聯合國可持續發展目標12.7.1 指標方法學解析

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1 背景

可持續發展是在應對全球經濟、社會以及環境問題背景下提出的發展戰略。2015 年，聯合國可持續發展峰會通過了《2030 年可持續發展議程》，《議程》包含了17 項可持續發展目標（SDG）、169 項具體目標和231 項衡量指標，覆蓋了社會、經濟、環境三大方面，構建了一個相互關聯的目標體系[1]。

國際社會廣泛公認公共采購活動可推動價值鏈的可持續發展，聯合國可持續發展目標也重申了環境保護、可持續發展和公共采購之間的緊密聯系。在有關可持續消費和生產模式的聯合國可持續發展第12 個目標中，第12.7 具體目標特別提到要“根據國家政策和優先事項，推行可持續公共采購”，第12.7.1 指標明確為“可持續公共采購政策和行動計劃實施的程度”。落實可持續公共采購（SPP），被認為是推動全球可持續消費和生產模式的戰略關鍵要素[2]。

聯合國環境規劃署匯集了“同一個地球網絡”SPP 計劃的專業知識和網絡資源，在總結各國開展能力建設經驗的基礎上開展績效評價方法學的研究。《2013 可持續公共采購全球評述》就可持續公共采購的監督測量開始了初步研究[3]；2015 年，在SPP計劃中的效益測量和溝通工作小組進行了專門的研究，提出了測量結果的22 個典型案例[4]；《2017 可持續公共采購全球評述》結合對“同一個地球網絡”55個成員國的國家聯絡點的調研，以及40 個國家的績效評價的方式、方法和手段，形成了綜合評估的方法學。我國政府采購的監督測量研究仍處于起步階段，且僅就采購周期的某一方面開展研究，如在影響因素上大多是針對供應商的資格審查、評標方法、合同履約驗收、道德風險等[5]；在采購實踐和績效影響方面，主要是用因子分析法、相關分析法和回歸分析法進行研究[6]；在產品的環境績效方面，主要依據產品的環境特性建立定量和定性兩種評價體系①具體參見生態環境部環境發展中心中環聯合（北京）認證中心報告——《中國環境標志產品環境績效評估報告（2019 版）》。。

2020 年5 月，經可持續發展目標跨機構專家組（IAEG-SDGs）評估，聯合國環境規劃署發布了《可持續發展目標12.7.1 指標：可持續公共采購（SPP）指數方法學》（以下簡稱SDG12.7.1 方法學），用來測量評價各國實現可持續公共采購政策和行動計劃的進展和水平。該方法學先后在中國、印度、韓國、毛里求斯、瑞典、德國、奧地利、挪威、荷蘭等18 個國家和地區開展了應用示范，為全球不同區域識別、評價和確認可持續公共采購政策的績效和不足提供了關鍵工具[7]，是迄今為止國際上首次提出的測量可持續公共采購實施水平的系統方法。

2 SDG12.7.1 方法學內容

SDG12.7.1 方法學[8]的主要內容包括五大術語、評價指數和評價細則。

2.1 五大術語

術語規范了可持續公共采購及該領域技術方法的專門用語，代表了國際上對可持續公共采購及其績效評估內容的共識，對推行可持續公共采購提供了支撐，也為開展績效評估提供了基準。

可持續公共采購：指這樣一個采購過程，即公共組織在滿足其對產品、服務、工程和設施的需求，實現整個生命周期的物有所值，保證本組織、社會和經濟都獲益的同時，還顯著地減少對環境的負面影響。

行動計劃：闡明政府支持實施可持續公共采購擬采取的優先領域和行動的政策文件。

物有所值：表明整個生命周期的成本和質量的最佳結合。

生命周期成本分析：用于評估沒有直接體現在產品/服務的購買價格的成本，以及在產品/服務使用期間可能發生的成本，包括采購及相關成本（交貨、安裝、保險等）、運營成本（能源、燃料和水的使用、備件和維護等）、外部成本（如溫室氣體排放）等。

最具經濟價值投標：招標方在做出定標決定時，綜合考慮投標方出具的質量、技術、可持續方面以及價格的要求。

2.2 評價指數

SDG12.7.1 方法學的評價指數概括為“1+2+4+6”，即“1 個指標、2 級層面、4 個方面、6 類維度”。其中，“1 個指標”是指SPP 指數，用參數S 指代；“2級層面”是指SPP 指數針對的國家、國家以下區域；“4 個方面”是指SPP 實施覆蓋的政策指標、過程指標、產出指標和結果指標；“6 類維度”是指SPP 評價包括的政策制度、管理框架、人員能力、準則/標準、監督監控和實施效果，分別用參數A、B、C、D、E、F 指代。可持續公共采購指數（S）計算方法見表1。

表1 可持續公共采購指數（S）計算方法

表1 中各參數及其評價閾值范圍詳細說明見表2。

表1、表2 分別列出了評價指數的計算方法和參數說明。對于國家層面的評價指標，以參數A 為系數，乘以參數B、C、D、E、F 的和數。其中參數A代表是否具有政策或行動計劃，分值為0 或1；參數B、C、D、E、F 分別代表管理框架、人員能力、采購準則/標準、監督制度、實際可持續產品/服務占比五方面的評價參數，這些參數的分值分別為0～1。對于具有國家層級以下的情況，如城市，則設定參數p，即某個城市的人數占比，p值為0、1。

表2 參數說明

2.3 評價細則

在具體評價內容方面，不同參數具有不同的評價細則和分值。參數B 從管理框架和促進實施兩個方面各給出一半的分值，按照采購生命周期從實施角度提出不同的評價內容；參數C 從工具、網站、咨詢臺、網絡如何支持采購人員能力提出相應評價內容；參數D 從環境性、社會性和經濟性、風險評價3 個方面對采購標準提出評價內容；參數E 從監督內容和監督方法方面分別給出分值，在監督內容方面重實施績效，對采購績效進行監督評價的情況給出了最高值；參數F 給出了測量實施效果的計算方法，通過已實施可持續采購產品的價值占這些采購產品總價值的比值、采購產品種類數量與推薦的經驗值（20）的比值、總可持續產品采購價值占政府采購價值的比值相乘所得。表3 列出了上述指數中不同參數的33 項評價細則。

3 SDG12.7.1 方法學特點

3.1 體現了可持續公共采購的全過程管理思想

SDG12.7.1 方法學依據公共政策系統推行的特點，從政策制度、管理框架、人員能力、準則/標準、監督監控、實施效果的維度進行評價，覆蓋了現有政策、執行過程、政策產出和實施結果多個方面。不僅評價最終實施結果，還評價推行過程中的做法和產出，并通過監督測量績效評價形成反饋，進而促進整個公共采購系統的持續改進。

3.2 體現了鼓勵采取行動的實踐導向

SDG12.7.1 方法學重視實踐，實際的實施情況占據較多比例的分值。如參數B，同時評價采購制度和采購實施，在采購實施方面延伸到采購周期，從招投標、簽訂合同、合同后績效及簽訂合同后的管理都提出了具體詳細的評價內容，細化到招投標文件的可持續性要求；參數E，在監督內容方面重實際績效，對于對采購績效進行監督評價的情況給出了最高值；參數F，在實施效果方面，通過實際可持續采購價值占比來確定最終分值。

表3 評價細則一覽表

3.3 體現了全球可持續公共采購的先進經驗

SDG12.7.1 方法學運用了《2017 可持續公共采購全球評述》中積累的40 多個國家的可持續公共采購政策的現狀、項目、監督和評價制度，給出實際做法的參考，體現了先進性，具有很強的借鑒性。比如，國際上通行的采用生態標志促進可持續采購的普遍做法，列出了較常用的18 類產品種類；按照國際推行經驗，把社會性和經濟性與環境性設定同樣的分值。

此外，SDG12.7.1 方法學也存在數據缺口的風險，如針對人員能力的數據信息難于統計等，但是可通過采用加數的方式將測量的風險降到最低，不影響其先進性。

4 我國政府綠色采購現狀

我國自2004 年推行政府綠色采購制度以來，取得了積極成效。在財政部發布的《2019 年全國政府采購簡要情況》中，政府采購政策功能持續顯現，全國強制和優先采購節能、節水產品占同類產品采購規模的90%，全國優先采購的環保產品占同類產品采購規模的88%[9]。

伴隨我國公共采購制度的發展，政府綠色采購也面臨著新趨勢新要求。首先，采購機制逐步標準化、程序化。2019 年4 月，財政部、國家發展改革委、生態環境部、市場監管總局聯合發布《關于調整優化節能產品、環境標志產品政府采購執行機制的通知》（財庫〔2019〕9 號）[10]，對政府采購節能產品、環境標志產品開始實施品目清單管理方式。這標志著我國政府綠色采購從以產品為基礎的采購清單形式發展到以技術標準為核心的品目清單管理方式，體現了政府綠色采購從初步到全面、從人為因素到制度管理的質的變化。其次，政府綠色采購的規模還有很大提升空間。以中國環境標志產品為例，2019 年環境標志產品采購金額僅占全國政府采購規模總數的2.17%①具體參見2020 年中國環境標志微信推送——《財政部發布：2019 年環境標志政府采購產品金額達718.7 億元》。。

以對照SDG12.7.1 方法學建立的基準為例，我國政府綠色采購實施仍然具有較大提升潛力。主要表現在：

一是缺乏有力的制度保障。我國政府綠色采購的法律基礎依然是依據《中華人民共和國政府采購法》（2002）中對政府綠色采購的籠統概述。雖然陸續發布了《節能產品政府采購實施意見》（2004）和《關于環境標志產品政府采購實施的意見》（2006），起到了一定的導向作用，但這些和SDG12.7.1 方法學提出的國家行動計劃、制度要求還有很大差距。

二是缺乏全面的技術標準。我國政府綠色采購主要通過節能產品標準和環境標志產品標準等采購對象或需求標準作為技術支撐，還沒有無細化的通用規則，如政府綠色采購原則、術語、規范等；也不具備采購過程技術標準，如評價指標、方法學等。這一方面遠遠不能滿足政府綠色采購的需求，另一方面也不能滿足對政府綠色采購機制逐步標準化和程序化的管理需求[11]。

三是缺乏系統的監督評價。我國目前政府綠色采購的相關政策文件，主要通過鼓勵和引導來推進實施，主要通過自我評價的方式來開展績效評價，對一些具體的實施結果如預算金額、合同金額、政府采購產品的型號和數量等進行初步評價[6]，在監督方面僅處于方法學的初級階段，仍然沒有深入到各個采購實施層面，尚未對政府綠色采購績效進行系統的評價。

5 對我國推進政府采購的啟示

國際經驗是他山之石。SDG12.7.1 方法學采用漸進方式，可視具體國情和現有慣例靈活應用，作為國際上首次提出的系統評價方法，它將有可能成為聯合國環境規劃署統一開展全球SDG12.7.1 指標報告系統的技術工具。結合我國政府綠色采購現狀的思考和啟示如下：

一是制度完善是深化我國政府綠色采購的有力保障。應加強我國政府綠色采購頂層設計，參考國外先進標準，吸收國際治理經驗，結合我國國情，制定和發布我國政府綠色采購行動計劃。一方面，不斷強化生態環境部與國家經濟部門、金融部門等其他相關部委的緊密合作。充分發揮國家經濟計劃、金融政策工具對我國生態保護目標的協同作用，把政府綠色采購融入具體的經濟、環境政策中，從國家層面推行深化政府綠色采購的具體措施。另一方面，在重點領域強制推行政府綠色采購工作，對關鍵行業、重點領域、特定區域確立具體的采購目標和實施基準。

二是技術體系是加速推行我國政府綠色采購實施的途徑。首先，引進吸收國際先進方法，促進我國對政府綠色采購概念、原則、方法、程序的理解與國際基準保持一致。其次，適時構建符合我國國情的政府綠色采購技術標準體系，形成涵蓋術語、原則、方法、評價、過程、對象的標準體系要求，為開展政府綠色采購建立基本的技術支撐。最后，按照“貨物、服務、工程”采購類別，依據我國生態保護重點工作和國內污染治理熱點問題，適時發布技術標準體系發展規劃和制定計劃，支持解決目前我國面臨的主要環境熱點問題。

三是績效評價是實現政府綠色采購實施目標的基礎。首先，適時將SDG12.7.1 方法學本地化，形成符合國情的績效評價工具。其次，建立我國政府綠色采購績效評價數據庫，為全面、準確地評估政府采購對環境、經濟和社會的績效起到基礎保障和有效評價作用。最后，動態公布績效評價結果，促進環境、經濟和社會績效信息公開，突出體現政府綠色采購的引導作用。

6 總結

可持續公共采購被廣泛認為是推動創新、撬動全球可持續發展績效的戰略性杠桿[2]。SDG12.7.1 方法學為世界各國采用了具體的可持續公共采購衡量方法提供了可能。本文概括了SDDG12.7.1 方法學的1 個指標、2 級層面、4 個方面、5 大術語、6 類維度和33項評價細則，分析了其全過程思想、實踐導向和先進性的特點。對照SDG12.7.1 方法學建立的基準，分析了深化我國政府綠色采購實施的潛力，并指出了對我國推行政府綠色采購實施的啟示：制度完善是深化我國政府綠色采購的有力保障；技術體系是加速推行我國政府綠色采購實施的途徑；績效評價是實現政府綠色采購實施目標的基礎。