國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合

伍淑瓊

摘要：城市規(guī)劃在國(guó)土空調(diào)規(guī)劃體系框架下，應(yīng)該以怎樣的形式存在和發(fā)展是目前急需解決的一個(gè)課題。在落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)工作的過(guò)程中，將國(guó)土空間規(guī)劃融入其中是我國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展的必然趨勢(shì)，這種做法不僅符合城市規(guī)劃職能的變遷規(guī)律，同時(shí)也順應(yīng)了世界各國(guó)空間統(tǒng)籌治理的基本趨勢(shì)。在國(guó)土空間規(guī)劃體系中融入城市規(guī)劃，必須要做出相應(yīng)的改變和調(diào)整，然而，國(guó)土空間規(guī)劃不僅要約束城市規(guī)劃的行為，同時(shí)還需要吸收優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)，從而為城市規(guī)劃發(fā)展提供可靠的支撐。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;國(guó)土空間規(guī)劃;規(guī)劃體系;規(guī)劃融合;國(guó)家治理

1.國(guó)土空間規(guī)劃形成及城市規(guī)劃融合的背景條件

1.1空間保護(hù)利用思維的深化：統(tǒng)籌視角的方法論成形

如果將城市規(guī)劃作為城市空間中各種社會(huì)治理、物質(zhì)要素以及人文關(guān)系的統(tǒng)籌，那么構(gòu)建高品質(zhì)的國(guó)土空間規(guī)劃體系非常必要，同時(shí)也是國(guó)土空間治理的主要目標(biāo)以及必然選擇。國(guó)土空間規(guī)劃是更為深遠(yuǎn)的統(tǒng)籌方法，其中集中體現(xiàn)了區(qū)域統(tǒng)籌、央地統(tǒng)籌、發(fā)展統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及遠(yuǎn)期和近期的統(tǒng)籌等[1]。

1.2我國(guó)空間規(guī)劃職能的變遷：國(guó)家治理方略和公共政策屬性的確立

規(guī)劃作為國(guó)家的治理方針，是國(guó)家意志的體現(xiàn)，國(guó)土空間規(guī)劃是在國(guó)土開發(fā)利用領(lǐng)域的公共政策和國(guó)家治理方略，這同樣也是我國(guó)空間規(guī)劃在成長(zhǎng)過(guò)程中的基本屬性，是空間規(guī)劃職能變遷的關(guān)鍵。就以城市規(guī)劃而言，在早期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景的影響下，規(guī)劃工作起始于設(shè)計(jì)形態(tài)，是對(duì)城市發(fā)展藍(lán)圖和城市建設(shè)的具體描繪。規(guī)劃從某一建設(shè)用地的平面布局到另一個(gè)城市的總體功能安排，主要是以設(shè)計(jì)圖文的方式來(lái)體現(xiàn)出來(lái)的，是深層次政府管理行為的表達(dá)。在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃逐漸進(jìn)入到了國(guó)土空間管理領(lǐng)域。

2.城市規(guī)劃融合的基本邏輯

2.1城市空間與城市規(guī)劃的特殊意義

城市空間作為國(guó)土空間的重心，與人類生產(chǎn)生活有著密切的關(guān)系，并且也是人類影響自然空間作為關(guān)鍵的組織形式。人和城市以及人和自然的關(guān)系模式不同，主要因?yàn)槌鞘惺墙o人構(gòu)筑的空間，能夠優(yōu)先滿足人類的需求。隨著城市空間的不斷發(fā)展，人類的空間也在逐步改變，最為廣泛的是公眾參與是城市空間管制和其他國(guó)土空間管制最為明顯的特征。對(duì)城市問(wèn)題的研究和治理，是城市國(guó)土空間規(guī)劃工作最為常見的管理行為。城市規(guī)劃體現(xiàn)出了邊緣學(xué)科和交叉學(xué)科的特征，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的一級(jí)學(xué)科，其系統(tǒng)方法和思維范式對(duì)于開展國(guó)土空間規(guī)劃工作具有非常重要的意義。

2.2城市規(guī)劃加速構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系

就空間管控公共政策的意義而言，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，是城市規(guī)劃完善自我的需求。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃具有豐富的方法論經(jīng)驗(yàn)和鮮明的藍(lán)圖導(dǎo)向。20世紀(jì)后期，全球城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，工程技術(shù)的發(fā)展和現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展大大提升了城市空間的承載能力，現(xiàn)代城市規(guī)劃也逐漸具備了解決傳統(tǒng)城市問(wèn)題的潛力和能力。城市規(guī)劃不僅能夠從技術(shù)上逐漸演變?yōu)楣舱撸瑫r(shí)還能夠在資源環(huán)境的承載下，加速國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建。

2.3融入國(guó)土空間規(guī)劃體系是城市規(guī)劃發(fā)展與改革的動(dòng)力

城市的規(guī)劃發(fā)展離不開國(guó)土空間規(guī)劃，我國(guó)長(zhǎng)期建立的城市規(guī)劃體系為城市乃至更為廣域的空間管制提供了支撐，并且覆蓋了城市的微觀建設(shè)以及遠(yuǎn)景戰(zhàn)略的各個(gè)領(lǐng)域，為城市自身的持續(xù)發(fā)展提供了可靠的保障，然而，這也加劇了城市規(guī)劃工作的壓力。城市規(guī)劃工作的覆蓋范圍再?gòu)V，也只能是以城市為中心，在生態(tài)文明建設(shè)背景下，國(guó)土整治重心和綜合開發(fā)約束了城市規(guī)劃。隨著人類對(duì)需求空間的構(gòu)建，城市向區(qū)域的擴(kuò)展是必然趨勢(shì)。在國(guó)土空間規(guī)劃體系中融入城市規(guī)劃，也就是對(duì)國(guó)土空間中城市空間的重新定位，需要在更為寬廣的政策體系和學(xué)術(shù)中尋找新的制度和方法[2]。

3.融合平臺(tái)與行動(dòng)

3.1明確二者關(guān)系

對(duì)于城市用地規(guī)模而言，國(guó)土規(guī)劃統(tǒng)籌管理中存在總量控制，也就是對(duì)城市占地規(guī)模從總體上展開控制，而不是管理其具體用途。國(guó)土規(guī)劃應(yīng)保障與城市規(guī)劃處于協(xié)調(diào)一致的狀態(tài)，同時(shí)讓新增城市的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方向、用地?cái)?shù)量得到大致引導(dǎo)。在預(yù)測(cè)城市人均用地標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，我們應(yīng)協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，保障城市規(guī)劃順利完成。從當(dāng)前的國(guó)土規(guī)劃來(lái)看，其需要考慮的因素較多，包含適合的規(guī)劃期限、選擇上級(jí)要求的規(guī)劃控制指標(biāo)、未來(lái)城市發(fā)展及投資能力、歷年的城市開發(fā)規(guī)模、當(dāng)前的城市人均用地規(guī)模等。以城市人口規(guī)模預(yù)測(cè)為例，我們通過(guò)合理預(yù)測(cè)可得出城市用地的合理規(guī)模，在對(duì)城市用地展開規(guī)劃時(shí)，可根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果同時(shí)兼顧耕地保護(hù)原則，提升土地利用的有效性，避免土地盲目占用所引發(fā)的相關(guān)矛盾。

3.2在國(guó)家和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中設(shè)立城市化和城市體系規(guī)劃分項(xiàng)

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)體系、城市化以及城市群展開了廣泛的研究，主要以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為表現(xiàn)形式。相比于城市總體規(guī)劃，城鎮(zhèn)規(guī)劃體系更加能夠反映出國(guó)家的宏觀治理戰(zhàn)略和意志，是縣級(jí)開展空間規(guī)劃工作的主要依據(jù)。但是，就具體落實(shí)情況看來(lái)，很多地區(qū)編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及城市群體發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于指導(dǎo)性和政策性，規(guī)劃的落實(shí)仍然需要借助城市政府，從而很難保障區(qū)域協(xié)同的有效性。因此，應(yīng)該在國(guó)家級(jí)、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中設(shè)立城市體系規(guī)劃分項(xiàng)，有效落實(shí)城市體系發(fā)展戰(zhàn)略。

3.3城市規(guī)劃要有適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃體系的理論方法

3.3.1約束和重塑：城市規(guī)劃的“去戰(zhàn)略化”

城市規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，需要以空間范疇的公共政策和行政管理為主軸，落實(shí)國(guó)家和區(qū)域戰(zhàn)略，并且要在資源環(huán)境承載力約束下，重新塑造城市規(guī)劃的技術(shù)、職能以及方法體系。在國(guó)土空間規(guī)劃工作中，城市規(guī)劃應(yīng)該以公共政策和行政管理為主軸，在此基礎(chǔ)之上落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，塑造城市規(guī)劃的方法體系。城市規(guī)劃工作必須致力于解決城市發(fā)展問(wèn)題，加大對(duì)城市空間組織工作的研究力度，然而，嘗試在環(huán)境容量、資源需求以及城市群關(guān)系等方面的銜接，必須借助國(guó)土空間總體規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3.3.2城市規(guī)劃與市場(chǎng)機(jī)制的銜接

國(guó)土空間規(guī)劃工作應(yīng)該重視資源和規(guī)劃之間的連接，其中，規(guī)劃是主要用到的方式方法，而資源則是對(duì)象和受體，將二者之間連接起來(lái)能夠提高自然資源利用率，保證規(guī)劃工作的科學(xué)性和合理性。城市規(guī)劃是和市場(chǎng)相對(duì)立的機(jī)制，反映了國(guó)家和政府的意志。就好比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新凱恩斯主義一樣，其在城市空間開發(fā)過(guò)程中同樣需要借助規(guī)劃方法來(lái)干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制，這也是城市規(guī)劃意義的重要體現(xiàn)。然而，市場(chǎng)在資源配置中起著決定性的作用，規(guī)劃對(duì)于資源配置的干預(yù)，需要借助市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)。城市規(guī)劃對(duì)空間活動(dòng)產(chǎn)生的影響，就好比新凱恩斯主義對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)更為直接。面對(duì)市場(chǎng)的失靈狀況，城市規(guī)劃的職能底線是需要做好空間秩序管制工作。因此，城市規(guī)劃必須加大對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和公共政策之間關(guān)系的研究力度，并且要建立與市場(chǎng)一致的協(xié)作制度，充分尊重物權(quán)關(guān)系。通過(guò)編制和落實(shí)各層次的城市規(guī)劃，需要針對(duì)市場(chǎng)干預(yù)建立相應(yīng)的落實(shí)和評(píng)估制度。

結(jié)語(yǔ)

總而言之，應(yīng)該以更為積極主動(dòng)的姿態(tài)將城市規(guī)劃融入到國(guó)土空間規(guī)劃體系，這樣一來(lái)，不僅能夠推動(dòng)城市規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展，加速其職能運(yùn)行，同時(shí)也有利于盡快建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。城市規(guī)劃工作主要包含了結(jié)構(gòu)體系、治理政策、技術(shù)方法以及思維范式等方面的內(nèi)容，結(jié)構(gòu)體系的建立更是基礎(chǔ)性融合的具體體現(xiàn)。城市規(guī)劃工作必須緊緊圍繞國(guó)土空間規(guī)劃的公共政策職能以及國(guó)家治理方略，有效開展戰(zhàn)略安排工作，不斷促進(jìn)自身改革，處理好規(guī)劃、市場(chǎng)以及專業(yè)技術(shù)之間的關(guān)系，將空間治理工作中城市規(guī)劃的關(guān)鍵作用充分發(fā)揮出來(lái)。

參考文獻(xiàn)：

[1]任佳前.淺論我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系發(fā)展及國(guó)外空間規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)[J].城市建筑，2019，16（32）：20-21.

[2]王開泳，陳田.新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃體系重建與制度環(huán)境改革[J].地理研究，2019，38（10）：2541-2551.

3707500589275