國土空間規劃的土地利用分類方案研究

徐影鐸 劉鶴

摘要：隨著國家經濟發展越來越好，國土空間規劃也不斷的完善。進入了一個新階段。計劃體系應運而生。為探索新時代國土空間規劃體系響應黨的治國理政戰略和國家治理能力建設路徑和方法，通過解讀國家戰略，梳理國土空間規劃體系，分析實踐經驗。在相關項目中，我們發現地域和空間規劃從空間資源配置的角度強調戰略。思考，尤其是國家戰略思想的實施下沉，國家戰略思想的理解和整合是地方空間規劃順利實施的關鍵。最后，從國家戰略的角度，如何在新時代國土空間規劃中體現國家戰略意圖，從戰略角度進行技術應對，以取得更好的空間治理效果。

關鍵詞：國土空間規劃;土地利用;方案

引言

國土空間規劃用地分類是規劃編制、資源管理的基礎性工作。黨的十九大報告提出，“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”。因此，為探索完善國土空間規劃體系，強化其在國土空間用途管制中的作用。

1新時代的國土空間規劃體系重建與制度環境改革問題

1.1沒有充分發揮約束性與權威性

我國的城市建筑一般都缺少較為合理的城市空間建設規劃，其在建設初期往往都是將建筑進行隨意建設，很少有邏輯性有規劃性的進行房屋建設。這種現象的發生，主要是因為我國的國土空間規劃缺少一個較為合理的制度改革體系，不能使國土規劃的約束性和權威性真正的得到有效的發揮。所以我國便要將工作重點更多的放在相關管理機構的設立上，因為只有真正的加強對于國土空間規劃的相關治理工作，才能夠使我國未來的城市建設更具合理性與規范性。要想要將國土規劃這項工作做好，國務院也必須出臺相關政策來進行建筑規劃，有了更加標準化的法律來對我國的國土資源開發來進行約束，才能夠讓我國的國土規劃更加的趨于標準化、更加的趨于合理化。這樣才能夠更加有效的促進我國的國土資源合理有序的開發利用。

1.2長期性規劃與短期性規劃的矛盾

國內國土資源的不合理利用是由許多方面的因素所造成的，其中長期性規劃與短期性規劃的矛盾便是影響我國國土規劃不合理的一個重要因素。我國的國土規劃周期一般是15年到20年，可以看出其具有一定的長期性的特點，所以我國政府在進行土地規劃和分配中那就要有效的考慮到土地使用的合理性是否達標。但對于我國公民和企業的規劃周期來看，他們的規劃周期一般較短，基本都處于5年左右的范圍內，所以我們可以明顯的看出其所具有的短期性特點。就是因為國土規劃的長期性與市民企業規劃的短期性，這就讓政府在進行國土規劃時產生許多原則性的糾結。如果不將這兩者的關系協調好的話，那就會對我國的國土資源規劃產生更加嚴重的影響，就會讓我國的城市建設規劃也會變得越來越不合理，最終便會在我國產生嚴重的國土資源浪費的問題。

1.3缺乏規劃依據與技術規程

要想真正的加強我國在國土規劃相關方面的許多措施，除了上文進行的一些法律條文的相關規定外，還可以為此特別設立出一個進行國土規劃監管的管理團隊。在進行相關監管部門的工作開展時，需要時刻將國務院所頒布的相關法規在心中做到時刻的明確，這樣才能夠讓該部門在進行國土資源管理時能夠更具合法性，這樣才能夠讓相關的國土空間規劃管理工作變得更加的便利和有效。除此之外，我國也可以使用一些較為先進的工程性技術來加強我國對于國土空間規劃工作的相關管理。這樣才能夠對我國的國土的合理利用起到一定程度上的保障作用。

1.4國土空間規劃編制技術支持不足

國內要想真正的將國土的使用做到合理有效，那就需要在國土空間規劃編制體系重建上投入大量的物力和財力。合理的國土空間編制體系能夠有效的促進我國國土資源的高效性規劃，但是現今的國土空間規劃編制工作處在一個較為落后的境界，它不能夠對我國的國土資源的相關有效規劃起到一個有效的保障作用，所以我國就要加強對于國土空間規劃編制的改革工作，只有將國土規劃的編制問題進行了合理有效的解決，就會有效的緩解現在國土資源不合理規劃的現狀。

2新時期國土空間規劃用地分類

2.1精簡農用地，增加永久基本農田

為了加強對永久基本農田的管控，突顯永久基本農田對于保障國家糧食安全，提高糧食綜合生產能力的重要性，應新增“永久基本農田”作為國土空間規劃用地分類。相應的，為區別耕地質量與管控方式，將未納入永久基本農田的耕地歸為“一般耕地”。現行土地規劃用途分類中耕地下雖包含了水田、水澆地和旱地三個地類，但在管控方式上并無差異，所以可以將其取消，統一體現在“一般耕地”當中。因此，建議在農用地大類下設置永久基本農田，一般農用地和農業配套用地三個二級類，將一般耕地、園地、一般林地、牧草地和坑塘水面歸并到一般農用地中，作為三級地類，精簡農用地的劃分。

2.2細化城鎮建設用地

在存量規劃變革的背景下，一方面，國土空間規劃應統籌安排建設用地增量與存量，促進城市土地利用結構的優化、土地資產價值顯化和城市功能提升。另一方面，國土空間規劃需要制定城市內部各類用地節約集約利用控制指標和考核評價辦法，建立土地效益及土地資源配置流動機制，促進土地利用向節約集約、適度混合轉變。

2.3細化農村居民點用地

現行的土地規劃用途分類中，“農村居民點用地”作為“城鄉建設用地”下面的三級地類，并未進一步細化。在這種分類體系下，由于規劃指標體系并未直接對農村居民點用地進行約束，而村級層面的空間規劃缺位，導致農村建設用地長期以來缺乏直接管控。為實現鄉村振興，保障糧食安全，新時期國土空間規劃需要延伸至村一級。同時，隨著農村土地的確權和入市，農村土地改革的方向是盤活農村土地資產，通過改革實現農村產權要素資本化。在此背景下，國土空間規劃要積極“入村”，保障土地權益，統籌考慮農村生產、生活和公共服務需求，合理引導宅基地、集體經營性建設用地和公益性設施用地的結構與布局，科學引導農村土地利用結構與布局，促進土地從“資源”向“資源、資產、產權”三位一體轉變。

2.4以開發邊界界定“區域性”用地

為了突出規劃管理對于“區域性”建設用地和“城市性”建設用地的差別化管理，鐵路、港口、機場等用地中為區域服務的設施用地應歸并到“區域性”建設用地當中，而其中與城鎮常住居民相關性較強的應歸并到城鎮市政交通設施用地中，避免模棱兩可的問題。對于國土空間規劃，建議：一是以城鎮開發邊界界定“區域性”建設用地。除高速公路、鐵路（含站場）、堤防外，城鎮開發邊界內的其他交通、水利等用地納入城鎮市政交通設施用地范疇，對于城鎮開發邊界外的鐵路用地、公路用地、民用機場用地、港口碼頭用地、管道運輸用地、水工建筑用地納入區域性交通水利用地的范疇。二是將剩下的建設用地歸并到其他建設用地內。由于城鎮用地和農村居民點用地已由三級類調整為二級類，原來二級類的“城鄉建設用地”已不復存在，因此，將采礦用地、其他獨立建設用地、風景名勝設施用地、特殊用地、鹽田統一納入其他建設用地下，作為三級類的用地。

結語

用地分類是規劃編制、資源管理的基礎性工作。當前，我國空間規劃體系正處于重要的轉型、變革和創新時期，新時期國土空間規劃用地分類需要適應國家發展的新戰略、空間規劃改革的新動向和國土資源管理的新要求。

參考文獻

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