淺析當前村莊規劃編制問題

潘子君

摘要：清遠市清城區依據國土空間規劃體系開展村莊規劃編制，但組織編制后發現村莊規劃仍存在許多難點問題，因此找出當前村莊規劃編制問題，積極解決整改，在預期規定時間內高質量完成清城區村莊規劃編制工作，編制實用性村莊規劃，促進鄉村振興，實現城鄉統籌。

關鍵詞：村莊規劃編制;實用性;問題;清城區

為深入貫徹落實習近平總書記關于實施鄉村振興戰略的重要論述，加快編制“多規合一”的實用性村莊規劃，根據《廣東省村莊規劃編制基本技術指南（試行）》（以下簡稱“指南”）、《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》、《中央農辦農業農村部自然資源部國家發展改革委財政部關于統籌推進村莊規劃工作的意見》等有關要求完成全區范圍村莊規劃編制工作。清遠市清城區依據國土空間規劃體系開展村莊規劃編制，但組織編制后發現村莊規劃仍存在許多難點問題，因此找出當前村莊規劃編制問題，積極解決整改，在預期規定時間內高質量完成清城區村莊規劃編制工作，促進鄉村振興，實現城鄉統籌。

一、清遠市清城區基本概況

清城區位于廣東省清遠市西南部，地處珠三角北緣門戶，清城區作為清遠市中心城區，是珠三角高端要素延伸內地的“橋頭堡”，是內地資源要素進入珠三角的前沿陣地，肩負全市區域協調發展的歷史使命。本次清城區編制村莊規劃為6個鎮（街道），行政村為71個，自然村為1394個。《清遠市城市總體規劃》（2016-2035年）將清城區定位為環珠三角新興產業和綠色產業集聚區、國際旅游休閑目的地、山水生態宜居城市，是清遠市市級中心區。

二、清城區村莊規劃編制內容

（一）落實村莊發展目標和約束性指標

落實上位規劃要求，充分考慮人口、社會經濟、人居環境等重要因素，制定村莊發展定位、國土空間開發保護、人居環境的整治目標，明確落實耕地保有量、基本農田保護面積、有條件建設區等各項約束性指標，遵循基本農田保護面積≤耕地保有量、耕地保有量規劃目標年數據≤耕地保有量規劃基期年等面積數據要求，對村域內農用地資源進行梳理，統籌安排農業發展空間。

（二）落實村莊空間管控要求

落實編制“多規合一”的要求，在村莊規劃總圖中劃定6個規劃控制線，即永久基本農田保護紅線、永久基本農田整備區、宅基地建設范圍線、鄉村歷史文化保護線、生態保護紅線和有條件建設區，明確村莊空間管控要求，制定生態空間管制規則、統籌安排農業發展空間、提出歷史文化景觀整體保護措施，編制實用性的村莊規劃。

（三）落實產業和建設空間安排

結合村莊人口現狀、資源稟賦和區位條件，統籌謀劃村莊產業發展，合理布局村莊各類用地空間，確定經營性建設用地規模，劃定宅基地建設范圍并提出住宅的占地面積、高度、風貌等規劃管控要求，合理布設基礎設施和公共服務設施，進一步提升鞏固美麗宜居村建設水平，實現產業興旺和生態宜居的鄉村振興目標。

（四）落實村莊安全和防災減災

結合清城區村域內地質災害、洪澇、消防等隱患，提出農村建房安全管理要求以及預防和應對各類災害危害的措施，合理提出村莊應急庇護場所選址及建設要求，以保障村民的生命安全。

（五）落實近期建設項目

編制過程中提出近期急需推進的生態修復整治、農田整治、墾造水田、拆舊復墾、歷史文化保護、產業發展、基礎設施和公共服務設施建設、人居環境整治等項目，明確資金規模和籌措方式、責任主體和建設方式等，確實村莊編制項目有效、有序地實施。

三、當前村莊規劃編制的問題

（一）千村一面，村莊定位模式過于固化。

目前清城區的村莊規劃的發展定位目標過于參照模板，沒有充分考慮各村莊的自然環境、地理環境、交通設施、歷史風貌、人口資源和社會經濟產業等發展條件，沒有充分銜接清遠市創建美麗鄉村標準，沒有明確各自然村的美麗鄉村等級分類，單一地以農產品為主作為村莊發展目標，較少結合地方產業，因地制宜打造生態宜居鄉村。

（二）用地指標缺乏管控，“多規合一”難以銜接。

結合清遠市實際審批部門的報批情況，1998年之前全清遠城區的農村宅基地控制在150平方米以內，1998年后全清遠城區規定新申請的戶均宅基地控制在80平方米以內，2009年1月規定所有農村住房都要辦理鄉村規劃許可證，宅基地面積不大于80平方米，建筑層數不超過3層，建筑限高12米，建筑山墻間距離不少于2米。但經過實地走訪和銜接《清城區土地利用總體規劃（2010-2020）》發現部分宅基地占用基本農田用地，用地指標難以統計，本次規劃采用指標騰挪方法解決占用農地用問題，但規劃效果不明顯。究其原因，一是部分騰挪用地過于零散，項目難以集中實施;二是與村民缺乏溝通，規劃建設者需要銜接相關上層次規劃，與村民理想的騰挪用地出現較大的差異，導致項目難以實施。

（三）缺乏產業發展空間的相關規劃

在“指南”中強調產業和建設空間的安排，明確經營性建設用地規模、用途和強度的要求，合理安排產業用地布局，保障農村新產業新業態發展用地，才能有效帶動村莊經濟發展，實現村民生活富裕的目標。以筆者參與的清城區村莊國土空間規劃編制的項目為例，了解到大部分的村莊規劃而是重點規劃布局具體的公共服務設施項目，以整治村容村貌、提升人居環境為主，沒有系統性地規劃經營性用地，沒有對村莊產業發展進行深入式研究規劃，主導產業較少結合村莊的實際經濟情況來編制產業發展模式。總體上對村莊產業發展空間思考不足，缺乏產業引領村莊發展。

（四）規劃強調整治，仍然停留在環境美化階段

本輪清城區村莊規劃內容重點是人居環境整治，重點布設基礎設施和公共服務設施建設，如健身場所、文化室、籃球場、公園、停車場、治污改廁、垃圾處理和道路綠化等方面，對于村莊產業發展、生態環境、土地規劃等方面解決村莊規劃建設的“多規合一”。現階段村莊規劃核心問題是管控用地指標，村莊規劃編制具備法定性，使核發村莊規劃許可證成為法定依據，才能真正有效指導村莊發展。

四、結論

綜上所述，清遠市清城區村莊國土空間規劃編制過程中存在許多問題，受村莊目標定位和用地指標兩大因素影響，清城區村莊規劃仍需不斷創新、解決、完善現有的村莊規劃問題，構建科學性、合理性的村莊規劃編制成果，使清城區村莊規劃由編制變成實用性規劃。

參考文獻：

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