論光伏發電項目用地的合規性

朱銘雯

摘要：隨著國家政策支持光伏發電產業的發展，以光伏和風電為主的可再生能源項目層出不窮，掀起一波新興項目的熱潮，各企業經過激烈的“跑馬圈地”，現基本已將適宜建設的土地圈得差不多了，怎么在有限的土地里，在不占用永久基本農田，不影響水田、耕地等農用地正常耕作的情況下，發掘出合法合規的光伏發電項目用地，使農作物耕種與再生能源項目有效結合產生經濟效益最大化，這很大程度上取決于土地怎么有效利用，最終達到兩者的雙贏。

關鍵詞：光伏發電;用地;合規;農光互補;林光互補

在“碳達峰、碳中和”的大背景下，國家為支持光伏發電產業發展，明確用地管理政策，自然資源部、國家林業局等部門先后制定了若干政策性文件，以光伏和風電為主的可再生能源項目變得炙手可熱，現各大相關企業已將適合建設的土地基本已申請報建完畢，未來光伏項目若想繼續發展，其選址將選擇在更偏僻的戈壁、荒漠等土地，或者選擇與農田、草地、林地等特殊土地進行“互補”或“一體化”的共存方式。但農田、草地、林地等特殊土地也是有區分可建設土地、有條件建設區以及禁止建設區。

一、土地的分類——光伏項目可以利用的土地性質

土地可以分為農用地、建設用地、未利用地三大類。理論上，“未利用土地”、大部分“建設用地”可以用作光伏項目的場址，小部分“農業用地”可以通過農光互補的形式開展。根據國家現有的土地政策，對不同性質的土地是否可以用作光伏電站場址做了區分，其中農用地中的耕地、園地、林地及大部分草地均為禁止建設區，只有小部分的其他草地（未利用地）為可建設土地;建設用地類別為有條件建設區，農村道路、坑塘水面、溝渠、設施農用地及田坎等土地類別為禁止建設區外，未利用地均為可建設用地。對于上述的林地類別為禁止建設區這一問題，因國家林業局出臺了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發﹝2015﹞153號）對于林地用作光伏項目場址做出了詳細的規定，其中只有苗圃地、林業輔助生產用地為允許建設區，其他灌木林地、宜林地為有條件的允許建設區，同時應采用“林光互補”的用地模式。

二、光伏發電項目用地方面的政策支持

為支持光伏發電產業發展、明確用地管理政策，國家自然資源部、國家林業局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯合發布的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號，以下簡稱“5號文”）、國家林業局2015年11月印發了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號）、2015年12月國土資源部發布《光伏發電站工程項目用地控制指標》、2016年10月《國土資源部辦公廳關于光伏發電用地事項的函》（國土資廳函〔2016〕1638號，以下簡稱“1638號文”）、2017年9月國土資源部國務院扶貧辦國家能源局聯合印發的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號，以下簡稱“8號文”），部分地方政府也出臺了相關政策，對光伏項目項目用地做出規范和界定。目前光伏發電項目用地主要參考5號文、1638號文、8號文等政策以及《土地管理法》等相關法律政策即可大致了解項目用地的合規性，判斷項目用地選址是否符合國家政策的要求。

三、國家政策的相關規定

（一）5號文

5號文明確了未利用地和農用地使用方式。

“光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續”。因此，針對光伏方陣用地，簽署租賃和補償合同即可，不需要辦理變更土地性質手續;針對綜合樓、升壓站、塔基線路等永久性建筑用地部分，需要辦理轉為建設用地手續。

“對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”。故無論光伏方陣用地還是其他永久建設用地，均需要辦理轉為建設用地手續

（二）1638號文

1638號文規定“支持使用未利用地和存量建設用地發展光伏發電。對于之前已經使用農地建設的“農光結合”、“漁光一體”光伏發電項目，地方各級國土資源部主管部門應會同相關部門加強跟蹤監測，發現新情況、新問題及時報部。對于使用農用地新建光伏發電項目的，包括光伏方陣在內的所有用地均應按建設用地管理，依法履行規劃、計劃、轉用、征收、供應手續。”因此，1638號文默許了5號文出臺前已使用農用地建設的“農光互補”光伏發電項目，可以按照現有的方式繼續使用土地，但使用農用地新建項目，要嚴格按照5號文執行。

（三）8號文

8號文在5號文和1638號文基礎上進一步解決了光伏方陣占用除永久基本農田以外的農用地按建設用地管理的問題，同時增加了對光伏扶貧項目的用地支持，對促進光伏發電產業發展具有一定的意義。

1、光伏扶貧項目用地

光伏扶貧項目是指對深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，以及國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目。

項目用地需分類進行管理，其要求具體為變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地進行管理，各地在編制土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中應將其作為重點保障對象，并依法辦理建設用地審批手續;場址內道路用地可按農村道路用地管理;光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原有用地性質;關于采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

2、光伏復合項目用地

8號文并未明確利用農用地復合建設的光伏發電站項目具體含義，但利用農用地復合建設一般指“農光互補”、“漁光互補”等農業業態和光伏發電一體建設的項目。并且8號文要求省級能源局、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。

分類管理的要求具體為變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續;場內道路用地可按農村道路用地管理;利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質;采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

其他光伏發電站項目用地，除符合8號文規定的光伏扶貧項目及光伏復合項目外，應嚴格執行5號文件規定。

四、項目申請用地需滿足土地流轉手續

根據法律法規規定，主要對目前我國土地流轉程序作以下簡要概述。土地的獲取方式主要分三種，分別為無償劃撥、有償使用以及租賃方式。土地的流轉手續大致可分為以下幾個步驟，第一步需用地單位在初步選定土地為建設用地后，應首先向自然資源局、建設部門等咨詢是否符合該土地的各項規劃;第二步為用地單位確認該土地可以用于建設，再根據建設部門的要求，向建設部門提交用地申請，建設部門審查符合條件的，頒發建設項目的《選址意見書》;第三步用地單位持該《選址意見書》向同級自然資源局等相關職能部門提出用地預審申請，由該自然資源局相關職能部門核發《建設項目用地預審報告書》;第四步用地單位憑《建設項目用地預審報告書》向建設部門、環保局等辦理立項、規劃、規保許可等手續，并繳納各項審批費用;第五步用地單位再持以上審批文件，向原預審的自然資源局相關職能部門提出項目用地的正式申請;第六步自然資源局等相關職能部門根據土地利用總體規劃、城市建設總體規劃和土地利用年級計劃，擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同類型，經各級人民政府審批;第七步由自然資源局等相關職能部門具體負責對該農用地的所有權人和使用權人進行征用，簽訂補償安置協議，按征地程序辦理征地手續。

結束語：

通過淺析國家公布實施的政策“5號文”、“1638號文”以及“8號文”的內容，可得知光伏發電產業項目用地的選址是否合法合規，從而更好地進行下一步的報建審批工作，根據國家發布的相關政策內容及土地流轉手續流程進行申請光伏發電項目用地，有利于光伏發電項目的推進，明確光伏發電項目用地的可實施性。

參考文獻：

[1]《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號）

[2]《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號）

[3]《光伏發電站工程項目用地控制指標》

[4]《國土資源部辦公廳關于光伏發電用地事項的函》（國土資廳函〔2016〕1638號）

[5]《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號）

[6]《土地管理法》

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