山東省自然保護地空間格局變化驅動力分析

崔曉偉,姜 波,陶江坤,孫書平,李 云*,張樂樂,姜向陽,王富海,張文昌

（1.國家林業和草原局國家公園規劃研究中心，云南 昆明650031；2.國家林業和草原局昆明勘察設計院，云南 昆明650031；3.山東黃河三角洲國家級自然保護區管理委員會，山東 東營257000；4.山東省海洋資源與環境研究院，山東 煙臺264006；5.濟南新綠豪設計有限公司，山東 濟南；6.山東泰和規劃設計有限公司，山東 威海264209）

1 引言

自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域[1]。自然保護地及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值，在維護我國生態安全中占據首要地位，是中國生態建設的核心，是實現生態文明建設的重要載體[2]。我國自從1956年成立第一個自然保護區以來，經過60 多年的自然保護建設和管理，全國設立了數量眾多、類型豐富、功能多樣的各類自然保護地約1.18 萬個，現有自然保護地總面積大約覆蓋國土陸域面積18%、主要海域面積的4.6%，在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用[1,3,4]。然而，現有自然保護地內仍存在交叉重疊、空間布局不合理、保護與發展不協調等矛盾沖突問題，尚未形成可持續發展的自然保護地體系。2019年6月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布實施《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》，標志著我國自然保護地體系重構工作進入全面深化改革期[5]。

自然保護地整合優化工作是構建以國家公園為主體的自然保護地體系的重要組成部分，是推動建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的自然保護地體系的關鍵路徑[6-7]。2020年3月自然資源部國家林業和草原局聯合印發《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》（以下簡稱“71 號函”），明確了自然保護地整合優化的指導思想、基本原則、重點任務、調整規則和自然保護地的分區管控規則。山東省位于黃河下游，是黃河流域生態保護和高質量發展的重要區域，做好自然保護地整合優化，既是推進生態文明建設的重要舉措，又是配合國土空間規劃編制的重要內容，關乎全省的生態安全、經濟發展、民生福祉。因此，根據《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中自然保護地的定義和分類，為及時掌握山東省自然保護區和自然公園（包括森林公園、地質公園、海洋公園）等自然保護地整合優化后，全省生態保護空間的變化情況，本研究根據山東省人多地少、陸海兼具、東西部發展差異等實際情況，擬從保護地內矛盾沖突、保護空缺分析、實際管控需求以及政策影響等方面對山東省自然保護地空間格局變化進行分析研究，以揭示山東省自然保護地空間格局變化的驅動因素，為未來自然保護地規劃及生態保護措施制定提供參考依據，實現黃河流域山東段的生態保護和高質量發展的雙重目標。

2 材料與方法

2.1 山東省自然環境概況

山東省位于我國東部沿海、黃河下游，東經114°36′-122°43′、北緯34°25′-38°23′之間。全省分為半島和內陸兩部分，半島突出于渤海、黃海之間，全省陸域總面積為15.53 萬km2，占全國國土面積的1.6%；管轄海域總面積為4.54 萬km2。山東省屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候，四季分明、干濕顯著、雨熱同季，多年平均降水量680 mm 左右，由東南向西北遞減，沿海地區受海洋影響，具有明顯的海洋性和大陸性過渡氣候特征。根據第三次國土調查數據，山東省農用地、建設用地和未利用地分別為1192.54 萬hm2、294.28 萬hm2和94.08 萬hm2，分別占全省土地總面積的75.43%、18.62%和5.95%，是典型的農業生產大省；山東省林地面積為270 萬hm2，主要分布在魯中南山區和膠東半島丘陵區，其森林覆蓋率為18.25%，低于全國平均水平4.71 個百分點。全省海域總面積約4.54 萬km2，大陸海岸線長3345 km，居全國第3 位，海域開發利用總面積為90.93 萬hm2，占全省管轄海域總面積的19.21%。此外，山東省人口密度638 人/km2，高于全國平均水平，城鎮化率61.51%，全省行政村數量為68562 個，總體呈現數量多、規模小、密度大、布局散的特征。

2.2 山東省自然保護地概況

山東省現有自然保護地488 個（不含風景名勝區和水產種質資源保護區），其中自然保護區78個，自然公園410 個，全省保護地批復面積207.01萬hm2，實際凈占地面積166.42 萬hm2，交叉重疊面積40.59 萬hm2，交叉重疊面積占總批復面積的19.6%（圖1）。全省78 個自然保護區中，不同級別的自然保護區之間存在多種交叉重疊，其重疊面積0.88 萬hm2；57 個自然保護區和自然公園之間存在交叉重疊，其重疊面積40.08 萬hm2；全省410 個自然公園中有102 個自然公園存在交叉重疊，其重疊面積12.38 萬hm2。

圖1 山東省自然保護地空間分布圖Figure 1 Spatial distribution of natural protected areas in Shandong Province

2.3 山東省自然保護地內矛盾沖突現狀

根據《71 號》中“科學調整范圍”一節中的要求，自然保護地內的矛盾沖突可調整的包括城鎮建成區、永久基本農田、人工集體商品林、礦業權、開發區和村莊等六大類。按照自然保護地整合優化調整規則，通過收集全省城鎮建成區、永久基本農田、林地一張圖、開發區、礦業權等相關基礎數據資料，通過ArcGIS 軟件提取不同矛盾沖突數據庫數據。經統計，山東省自然保護地內城鎮建成區總面積3.68 萬hm2，涉及永久基本農田14.21 萬hm2，涉及人工集體商品林總面積11.10 萬hm2，涉及開發區總面積3.77 萬hm2，涉及村莊總面積1.81 萬hm2，涉及礦業權總面積78.91 萬hm2。

2.4 空間格局劃分標準

本研究從山東省自然保護地的總體布局、陸海分布、東西分布以及不同地形等空間格局進行分析。其中，陸海變化采用數據標準是以山東省最新上報國家海岸線修測成果劃分陸域和海域范圍；東西部變化則依據山東省中央經度（120°E）為分界線；不同地形區域劃分上，由于山東省地形以平原、丘陵、低山和海域組成，因此本研究依據山東省地形的實際分布情況，按照丘陵的劃分標準，將海拔絕對高度在200 m 以上區域，劃分為丘陵低山，200m 以下的陸域為平原區域，200 m 以下的海域則為海域范圍。

3 結果與分析

3．1 山東自然保護地空間格局變化

3.1．1 總體格局變化

山東省自然保護地整合優化前，各級各類自然保護地488 個，凈占地面積166.42 萬hm2，數量上以自然公園為主體，占84.02%；面積上以自然保護區為主體，占55.21%。整合優化后，全省各類自然保護地354 個，凈占地面積160.32 萬hm2，面積上自然保護區依據占據主體地位，占64.38%，且自然保護區面積占比顯著增加（圖2）。從總體布局來看，按照整合優化規則交叉重疊和相鄰相連的保護地被整合歸并后，全省自然保護地數量減少，但總面積基本保持不變。整合后，自然保護區的地位更加凸顯，呈現出了以自然保護區為主體，各類自然公園為補充的自然保護格局。

圖2 山東省自然保護地整合優化前后對比圖Figure 2 The comparison before and after the integration and optimization of natural protected areas in Shandong Province

2 陸海變化結果

山東省自然保護地整合優化后，其陸域范圍內自然保護地數量由458 個減少至324 個，減少134個；各類自然保護地凈占地面積由98.63 萬hm2降至73.33 萬hm2，降幅為25.65%，陸域范圍自然保護地凈面積占陸域總面積的比例由6.35%降至4.72%，陸域自然保護地面積顯著降低。在海域范圍內，自然保護地整合優化前后數量保持不變，但海域范圍自然保護地面積則由67.79 萬hm2增加到86.99 萬hm2，增幅為28.32%，海域范圍自然保護地凈面積占海域總面積比例由14.91%上升到19.15%，海域范圍自然保護地面積顯著增加（表1）。自然保護地陸海格局變化結果顯示，全省陸域范圍自然保護地數量和面積均減少，海域范圍自然保護地面積顯著增加，總體呈現陸域減少、海域增加的趨勢。

表1 山東省陸海自然保護地變化對比表Table 1 Comparison of natural protected areas between land and sea areas of Shandong Province

3.1.3 東西部變化

自然保護地整合優化前，山東省自然保護地總體呈現東少西多、東大西小的趨勢。全省東部（120°E 以東）區域自然保護地183 個，凈占地面積共計102.64 萬hm2，西部（120°E 以西）區域自然保護地305 個，凈占地面積共計63.78 萬hm2。整合優化后，全省東部區域自然保護地由183 個減少至139 個，凈占地面積由102.64 萬hm2增加到116.80 萬hm2，增幅13.80%；西部區域自然保護地數量由305 個減少至215 個，凈占地面積由63.78 萬hm2降至43.52萬hm2，降幅為31.77%（表2）。山東省東西部自然保護地變化結果顯示，東部保護地面積增加，西部保護地面積減少。

表2 山東省東西部區域自然保護地變化對比表Table 2 Comparison of natural protected areas between eastern and western areas of Shandong Province

3.1.4 不同地形變化

山東省自然保護地整合優化前，全省平原地區各類自然保護地305 個，凈占地面積共計80.11 萬hm2；低山丘陵地區各類自然保護地141 個，凈占地面積共計31.46 萬hm2；海域范圍內各類自然保護地42 個，凈占地面積共計54.85 萬hm2。整合優化后，平原區域自然保護地數量由305 個減少至213 個，凈占地面積由80.11 萬hm2降低到73.85 萬hm2，降幅為7.81%；低山丘陵區域自然保護地數量由141個降低到78 個，凈占地面積由31.46 萬hm2增加到34.01 萬hm2，增幅為8.11%；海域范圍內自然保護地數量由42 個減少至30 個，凈占地面積由54.85萬hm2降低至52.46 萬hm2，降幅為4.36%（表3）。不同地形自然保護地變化結果顯示，平原區域和海域范圍自然保護地面積減少，低山丘陵區域自然保護地面積增加。

表3 山東省不同地形自然保護地變化對比表Table 3 Comparison of natural protected areas among diff erent terrain of Shandong Province

3．2 山東省自然保護地空間格局變化驅動力分析

3.2.1 矛盾沖突

自然保護地整合優化工作的重點任務就是解決現有自然保護地存在的矛盾沖突問題，例如空間布局不合理、歷史遺留問題和現實矛盾沖突等。本次整合優化，分別解決了全省自然保護地內70.65%的城鎮建成區、95.00%的永久基本農田、81.79%集體人工商品林、10.95%的礦業權和61.27%的開發區和91.77%的村莊等現實沖突問題，為自然保護地有效管理、統籌劃定三條控制線、合理安排三生空間奠定了堅實的基礎。從解決矛盾沖突所在位置來看，永久基本農田、城鎮建成區、開發區以及村莊主要集中在平原區域。因此，以上區域的自然保護地邊界范圍的調整導致自然保護地的空間格局變化呈現陸域平原區域自然保護地面積總體減少的趨勢，成為山東省自然保護地在陸域，尤其是平原區域自然保護地空間格局變化的主要驅動力。

3．2．2 自然保護空間

山東省自然保護地整合優化預案編制過程中，按照應保盡保的原則，結合國土空間規劃的雙評價結果，以泰沂山脈、膠東丘陵山地為生態綠心，以湖庫、濕地和各類自然保護地為生態斑塊，以河流水系為生態廊道的陸域生態保護格局，以黃河三角洲-萊州灣濱海濕地、膠東半島濱海濕地以及廟島群島海域“三區”，黃海、渤海近岸“一帶”及特殊保護海島等“多點”為主體的“三區一帶多點” 海域生態保護格局，分析出全省保護空缺圖斑并納入自然保護地面積25.67 萬hm2，其中陸域面積約10.16 萬hm2、海域面積15.51 萬hm2，且陸域范圍內的新增區域主要以森林公園為主，主要集中在低山丘陵區域。因此，山東省自然保護地空間格局呈現陸域面積減少、海域面積增加的趨勢，而山東省海域主要集中在東部區域，因此也是東部保護地面積增加、西部保護地面積減少的主要驅動因素；同時，由于陸域面積主要在低山丘陵區域增加，進而導致了自然保護地在平原區域減少，但低山丘陵區域自然保護地面積增加的總體趨勢。

3.2.3 實際管控需求

整合優化工作不僅重點對歷史遺留問題以及突出矛盾問題進行調整解決，同時，充分協調生態保護與經濟發展的關系。在整合優化工作開展中，根據山東省發改委、工信廳、交通廳、水利廳、文旅廳以及黃河河務局等有關部門的征求意見，全省自然保護地涉及黃河防洪工程重要項目、省交通用地項目、省水利重點項目、省重要河湖岸線利用規劃項目、省能源重點項目共5 類98 個重點項目，通過整合優化工作依法依規調出35 個重點項目，面積共計3755.44 hm2。其中黃河防洪工程調出13 個，面積共計1158.70 hm2；省水利重點項目調出15 個，面積共計931.36 hm2；省重要河湖岸線重點工程調出3 個，面積共計1251.17 hm2；抽水蓄能重點項目調出4 個，面積共計404.73 hm2；交通工程按照管控規則部分調出自然保護地。省級以上項目工程調整有利于緩解山東省人多地少、保護與發展之間的矛盾，推進重大項目順利實施，但涉及項目工程調整區域，也顯著降低了自然保護地的面積。其中水利工程項目調出的面積占總面積的88.98%，由于水利項目主要位于平原區域，且主要是黃河流域山東段的上游及其支流范圍，因此項目工程調整也是造成全省西部區域自然保護地和平原區域自然保護地面積減少的重要驅動因素之一。

3．2．4 政策影響

自然保護地整合優化工作受政策性影響顯著，工作開展過程中需要參考和遵循的文件要求較多。首先，自然資源部和國家林草局聯合印發的71 號函是整合優化工作的重要指導文件，對自然保護地整合優化調整原則、規則以及功能區的調整等均做了明確的要求，是整合優化工作的根本遵循，在平原區域及西部區域人口分布密集、永久基本農田分布集中的自然保護地邊界范圍做了較大調整，甚至因調出矛盾沖突問題后，導致自然保護地因破碎化失去保護價值而撤銷自然保護地43個，其中東部區域15 個，面積共計1.36 萬hm2，西部區域28 個，面積1.96 萬hm2。其次，中辦、國辦聯合印發 《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》 為自然保護地整合優化工作開展以及未來自然保護地納入生態紅線后的管控要求作了明確要求，也是整合優化工作開展過程中重要的參考文件，其對“三條控制線”不交叉重疊作出明確規定，因此，自然保護地內永久基本農田按照生態紅線與永久基本農田不交叉、不重疊的要求，經科學評估后調出自然保護地，例如山東濟西國家濕地自然公園等；此外還有城鎮建成區內自然保護地為避免與城鎮開發邊界重疊而撤銷，如濟南趵突泉泉群省級地質公園等。最后，國家林草局關于風景名勝區、水產種質等保護地的調整規則尚未明確，因此，風景名勝區暫未列入本次整合優化范圍，水產種質資源保護地則以保護空缺地的方式根據實際情況納入自然保護地范圍。因此，根據國家政策文件的的相關要求調整自然保護地后，導致西部區域自然保護地面積減少相對東部多，平原區自然保護地面積相對低山丘陵區域多，而為提高海域自然保護地占比，山東省自然保護地分布空間呈現陸域減少、海域增加的總體趨勢。

4 結論與討論

①自然保護地整合優化后，山東省自然保護地總體呈現陸域減少、海域增加的趨勢；在陸域上，自然保護地呈現平原區域減少、低山丘陵增加的趨勢；東西部自然保護地對比結果顯示，自然保護地面積東大西小的格局更加顯著。

②本研究從全省自然保護地的矛盾沖突問題、保護空缺分析、實際管控需求以及政策影響4個方面進行分析，研究發現由于山東省自然保護地在平原區域內涉及的矛盾沖突問題相對低山丘陵和海域范圍更為突出，尤其是永久基本農、城鎮建成區和村莊等歷史遺留問題和各部門發展規劃利用空間等與生態保護矛盾突出，因此解決歷史遺留問題和未來預留發展空間成為平原地區自然保護地面積減少的重要驅動因素；低山丘陵區域自然保護地面積顯著增加則主要是由于生態紅線“雙評價”結果與自然保護地空缺分析結果中生態公益林占比較高，林地主要分布在低山丘陵區域，因此保護空缺的增加是導致低山丘陵保護地面積相對平原區域增加多的重要驅動因素；海域范圍自然保護地占比低是全省乃至全國自然保護地面臨的突出問題，通過對海域范圍自然保護空缺分析，海域自然保護地面積顯著增加，因此進一步固化了全省自然保護地面積上東大西小的空間分布格局。