聚焦高水平保護，實施“雙線驅動”策略

生態環境部研究員，原國家生態環境保護督察專員

“十四五”生態環境保護已拉開帷幕，2021 年全國生態環境保護工作會議提出“要深刻認識和把握‘三個新’的豐富內涵和戰略考量，把思想和行動統一到黨中央的重大判斷、決策部署上來，認真謀劃做好‘十四五’生態環境保護工作”，并對“十四五”和2021 年生態環境保護工作進行了總體部署，令人鼓舞。在此背景下進一步深入分析我國生態環境保護的工作路線、方針和策略是做好“十四五”工作的必然要求。

黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經濟社會發展要以推動高質量發展為主題，這是根據我國發展階段、發展環境、發展條件變化做出的科學判斷；并明確要求“經濟、社會、文化、生態等各領域都要體現高質量發展的要求”。當前，各領域都在積極落實高質量發展的要求，提出適合本領域特性的舉措，例如商務系統提出“以創新發展為主線，扎實推進貿易高質量發展”。作為生態環保領域，也應該有一個體現高質量發展要求的總體性、特征性安排，綜合考慮可以用“全面推進生態環境高水平保護”（簡稱“高水平保護”）來總括。它主要有三層含義：一是生態環境質量持續改善；二是生態環保與經濟發展融合程度明顯提高；三是生態環境治理體系和治理能力明顯提升。三者缺一不可、依次遞進、有機統一。

“十三五”時期，生態環境系統就提出了“協同推進經濟高質量發展與生態環境高水平保護”，這是非常重要的工作方針，對于“十三五”時期生態環境保護取得明顯進展起了很好的指導作用?！笆奈濉本褪且凇笆濉比〉妹黠@成效的基礎上，實現新的、更高水平的提升和進步?！叭嫱七M生態環境高水平保護”把高水平保護作為高質量發展在生態環保領域的落實和體現，可以說，高水平保護是“十四五”生態環境保護的主旨或主題，是推進和衡量各項具體工作的起點和標尺。

第一，這是以人民為中心發展思想的政治要求?！笆奈濉睍r期提出的生態環境持續改善的目標，是由以人民為中心的發展思想所決定的。作為習近平新時代中國特色社會主義思想的核心內容，以人民為中心的發展思想在“十三五”經濟社會發展，特別是抗擊新冠肺炎疫情的斗爭中展示了巨大的優勢，并將在“十四五”時期得到更加鮮明和徹底的貫徹?！笆濉睍r期生態環境質量改善的成效并不穩固，人民群眾還面臨很多切身的生態環境問題，對更高水平的生態環境質量懷有強烈的期待和訴求。持續改善生態環境是生態環境保護工作的基本使命和立身之本，“十四五”生態環境保護必須堅定貫徹以人民為中心的發展思想，堅持以改善生態環境質量為核心，為人民提供更多優質生態產品，呼應和滿足人民群眾對美好生活的期盼，同時防范重大生態環境風險，保障國家和人民生態安全，這是必須擔當的政治道義，屬“義”之辨也。

第二，這是以經濟建設為中心的基本路線的現實需要。在踐行以人民為中心發展思想的同時，還必須遵循以經濟建設為中心的基本路線，這是生態環境保護工作必須科學辯證處理的兩個重要關系。黨的十九屆五中全會“十四五”規劃《建議》在指導思想中明確“全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略”，其中基本路線就是以經濟建設為中心、堅持兩個基本點。當前，隨著生態環境質量明顯改善，我國人與自然的關系得到了一定的緩解，但如果把今后經濟發展的因素考慮進來，“十四五”時期人與自然的關系反而是偏緊的，因為生態環境作為一種自然要素，其直接滿足人的生存需要（潔凈的空氣、清潔的水、安全的土壤和糧食安全等）與用來滿足人類經濟活動的生產需要（使用空氣和水體來承納和凈化污染物、使用土地堆存固體廢物等）之間，走向是相反的，人民群眾盼望更好的生活環境，經濟發展提出更多的空間需求，兩者矛盾十分突出?！笆奈濉睍r期，經濟發展仍然是影響生態環境保護的主要因素，環境與經濟關系仍然是生態環境保護中的主要矛盾。發展是解決我國一切問題的“總鑰匙”，是黨執政興國的第一要務。我們不能走犧牲生態環境換取經濟發展的老路，也不能靠削弱經濟發展來保生態環境。在新冠肺炎疫情對經濟發展和社會生活造成重大沖擊、全國上下都在力促復工復產、做好“六穩”“六?！钡男滦蝿菹?，生態環境保護必須深刻地融入經濟高質量發展大局之中，做到環境與經濟一體兩面，這是一種客觀現實需要，是為“利”之辨也。

第三，這是深入打好污染防治攻堅戰的必備條件。“十四五”時期，把重點解決影響人民生活和健康的突出生態環境問題，與著力解決中長期和根本性的可持續發展問題結合起來，這是深入打好污染防治攻堅戰的本質涵義。在打法上，深入打好攻堅戰在強調集中突擊、盡快見效的同時，也注重穩扎穩打、長遠獲益。因此，如同現代戰爭必然要求裝備先進武器一樣，“十四五”深入打好污染防治攻堅戰也需要與之相匹配的治理體系和治理能力，即在繼承和發揚“十三五”治理體系和治理能力作用的基礎上，進行治理體系和能力的結構性改革，提升其現代化水平。沒有治理體系和治理能力的拓展和升級，“十四五”生態環境質量持續改善和環境與經濟融合程度明顯提升的要求就難以實現。在這方面，現有治理體系和治理能力的短板和弱項比較多，離“精準治污、科學治污、依法治污”要求差距比較大，要步步為營，久久為功，持續推進制度體系和體制機制改革，此為“術”之謂也。

可見，把高水平保護作為“十四五”生態環境保護的主要議題，既包含了政治道義要求，也有現實利益需要和支撐條件保障，是“義”“利”“術”的統一，要求很高，并非易事，是一項需要深刻謀劃、系統推進的任務。

以生態環境高水平保護促進經濟高質量發展，是“十四五”生態環境保護的主要路線。高水平是相對于低水平、一般水平而言的，高水平意味著超越過去、積極探索、改革創新，采取科學有效的實施策略。生態環保工作的歷程表明，單純提“改善生態環境”并不難，難的是在保持經濟不斷發展和人民生活水平不斷提高的前提下持續改善生態環境。我們要明確高水平保護的兩條路徑，把握其內在聯系，實施“雙線驅動”策略，尤其要加強“融入合作”。

第一條是“監管倒逼”線。即生態環境保護主要在經濟發展的“外圍”，以法治、標準、紅線、監管等方式去倒逼經濟系統向高質量、綠色化方向轉型，這就是我們經常說到的“以生態環保倒逼高質量發展”?！笆濉痹谶@方面有比較明顯的體現，包括提高生態環境標準、實施限制性禁止性產業政策、劃定生態保護紅線、淘汰“散亂污”企業、強制進行超低排放改造、開展嚴格的生態環境保護督察執法和追責問責、發布生態環保禁令（如禁止洋垃圾進口）、開展企業環保信用管理，等等。總之，對經濟發展活動施加有力的外在約束和管制，推動地方政府、經濟發展主管部門和企業等經濟主體不斷進行綠色化、環保型的調整和改造，使經濟系統綠色成色不斷上升，對生態環境越來越友好。形象地說，監管倒逼相當于“唱黑臉”，是生態環境保護的硬實力。

第二條是“融入合作”線。即生態環境保護主動進入經濟發展“內部”之中去，與經濟發展主體積極合作，共同制定和實施經濟綠色轉型的方案，把生態環保要求轉化為經濟高質量發展的基本內容，通過促進經濟綠色發展達到保護和改善生態環境質量的目的?！笆濉睍r期，這方面也有很多好的做法，例如創建“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地、探索生態價值轉化為經濟價值的實現機制、在重點地區藍天保衛戰強化督查中增加定點幫扶措施、幫助企業開展清潔生產審計、主動推進綠色金融試點，等等。“融入合作”線的主要作用是減少生態環保與經濟發展之間的對立性，增強統一性。形象地說，融入合作相當于“唱紅臉”，是生態環境保護的軟實力。

“監管倒逼”與“融入合作”是生態環境保護的兩條主要路徑，把二者結合起來，內外兼修，“軟硬兼施”，并行推進，構成“十四五”生態環境保護的“雙線驅動”策略。

“十三五”時期，促進高質量發展的兩條途徑在生態環境保護中都得到了展開，其中“監管倒逼”線是主要路線，“融入合作”線也不斷發展，二者之比約為“七三開”或“六四開”。這種比例結構與“十三五”生態環境保護的實際需要是相符合的，因為“十三五”是我國首次提出“綠色發展”理念的五年時期，當時的主要矛盾是經濟發展方式落后、生態環保法律法規得不到有效的貫徹執行，為此，“十三五”生態環保采取了以“雷霆手段、強勢出擊”為特征的攻堅戰打法，在全社會形成了強勢環保的態勢，效果顯著，說明強化監管、唱好“黑臉”是非常必要的。

隨著時間推移，“監管倒逼”線開始出現邊際效益遞減現象，很多好做、能做的工作已經做到了，從這些措施中獲得“紅利”的空間開始變小，進一步改善生態環境質量觸及到經濟發展這個“內核”。例如在強力督查監管下，企業基本做到了達標排放，接下來的工作就涉及經濟結構調整等根本性措施，所以強化融入合作的重要性就凸顯出來?！笆奈濉睍r期，我國經濟發展進入新階段，綠色發展、高質量發展成為主流取向，生態環保相對于經濟發展而言，不能滿足于停留在“外圍”而必須融入其“內部”。如果生態環境保護不能深入經濟系統中去主動引導和推動綠色化結構性改革，僅靠在其外圍進行監管倒逼，那么經濟系統綠色化轉型的速度和程度將難以滿足明顯改善生態環境質量的需要。如果說“十三五”是努力實現環境與經濟“相對平衡”（協同推進經濟高質量發展與生態環境高水平保護）的話，那么“十四五”是努力追求兩者的“深度融合”。由于“監管倒逼”線已經比較成熟和完善，因此“十四五”生態環境保護應該著重開辟和發展“融入合作”線，在繼續唱好“黑臉”的同時，增加唱好“紅臉”的作用。具體來說：

在宏觀層面，生態環境部門聯合經濟發展部門，主動從生態環境角度對國家經濟發展戰略特別是區域經濟布局和重大產業發展規劃提出建議（例如主動對中央關于“形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”戰略提出綠色環保建議）；主動協調經濟發展部門提出加快推動經濟結構調整的戰略性建議；生態環境部門主動與經濟發展部門和科技部門合作，共同研究并實施有關推動綠色工業革命和推進重點行業綠色生產（特別是綠色制造）技術開發的計劃；生態環境部門進一步主動推進綠色金融工作，完善推進綠色發展的價格、財稅、保險、信貸、政府采購等政策。

在中觀層面，生態環境部門聯合經濟發展部門，與地方人民政府合作，開展統籌推進生態環境高水平保護與經濟高質量發展的戰略合作，探索用經濟和環境“雙指標”綜合評價區域發展質量，進行“加快經濟結構調整，助推改善生態環境質量專題試點行動”，大力優化產業、能源、交通運輸、城市空間等結構布局，共同推動地方綠色產業發展，大力推進創建“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地等。

在微觀層面，擴大對企業綠色發展和環境治理的幫扶，幫助企業制定綠色發展轉型升級規劃，推介綠色生產典型經驗，用“科技小巨人”等方法幫助企業找到節能降耗痛點，幫助企業開展清潔生產審計和實施清潔生產計劃，提升創建國家生態工業示范園區工作，主動推進循環經濟工業園區建設，推動發展生態環保產業等。

推進高水平保護，給生態環境系統出了一張新考卷。2019年，中央領導同志將中部地區某市“‘綠水青山轉化為金山銀山’的實踐探索”批轉給生態環境等部門，要求進行經驗總結和政策制定，這是給生態環境系統提出了新使命?，F有生態環境系統是以“監管倒逼”為主要職能構建的，面對“融入合作”的新要求，目前生態環境部門正處在轉型和升級的前夜。

為了答好高水平保護這份新考卷，應該按照2021 年全國生態環境保護工作會議提出的以生態環境高水平保護促進經濟高質量發展的要求，加強環境與經濟工作部署，把深刻融入和積極推進經濟高質量發展作為生態環境系統工作的重要內容，更多地提出促進高質量發展的舉措，形成相應的“抓手”，推動經濟結構調整（包括產業結構、能源結構、交通運輸結構、土地利用結構、生產技術結構等），參與制定綠色發展規劃，制定環境經濟政策，協調與經濟發展部門的關系，推動循環經濟、清潔生產、生態工業園區、環保產業等工作。任何一項工作，只要有利于生態環境保護，哪怕是由其他部門牽頭的，生態環境系統都有必要、有責任去積極推動。深化體制機制改革，在原有五個“打通”（地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農村、一氧化碳和二氧化碳）的基礎上爭取實現第六個“打通”：打通環境與經濟。成立綠色發展研究院，提升生態環境部門支持綠色發展的能力。

當前，中央對經濟工作提出“六穩”“六保”，對生態環保工作提出“方向不變、力度不減”，在這種形勢下，要求我們對生態環境保護進行戰略性思考，特別是要對環境與經濟的關系有更深的理解。過去，在經濟發展帶來嚴重生態問題的時候，生態環保工作面對的主要問題是“環境怎么辦？”現在，當經濟發展出現生態環境承載力不足的時候，生態環保工作又面臨著問題“經濟怎么辦？”前者的選擇是拯救環境，后者的使命包含保障經濟，工作的出發點和著力點都有所變化。提出聚焦高水平保護，實施“雙線驅動”策略，正是為了找到“十四五”生態環境保護的突破口——建立新型的環境與經濟關系。