實現我國衛生健康治理體系和治理能力現代化的路徑探析
——以疫情防控新常態為視角

夏恩強

（廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000）

認識疫情防控新常態需要從兩個方面入手。一是從全球新發疫病的流行趨勢和危害來看，“風險社會”已然成為解釋現代社會性質的新名詞之一，特別是新發疫病引起的公共衛生風險成為危害人類社會健康發展的重要因素，如果控制不當則會引發地域性甚至全球性突發公共衛生事件。國外Frontiers in Immunology期刊發表的文章顯示，進入21世紀后，尤其是2009年以后，幾乎每隔1年便會暴發一起地域性甚至全球性（新發）傳染病流行大事件，其中最恐怖的新發傳染病是2009年的甲型H1N1流感，波及全球，共造成約284 000人死亡；影響較小的是2017年暴發于馬達加斯加的瘟疫，但也感染了2 147例，造成209人死亡。在我國，21世紀前20年新興傳染病引起的突發公共衛生事件不僅危害了人民健康和國家發展，而且不容易控制，如2003年的SARS、2009年的甲型H1N1流感、2013年的甲型H7N9流感和2019年的新冠肺炎等。

二是從誘發新發疫病的風險因子和加速風險演化的外部環境因素來看，當下對野生動物的保護是關鍵。在過去的60年中，人類傳染病病毒60%來自動物宿主，包括SARS、埃博拉等病毒。由于生態環境的破壞和生活水平的提高，野生動物出現在人類的視野之中，隨著人類不斷“嘗鮮”，它們攜帶的原始病毒開始在人類社會傳播蔓延，最終造成新發疫病的流行。由于這些病毒長期“隱匿”在宿主體內，人類社會缺乏對其專門的研究，難以掌握病毒結構和變異原理，成為患者救治和疫苗研發過程中最棘手的問題。另外，城市空間的加速開發極大地帶動了經濟的發展，同時不可避免地造成了社會保障、醫療衛生和城市治安等一系列基本公共服務問題，這些問題看似平常，但當新發疫病大流行時則會被無限放大。例如，人口的密集流動增加了疫病傳染的幾率，加速了疫情的擴散，特別是在節假日期間；醫護物資和醫院床位等基本公共衛生服務得不到保障，同樣會加速風險演化為危機。同時，國內疫情基本得到控制，而國際疫情防控形勢依然嚴峻，不排除會出現疫情“風險倒灌”情況，必須做好內防擴散、外防輸入，防止外部環境變遷造成風險的進一步演化。

我們必須清楚地意識到，根據傳染病的流行規律和當下外部環境的變遷，新發疫病或許會長期存在于人類社會，并在局部地區間歇流行。因此，一定要做好應對新發疫病的準備，堅持以健康為中心的治理理念、預防與應急結合的治理目標，善于應用科學技術手段優化衛生健康治理、創新治理范式、提升治理績效，這就是疫情防控的新常態。

1 新常態下我國衛生健康治理的特色表征

1.1 堅持以健康為中心的治理理念

當前，公共衛生治理的重心在食品安全、醫療衛生和新發疫病等風險防控上，治理理念正從以往的“以治病為中心”向“以健康為中心”轉變，堅持把防范化解健康風險放在首位，推動健康治理關口前移。《“健康中國2030”規劃綱要》指出要堅持以人民為中心的發展思想……堅持正確的衛生與健康工作方針……以提高人民健康水平為核心，以體制機制改革創新為動力，從廣泛的健康影響因素入手……把健康融入所有政策，全方位、全周期保障人民健康[1]。實質上，以健康為中心的公共衛生治理理念彰顯了我國社會主義制度的優越性，回顧新冠肺炎疫情防控，正是中國特色的“對口支援”制度在關鍵時刻發揮了重要作用，同時也要意識到堅持黨的領導是我們戰勝疫情的重要保障。對于衛生健康治理來說，重大或新發疫病的流行是人民健康的“最大敵人”，甚至還會危害國家和社會的安全，因為疫情是涉及公共利益最深、受災領域最廣的一類突發事件，如果沒有黨的正確領導，國家和社會在應對重大疫情時極有可能處于疲乏和癱瘓狀態，伴隨而來的將是各種矛盾的激增和各種社會問題的出現。因此，立足我國疫情防控新常態，必須加強黨對“健康中國”戰略實施的領導，全面統籌推進國家衛生健康工作部署，將全民健康提上國家重大議事日程。

1.2 明確預防與應急結合的治理目標

從治理目標來說，立足疫情防控新常態，衛生健康治理需要明確平時和戰時結合、預防與應急結合、科研和救治防控結合的治理目標。要實現這一治理目標，就需要建立健全重大疫情應急管理體系，提升應急管理能力。韓自強認為應急管理能力是國家常態化治理能力的延伸和重要組成部分[2]，重大疫情應急管理體系亦是國家治理體系的重要內容，實現衛生健康治理體系和治理能力現代化，必須堅持常態化管理和應急管理“雙管齊下”、相互促進。在常態化管理中，建立防范、化解新發疫病風險的有效機制，做好早期監測預警，力爭止于未發；重視醫防結合，健全疾控人才培養體系，開展重大疾病科研攻關等。提升應急管理能力則需要搭建公共衛生應急管理平臺，匯聚群體的智慧與力量，保障治理主體之間信息互通、交流融洽，建立重大疫情應急演練長效機制，加快整個國家的應急響應速度等；建立公共衛生危機學習機制，將應急管理從“發生了什么”向“為什么發生”轉變，將應急管理中有效的政策措施轉化為常態化制度舉措；建立地方行政領導應急管理學習制度，提升對突發事件的領導和應對能力，保證應急預案的可行性等。

1.3 創新衛生健康治理范式

衛生健康治理技術與治理工具的創新，如大數據和智能化技術、電子醫保卡、電子病歷、AI醫生、5G遠程手術等，改變了以往落后的衛生健康治理模式，實現了從傳統治理向智慧治理范式的轉變。當下，針對新發疫病的科研攻關和大數據等技術的應用是疫情防控的“利劍”。2003年SARS暴發，受限于科研水平、互聯網技術和產品化能力等，廣大醫務人員和救援組織有勁使不上。經過近20年的基礎研究和科研攻關，我國醫療研究水平得到了顯著提高，掌握的關鍵技術在此次疫情防控中發揮了重要作用。例如，清華大學科研團隊研發的生物芯片技術在世界范圍內實現又快又準地檢驗新冠病毒分子，研發的一體化自助式核酸檢測卡盒不僅大幅度縮短了檢測時間，同時提高了檢測效率。另外，微博、微信、抖音等社交平臺拓寬了社會參與應急救援的渠道，實現了疫情大數據的及時更新和群體智慧的交融匯聚，不僅為政府應急救援爭取了時間、提供了信息，還能有效監督各地疫情防控工作。在常態化治理中，大數據采集與分析有助于政府精準識別衛生健康服務的“真空”，對癥下藥，避免資源浪費，降低治理成本，優化服務決策；通過建立標準化的數據端口和技術系統，整合并共享人口、環境、食藥、醫療、生物等衛生健康數據資源，創新衛生健康服務流程，形成以數據賦能為驅動的政府主導、部門負責、最終社會受益的智慧化、協同化的衛生健康治理體系。

2 新常態下實現我國衛生健康治理體系和治理能力現代化的路徑探析

在科學認識疫情防控新常態的基礎上，針對我國衛生健康治理的特色表征，我們需要思考如何秉承以健康為中心的治理理念，落實黨對“健康中國”建設的領導，完善衛生健康治理的頂層設計；如何建立健全現代化的重大疫情應急管理體系，如針對目前疾控人才流失與短缺現狀，思考建立適應現代化疫情防控與應急管理模式的人才培養機制、轉變重醫輕防的落后觀念、落實醫防結合等；如何推進衛生健康智慧治理，樹立數據治理思維，共享治理數據資源，以數據賦能提升衛生健康治理績效等。由于本文篇幅有限不能面面俱到地論述，所以僅對以上我國衛生健康治理的關鍵領域提出從宏觀到微觀的建議，希望在以后應對新發疫病時，我們能夠做到有備無患。

2.1 加強我國衛生健康治理體系的頂層設計

第一，完善衛生健康治理的領導機制與制度體系。堅持以健康為中心的衛生工作方針，必須加強黨對“健康中國”戰略實施的領導，整合健康中國行動推進委員會與國務院醫療改革領導小組的職能，改變碎片化的衛生健康治理模式，并在地方黨委和政府成立相關領導小組，督促落實黨對“健康中國”建設的領導工作[3]。另外，科學研究以人民健康為中心的“大部制”，堅持權力與責任對等、權力與資源匹配原則，建議將國家衛生健康委員會更名為“國家健康服務與保障委員會”或“國家健康服務與保障部”[3]，整合與人民健康息息相關的公共衛生服務、醫療保障與救助、食藥監管等領域的行政管理職能，健全現代化衛生健康治理制度。另外，針對傳染病防控與救治，我們還要建立應急醫療物資分級保障、綜合管理和統籌調配制度，創新社區家庭醫生簽約服務制度，學習國內外先進經驗，鼓勵職業醫生任全職或兼職社區家庭醫生，加強對服務對象的健康檢查和跟進管理，支持非公醫療機構發展，保障基層醫療資源充分，提升基層疾病防控與首診水平。

第二，完善衛生健康智慧治理的頂層設計。決策者要樹立數據治理思維，出臺地方衛生健康智慧治理規劃，建立衛生行政、醫保部門、疾控中心、醫療機構之間統一規范的智慧技術執行標準框架。加快建立政府公共數據開放制度，以國務院頒布的《促進大數據發展行動綱要》為指導，出臺“促進醫療大數據發展行動綱要”“衛生部門數據開放與共享實施辦法”和“居民健康大數據管理規范”等，堅持衛生健康數據共享原則。如建立疾控中心與醫院的數據交換機制，保障信息共享通暢。利用電子病歷等醫院信息系統，結合大數據和人工智能技術篩查新發疫病等，一經發現立刻上報當地疾控中心，避免因人工統計產生的漏報、錯報。重視衛生行政部門的數據開放，公共衛生元數據開放有利于其他組織進行分析和再利用，進而發現潛在的流行病風險，幫助政府做好應對突發疫情的決策準備與應急部署。例如谷歌團隊曾在2008年利用美國衛生部開放的關于季節性流感的大數據，成功預測出甲型H1N1大流行事件。

2.2 建立健全現代化重大疫情應急管理體系

第一，加強公共衛生法制建設。深刻意識到公共衛生安全不僅關系到“健康中國”建設，也影響到國家安全戰略，必須加快公共衛生安全和疫情防控相關法律法規建設，保證全民知法、懂法、守法、護法、用法。對我國現行的《突發事件應對法》《傳染病防治法》和《野生動物保護法》加以完善，將生物安全上升至國家安全的高度，加快相關立法進程。建立權責明確、程序規范、執行有力、公開透明的衛生應急處置和疫情防控執法機制。

第二，提高新發疫病風險防控能力。通過國家立法和技術監管加強食品安全管理、野生動物保護，強化食品安全風險監測和評估，制定嚴格的食品安全標準和銷售網絡規范，依法深入開展愛國衛生和動物保護運動，加強生物檢測及對新發或潛在疫病病原體的普查和監測工作。建立衛生、農林、海關等跨部門數據共享體系和疫情智能監測分析報告系統，避免因動力不足和壓力較大導致人工分析、報告造成的錯判與漏報。考慮在相關職能部門下設傳染病監測機構，直接對政府負責，由地方行政領導任命主要負責人，負責協調與其他職能部門的合作。優化衛生健康治理的產學研協作，加強疾控中心與互聯網科技企業、醫學院校等的合作，積極開展國際與社會關于傳染病防治的前沿合作，形成群策群力的衛生健康治理格局。

第三，積極發揮疾控體系的專業作用。對疾控中心實行“一類公益事業單位保障，二類公益事業單位管理”制度，提高工作人員的薪酬待遇，賦予疾控中心一定的政府行政職能，確保疫病發生時能夠第一時間展開流行病學調查，保證權威信息及時發布。另外，建立疾控中心、醫院之間人員彈性流動制度，實行臨床（傳染病）醫師由醫院與疾控中心“雙聘制”，確保信息及時共享，支持和推動縣級以上醫院設置“公共衛生科”，監督和強化醫院的公共衛生工作。建議在北京、廣州、武漢等人口密集且跨省份流動性強、國際化程度高、有潛在風險的城市設立疾控中心與醫院合作的防治結合的公共衛生中心。

第四，建立重大疫情應急科研攻關體系。首先，科學技術是人類戰勝大災大疫的銳利武器，是衛生健康治理體系和治理能力現代化的重要支撐。加大衛生健康領域的科技投入力度，建立生命科學、生物技術、醫藥衛生等跨領域、跨學科的新發疫病風險防控實驗室、重大疾病科研攻關基地等。創新科研機構的管理方式，對重點科研機構實行直接管理、上報措施，避免其他行政部門的介入和干涉。其次，尊重科研人員，保證其處理突發事件的決策權、話語權，優化特殊時期的政府決策。最后，開發專門針對傳統中藥研究的科研平臺，中藥在新冠肺炎患者救治中表現亮眼，進一步改革現行中藥評審和審批機制，解決中藥研發和產業發展中存在的問題，建立中西醫融合的應急救治體系，提升重大疫情救治能力。

第五，打造新型衛生健康治理人才梯隊。治理的關鍵在人才，加快建設適應現代疾病防控和應急管理體系的人才梯隊，制定相關人才培養、使用的配套機制尤為重要。（1）強化院校公共衛生教育。優選一批適合的高校率先成立公共衛生與健康學院，以本科生為起點進行人才培養，強化中醫藥學科建設，提升傳染病與免疫學科的實力；設立公共衛生應急管理一級學科，重視應急防疫人才培養和多學科交叉發展，融合預防醫學、生物安全、應急管理和計算機等學科優勢開展循證研究。（2）建立疾控體系與醫療體系之間的“橋接”制度。完善疾控中心和醫學院聯合培養人才制度，制定從本科到研究生階段的聯合培養計劃，重視疾病預防教育；建立醫院和疾控中心的人才流動機制，保證疾控中心高素質人才儲備量，便于特殊時期指導醫院疫情防控工作[4]。（3）完善基層衛生人才培養、使用機制。組織基層行政領導和衛生人員定期前往高校、疾控中心和重點醫院開展系統性培訓，制定考核制度；完善基層衛生職業資格審查、衛生人員上崗培訓制度，吸納兼具疾病預防與應急知識的人才常駐基層，進而提升基層衛生健康治理水平，實現城鄉醫療資源公平、共享。