新的《國家安全法》的回應，是對中國國家主權赤裸裸的侵犯與踐踏。

在涉臺問題上，2020年3月26日，美國將《2019年臺灣盟友國際保護與強化倡議法》[Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative(Taipei)Act of 2019]（以下稱《臺北法案》）簽署成法，要求美國國務院每年向國會報告其為幫助臺灣在世界各地的外交關系和伙伴關系所采取的措施。

在涉疆問題上，2020年6月17日，美國將《2020年維吾爾人權政策法案》（Uyghur Human Rights Policy Act of 2020）簽署成法，規定對在中國新疆維吾爾自治區侵犯人權的外國個人和實體實施制裁，制裁措施為資產凍結、對被認定的個人拒發簽證、驅逐出境或不得假釋等。

在涉藏問題上，《2018年對等進入西藏法》（Reciprocal Access to Tibet Act of 2018）于2018年12月19日經美國總統簽署成法。該法旨在推動實現美國外交官和其他官員、記者和其他公民進入中華人民共和國西藏地區及其他相關目的。該法提出了以下具體制裁措施：本法規定，不遲于本法頒布之日起90天之后的5年內，國務卿應每年向適當的國會委員會提交一份報告，并在國務院網站上向公眾公布，以評估中國當局準許美國外交官和其他官員、記者和游客進入西藏地區的自由程度；國務卿可確認涉及制定或執行進入藏區政策的個人不能取得美國簽證或者許可進入美國；吊銷該外國人的現有簽證或任何其他入境文件；并向國會報告拒簽或吊銷簽證人員情況，列出涉及制定或執行限制入藏的官員名單。美國在允許中國外交官及其他官員進入美國部分地區時，應充分考慮中國政府允許美國外交官及其他官員進入包括西藏地區在內的中國部分地區的自由程度相關待遇。

第三類是關于南海和東海的領土問題的法律。美國還一直覬覦中國在南海和東海上的領土權利，2019年6月26日其審議通過了《2019年南海與東海制裁法》（South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2019）。該法第六節規定，對在南海和東海負有責任的中國人實施制裁，包括在南海和東海的有爭議地區參與建設或開發項目的中國人，對該地區的和平、安全或穩定構成威脅的行動負有責任或參與這些活動的中國人。制裁措施包括凍結財產、拒絕發放簽證、撤銷現行簽證等。

第四類是新冠疫情問責法案。隨著美國的新冠肺炎疫情愈來愈嚴重，美國在疫情沖擊下意欲向中國轉嫁責任的傾向不斷升級，美國議員提出了諸多新冠疫情問責法案，如《中國政府新冠病毒問責法》《為新冠病毒受害者追求正義法》《2019年新冠病毒問責法》《全球新冠病毒真相、透明度和問責法》。這些法案雖然尚未簽署成法，但已經在一定程度上激化了中美之間的矛盾，也意味著我們必須為新冠疫情之后中美關系將進入一個更困難的階段而做好思想和政策準備。①參見周琪：《新冠疫情后再審視全球化下的中美關系》，《當代世界》2020年第6期，第11頁。

美國拜登政府執政以來，中美關系并沒有得到進一步改善，2021年3月22日，美國聯合加拿大和英國發表聯合聲明，以中國在新疆侵犯人權為借口對中國相關個人和實體實施制裁。②See U.S.Embassy & Consulates in China:Joint Statement on Xinjiang,https://china.usembassy-china.org.cn/joint-statement-on-xinjiang/;Global Affairs Canada:China sanctions,https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2021/03/china-sanctions.html;UK Sanctions Perpetrators of Gross Human Rights Violations in Xinjiang,Alongside EU,Canada and US,https://www.gov.uk/government/news/uk-sanctions-perpetrators-of-gross-human-rights-violations-in-xinjiang-alongside-eu-canada-and-us,visited on 3 August 2021.同日，歐盟也出臺類似法案制裁中國。③See EU Council Implementing Regulation(EU)2021/478 of 22 March 2021 Implementing Regulation(EU)2020/1998 concerning Restrictive Measures against Serious Human Rights Violations and Abuses.

從以美國為首的西方國家所制定或提出的針對中國的法案與制裁措施來看，中國面臨著前所未有的挑戰與壓力。而中國與美國之間的博弈不應是被動跟進與臨時應對，而應以主動和理性的法律手段與制度設計進行有效反制。①參見沈偉：《中美貿易摩擦中的法律戰——從不可靠實體清單制度到阻斷辦法》，《比較法研究》2021年第1期，第20頁。為了維護國家主權、尊嚴和國家利益，反對西方霸權主義和強權政治，②參見《全國人大常委會法工委負責人就反外國制裁法答記者問》，《新華每日電訊》2021年6月11日。我國《反外國制裁法》應運而生。

（二）我國《反外國制裁法》的法理基礎

我國《反外國制裁法》的名稱中“引人注目的是一個‘反’字”，③參見《全國人大常委會法工委負責人就反外國制裁法答記者問》，《新華每日電訊》2021年6月11日。究其性質，我國《反外國制裁法》有別于歐盟的《阻斷條例》，其立法重點在于反制，而非“阻斷”。在國內法上，《反外國制裁法》的法理基礎源于我國《憲法》序言中規定的對外關系基本準則，即中國堅持獨立自主的對外政策，堅持互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處的五項原則，堅持反對帝國主義、霸權主義。

從法理上看，反制裁與制裁并無本質不同，其實質仍然構成國際法上的單邊制裁。④參見霍政欣：《〈反外國制裁法〉的國際法意涵》，《比較法研究》2021年第4期，第144頁。反制裁是對所遭受的制裁予以回應，因此，美國學者霍夫鮑爾對“經濟制裁”所下的定義“蓄意的、由政府發起的、斷絕或威脅斷絕慣常貿易或金融關系的行為”同樣適用于反制裁。⑤[美]霍夫鮑爾：《反思經濟制裁》，杜濤譯，上海人民出版社2019年2021版，第3頁。

在現行國際法體系下，單邊制裁的合法性問題尚處于“灰色地帶”。⑥See Alexandra Hofer,The Developed/Developing Divide on Unilateral Coercive Measures:Legitimate Enforcement or Illegitimate Intervention?16 Chinese Journal of International Law 175(2017).盡管聯合國大會自20世紀90年代以來一直通過決議批判單邊經濟制裁，認為其不符合《聯合國憲章》所確定的原則，⑦See Rebecca Barber,An Exploration of the General Assembly’s Troubled Relationship with Unilateral Sanctions,70 International and Comparative Law Quarterly 353(2021).但是，國際實踐中仍然存在大量的單邊經濟制裁。根據《國際法院規約》第38條的規定，國際條約和習慣國際法是國際法的兩大主要法律淵源，以下將從國際條約法和習慣國際法的角度探討經濟制裁的法理基礎。

從國際條約法來看，訴諸經濟制裁的最大潛在障礙來自世界貿易組織體系。事實上，經濟制裁本質上不符合世界貿易組織的非歧視和最惠國待遇原則，而這兩大原則是《1994年關稅與貿易總協定》（以下稱“GATT”）的核心。但是，GATT第21條“安全例外”明確規定，GATT不阻止成員根據《聯合國憲章》規定的義務采取行動，例如執行聯合國制裁，也不阻止任何成員“采取它認為對保護其基本國家安全利益有必要的任何行動”，例如，在戰爭時期或國際關系中其他緊急情況下采取的必要行動。而GATT第21條的安全例外情況本質上是否屬于自行判斷的問題，在2019年烏克蘭訴俄羅斯運輸限制措施案（DS512）專家組報告中可以找到答復。該報告是WTO專家組就GATT安全例外條款適用問題作出的首個裁決。報告裁定，WTO成員總體上有權自行判斷其“基本國家安全利益”以及相關措施是否保護該利益“所必須的”，但行使該自判權應基于“善意原則”（good faith），專家組有權對其進行客觀審查。

在習慣國際法上，反制裁法的法理基礎源于國際法上的反報原則。國際法上的報復（reprisal）或反報（retorsion）屬于一種合法的自力救濟方式（self help）。①See Josef L.Kunz,Sanctions in International Law,54 The American Journal of International Law 324(1960).報復是指一國針對他國在先實施的不法行為采取的一種報仇行動，這種行動本身是不符合國際法的，但是在特定條件下可以免除其法律責任。②See Malcolm Shaw,International Law 1129(Cambridge University Press 2008).自從《聯合國憲章》提出全面禁止使用武力原則之后，武力報復手段只有在自衛的前提下才是合法的。作為報復措施的經濟制裁是國際法不禁止的。如果某國違反了國際法，由于現行國際法中缺乏有效的法律執行機制，受害國可以采取報復或反報手段。由于武力報復手段原則上被國際法所禁止，因此采用非軍事的經濟制裁作為報復原則上是合法的，③See Picchio Forlati,The Legal Core of International Economic Sanctions,in LauraPicchio Forlati & Linos-Alexander Sicilianos(eds.),Economic Sanctions in International Law 135(Nijhoff 2004).現代國際法逐漸將其納入“反措施”（countermeasures）這一概念之下進行討論。國際法允許受害國對另一國的國際不法行為采取非強制性的反措施，但必須滿足某些條件，這些條件載于2001年聯合國國際法委員會通過的《國家對國際不法行為的責任條款草案》（以下稱《國家責任草案》）④International Law Commission,Responsibility of Stats for Internationally Wrongful Acts(2001).第22條。《國家責任草案》第49～54條規定了受害國采取反措施的各種義務和限制。第49條規定，受害國只能對實施國際不法行為的責任國采取反措施，不得針對責任國以外的國家；反措施只限于暫不履行對責任國的國際義務；反措施應盡可能采取允許恢復履行有關義務的方式。第50條規定，反措施不得違反不使用武力或武力威脅的義務、保護基本人權的義務以及國際強行法規定的其他義務。第51條規定，反措施必須與所受損害相稱，同時還應考慮國際不法行為的嚴重性和相關權利。

國際仲裁法院在瑙里拉案（Naulilaa Case）①Portugal v.Germany,The Naulilaa Case,Judgment of 31 July 1928,Reports of International Arbitral Awards,Vol.II,pp.1011-1033.中也提出了報復必須符合的三個條件：報復針對的必須是事先發生的違反國際法的行為；實施報復之前必須先要求對方彌補其違法行為；報復行動必須與受到的損害相對稱。這三項條件在習慣國際法上一直被承認。

綜上，我國可以援引GATT第21條安全例外和習慣國際法中的反報原則作為反制裁法的法理基礎。

四、我國反外國制裁法律體系的完善

在國際法法理上，經濟制裁發生后，目標國有反制的主權權利，但是反制措施的具體實施依據的仍然是各國國內法律。②參見袁達松、蘇航：《我國應對經濟制裁的反制法律機制》，《天津法學》2020年第1期，第32-38頁。2021年6月10日，《中華人民共和國反外國制裁法》通過并于當日施行。該法為我國應對外國制裁提供了有力的法律保障，為我國此前所采取的反制措施和商務部頒布的《不可靠實體清單規定》《阻斷辦法》提供了更明確的法律依據，是我國從立法層面應對美國單邊經濟制裁的有力回擊與必然選擇。但是，由于《反外國制裁法》的出臺較為匆忙，條文也比較簡略，在具體實施過程中留下了一些亟待厘清的問題。為了進一步形成完備的反經濟制裁法律體系，我國還需要從以下幾個方面進一步予以完善：

（一）設立專門性反制裁機構統一協調和實施反制裁措施

一方面，我國《反外國制裁法》與其他現有法律法規之間的關系還有待協調。

我國《國家安全法》《對外貿易法》和《反外國制裁法》中都規定了反制外國經濟制裁的授權條款。比如，我國《對外貿易法》第7條規定：“任何國家或者地區在貿易方面對中華人民共和國采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的，中華人民共和國可以根據實際情況對該國家或者該地區采取相應的措施。”我國《國家安全法》第59條規定：“國家建立國家安全審查和監管的制度和機制，對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目，以及其他重大事項和活動，進行國家安全審查，有效預防和化解國家安全風險。”我國商務部《阻斷辦法》第1條明確規定：“為了阻斷外國法律與措施不當域外適用對中國的影響，維護國家主權、安全、發展利益，保護中國公民、法人或者其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國國家安全法》等有關法律，制定本辦法。”商務部發布的《不可靠實體清單規定》第1條也規定：“……根據《中華人民共和國對外貿易法》《中華人民共和國國家安全法》等有關法律，制定本規定。”由此可見，《國家安全法》《對外貿易法》等法律也可以成為反制裁的法律淵源。由于上述不同法律所規定的主管機關和執法部門各不相同，有可能導致反制措施政出多門、彼此矛盾的情形。

另一方面，《反外國制裁法》需要其他法律的配合。舉例而言，《反外國制裁法》第6條規定了三項具體的反制措施。①《中華人民共和國反外國制裁法》第6條規定：“國務院有關部門可以按照各自職責和任務分工，對本法第四條、第五條規定的個人、組織，根據實際情況決定采取下列一種或者幾種措施：（一）不予簽發簽證、不準入境、注銷簽證或者驅逐出境；（二）查封、扣押、凍結在我國境內的動產、不動產和其他各類財產；（三）禁止或者限制我國境內的組織、個人與其進行有關交易、合作等活動；（四）其他必要措施。”這三項反制措施大多需要其他部門法的配合。

第一項反制措施“不予簽發簽證、不準入境、注銷簽證或者驅逐出境”，涉及我國《出境入境管理法》中的相關條文。其中，“不予簽發簽證”屬于《出境入境管理法》第21條所規范的內容。②《出境入境管理法》第21條規定：“外國人有下列情形之一的，不予簽發簽證：（一）被處驅逐出境或者被決定遣送出境，未滿不準入境規定年限的；（二）患有嚴重精神障礙、傳染性肺結核病或者有可能對公共衛生造成重大危害的其他傳染病的；（三）可能危害中國國家安全和利益、破壞社會公共秩序或者從事其他違法犯罪活動的；（四）在申請簽證過程中弄虛作假或者不能保障在中國境內期間所需費用的；（五）不能提交簽證機關要求提交的相關材料的；（六）簽證機關認為不宜簽發簽證的其他情形。對不予簽發簽證的，簽證機關可以不說明理由。”“不準入境”屬于《出境入境管理法》第25條所規范的內容。③《出境入境管理法》第25條規定：“外國人有下列情形之一的，不準入境：（一）未持有效出境入境證件或者拒絕、逃避接受邊防檢查的；（二）具有本法第二十一條第一款第一項至第四項規定情形的；（三）入境后可能從事與簽證種類不符的活動的；（四）法律、行政法規規定不準入境的其他情形。對不準入境的，出入境邊防檢查機關可以不說明理由。”“注銷簽證”屬于《出境入境管理法》第67條所規范的內容。“驅逐出境”則屬于《出境入境管理法》第81條所規范的內容。④《出境入境管理法》第81條規定：“外國人從事與停留居留事由不相符的活動，或者有其他違反中國法律、法規規定，不適宜在中國境內繼續停留居留情形的，可以處限期出境。外國人違反本法規定，情節嚴重，尚不構成犯罪的，公安部可以處驅逐出境。公安部的處罰決定為最終決定。被驅逐出境的外國人，自被驅逐出境之日起十年內不準入境。”

第二項反制措施是“查封、扣押、凍結在我國境內的動產、不動產和其他各類財產”。此種查封、扣押、凍結措施從性質上看屬于我國《行政強制法》第9條所規定的行政強制措施。⑤《行政強制法》第9條規定：“行政強制措施的種類包括“……（二）查封場所、設施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結存款、匯款……”《行政強制法》第2條規定：“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。”但該條所規定的“公民、法人或者其他組織”從字面意義上看顯然只包括中國公民、法人和其他組織，而不包括外國公民、法人和組織。對不在我國境內的外國公民、法人和組織如何實施行政強制措施？我國現行法律還沒有明文規定，迫切需要修改法律加以完善。

第三項反制措施是“禁止或者限制我國境內的組織、個人與其進行有關交易、合作等活動”。這一反制措施所禁止或限制的對象是“我國境內的組織、個人”，所禁止或限制的行為是與反制清單上的個人和組織“進行有關交易、合作等活動”，會影響到幾乎所有跨境商事活動，諸如國際貿易、投資、銀行、保險、證券、航運等，從而會涉及幾乎所有商事領域法律法規的適用，包括《對外貿易法》《出口管制法》《商業銀行法》《外商投資法》《保險法》《證券法》《海商法》《民用航空法》《證券投資基金法》《外資銀行管理條例》《外資保險公司管理條例》等。一旦國務院有關部門依據上述規定對反制清單上的個人和組織發布禁令，如何具體落實該禁令，就需要修訂或補充相關法律法規。例如，根據《合格境外機構投資者和人民幣合格境外機構投資者境內證券期貨投資管理辦法》的規定，合格境外機構投資者和人民幣合格境外機構投資者，是指經中國證券監督管理委員會批準，使用來自境外的資金進行境內證券期貨投資的境外機構投資者，包括境外基金管理公司、商業銀行、保險公司、證券公司、期貨公司、信托公司、政府投資機構、主權基金、養老基金、慈善基金、捐贈基金、國際組織等中國證監會認可的機構。這些機構如果被列入《反外國制裁法》的反制清單，即應由《證券投資基金法》所規定的國務院證券監督管理機構、人民銀行和外匯管理局等機構依照該法的規定對其采取限制措施。鑒于證券投資基金是一種專業性極強的商業活動，這種限制措施需要有非常完善的程序規則，否則會對我國金融市場產生負面沖擊。

鑒于以上兩方面的問題，反外國制裁措施的實施涉及經濟貿易的各個領域和多個政府部門，非常有必要設立一個專門性反制裁機構，統一協調和實施對外國政府、組織和個人的反制裁措施。《反外國制裁法》第10條第1款也規定：“國家設立反外國制裁工作協調機制，負責統籌協調相關工作。”而美國早在20世紀50年代就設立了專門的經濟制裁執行機構——美國財政部外國資產管制辦公室（The Office of Foreign Assets Control,OFAC）。OFAC根據美國總統的國家緊急權力以及具體立法授予的權力，對美國管轄范圍內的交易實施經濟和貿易制裁。在朝鮮戰爭期間，杜魯門總統就宣布全國進入緊急狀態，凍結了所有受美國管轄的中國和朝鮮資產。如今，OFAC實施經濟制裁的方式更為多樣化，包括命令停止違規行為、將違規個人或實體列入“特殊指定國民名單”（Specially Designated Nationals List）、凍結資產、禁止入境或驅逐出境、禁止與美國人進行交易、追究民事責任或刑事責任等。

（二）進一步明確反制措施的救濟權

早在20世紀80年代，我國法律就規定了外國個人和組織可以在我國境內享有行政訴訟權利。①1980年9月10日通過的《中外合資經營企業所得稅法》和《中外合作經營企業所得稅法》規定，外國組織或外國公民對中國稅務機關的行政行為不服，或者對納稅行為不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。《反外國制裁法》第7條規定，國務院有關部門依據本法第四條至第六條規定作出的決定為最終決定。②《行政訴訟法》第13條規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；……（四）法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。而國務院其他部門根據《對外貿易法》《國家安全法》《海關法》《證券法》等法律作出的決定依照《行政強制法》《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定是可以申請復議或起訴的。實踐中，如果有關部門為了規避行政復議或行政訴訟程序而故意援用《反外國制裁法》，是否會剝奪當事人依據其他法律所享有的司法救濟權？

根據《國家賠償法》第4條的規定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時“違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的”，受害人有取得賠償的權利。《刑事訴訟法》第117條規定，司法機關及其工作人員對與案件無關的財物采取查封、扣押、凍結措施的，當事人和利害關系人有權向該機關申訴或者控告。但根據《反外國制裁法》第7條，國務院有關部門依據本法作出的決定為最終決定。《國家賠償法》第5條規定：“屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任：……（三）法律規定的其他情形。”這樣一來，有關部門根據《反外國制裁法》所作出的查封、扣押、凍結措施如果有違法之處，被執行人是否可以進行申訴、控告或申請國家賠償？法律的規定并不明確。

從提升制裁制度的合法性角度來看，有必要在國內法機制下給予被制裁方一定的程序性保障和救濟渠道。③Richard Gordon et al.,Sanctions Law 234(Hart Publishing 2019).霍政欣：《〈反外國制裁法〉的國際法意涵》，《比較法研究》2021年第4期，第156頁。可以結合《反外國制裁法》第8條④《反外國制裁法》第8條規定，采取反制措施所依據的情形發生變化的，國務院有關部門可以暫停、變更或者取消有關反制措施。健全與完善這一救濟權，即對于如何認定“采取反制措施所依據的情形發生變化的”，既可以由我國有關部門直接作出裁定，也允許作為反制措施實施對象的組織或個人提出申請，再由我國有關部門進行審查認定。⑤參見霍政欣：《〈反外國制裁法〉的國際法意涵》，《比較法研究》2021年第4期，第156頁。

（三）盡快出臺《外國主權豁免法》

《反外國制裁法》第15條規定：“對于外國國家、組織或者個人實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的行為，需要采取必要反制措施的，參照本法有關規定執行。”一旦外國國家、政府機關或政府官員違反了該條規定，我國有關部門可以參照本法對其進行反制裁，但此種制裁措施在執行時會面臨外國主權豁免的障礙。另外《反外國制裁法》第12條規定：“任何組織和個人均不得執行或者協助執行外國國家對我國公民、組織采取的歧視性限制措施。組織和個人違反前款規定，侵害我國公民、組織合法權益的，我國公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。”如果相關組織和個人是外國政府機構或政府官員，我國法院在受理案件時也會面臨管轄豁免障礙。這就需要我國盡快出臺《外國主權豁免法》，改變此前長期堅持的絕對豁免政策，采取限制豁免主義。

（四）盡快修訂《民事訴訟法》域外管轄權規則

如上所述，《反外國制裁法》第12條授予我國公民和組織對違反《反外國制裁法》相關規定的組織和個人提起民事訴訟的權利。但是，這一訴權的行使必須以我國法院有管轄權為前提。我國《民事訴訟法》第265條規定：“因合同糾紛或者其他財產權益糾紛，對在中華人民共和國領域內沒有住所的被告提起的訴訟，如果合同在中華人民共和國領域內簽訂或者履行，或者訴訟標的物在中華人民共和國領域內，或者被告在中華人民共和國領域內有可供扣押的財產，或者被告在中華人民共和國領域內設有代表機構，可以由合同簽訂地、合同履行地、訴訟標的物所在地、可供扣押財產所在地、侵權行為地或者代表機構住所地人民法院管轄。”如果我國境外的組織和個人執行或者協助執行外國國家對我國采取的歧視性限制措施，但又不滿足《民事訴訟法》第265條的管轄因素，則我國法院無法受理此種訴訟請求。因此，有必要在《民事訴訟法》中增加一項“長臂管轄條款”，即只要境外的組織和個人的行為在我國境內造成損害的，可以由損害結果發生地人民法院行使管轄權。

（五）盡快完善反制清單

商務部發布的《不可靠實體清單規定》比較模糊，透明度的缺失可能加大措施適用的不確定性。①參見沈偉：《中美貿易摩擦中的法律戰——從不可靠實體清單制度到阻斷辦法》，《比較法研究》2021年第1期，第14頁。反制清單需要考量列入清單的標準、管制措施與范圍、權利救濟以及是否符合國際法等因素。②參見沈偉：《中美貿易摩擦中的法律戰——從不可靠實體清單制度到阻斷辦法》，《比較法研究》2021年第1期，第14頁。同時，中國應對美國在華利益較大的公司和企業家建立檔案和情報管理，加強工商監管與情報安全部門的協調合作，對一些涉嫌違規違法的企業進行深度調查，掌握相關證據，對損害國家經濟安全的外資企業嚴懲不貸，樹立典型。①參見張家銘：《“霸權長臂”：美國單邊域外制裁的目的與實施》，《太平洋學報》2020年第2期，第64頁。

五、結語

總體而言，美國的單邊經濟制裁之所以發展到愈來愈肆無忌憚的地步，與美國的經濟霸權地位是密不可分的。要從根本上制約美國的單邊經濟制裁，首先仍然取決于我國綜合國力的提升，包括提高我國的自主創新與進口替代能力，積極推進人民幣的國際化進程，建設人民幣跨境支付系統，逐步實現去美元化。其次，中國不應完全采取歐盟的投機取巧模式，而應當綜合運用多種法律手段，堅定不移地反對美國的單邊經濟制裁。

《反外國制裁法》相對于阻斷法是一種更為有力的反制工具，但是要運用好這部法律，還需要各方面的配套立法，尤其要對其他相關法律法規進行及時的修改完善，以便于《反外國制裁法》的有效實施。正如沈春耀主任在《關于〈中華人民共和國反外國制裁法（草案）〉的說明》中所說，制定反外國制裁法，明確反外國制裁的情形、反制程序和反制措施等，充分發揮法治在對外斗爭中的引領、規范和保障作用，有利于提升我國應對世情國情深刻變化的法治能力，有利于充實我國對外斗爭法律“工具箱”，加快形成系統完備的涉外法律法規體系，加快建設中國特色社會主義法治體系。