人民銀行基建維修項(xiàng)目引入“代建制”的可行性路徑研究

袁立華

摘要：為提升金融服務(wù)、改善辦公環(huán)境，近年來人民銀行分支機(jī)構(gòu)基建維修需求較多。但由于人民銀行一直沿用著“自建制”的建設(shè)模式，受專業(yè)人才匱乏等因素影響，在審計(jì)中存在如工程管理質(zhì)效不高、工程設(shè)計(jì)控制力弱等問題。本文在探析引入“代建制”優(yōu)勢(shì)及模式選擇的基礎(chǔ)上，分析引入“代建制”難點(diǎn)并提出解決路徑。

關(guān)鍵詞：人民銀行 基建維修 代建制 路徑

一、“代建制”的涵義

“代建制”是控制建設(shè)規(guī)模、工程進(jìn)度、工程總投資的一種有效管理方法。其最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制（CM 制）。國(guó)外的 CM 制主要是由業(yè)主委托一名建設(shè)經(jīng)理來負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，主要管理內(nèi)容包括項(xiàng)目初期可行性研究、設(shè)計(jì)方案、設(shè)備采購、項(xiàng)目試運(yùn)行等全部流程，但是經(jīng)理人不負(fù)責(zé)管理工程費(fèi)用。這項(xiàng)制度在美國(guó)、加拿大的大型工程的 CM 制占項(xiàng)目管理公司業(yè)務(wù)量的62%～87%，目前工程項(xiàng)目實(shí)施“代建制”已是國(guó)際上一種通用的管理方式。

“代建制”在我國(guó)政府投資項(xiàng)目應(yīng)用較廣，早在1993年廈門市就開始了項(xiàng)目代建的試點(diǎn)，安徽、上海、北京、深圳、重慶等地也相繼開始推行。2002年建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)建設(shè)部2002年整頓和規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序工作安排的通知》，要求按照“建管分開”和專業(yè)化管理的原則，推進(jìn)政府投資工程管理方式改革;2004年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》明確對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，選擇專業(yè)的項(xiàng)目管理單位實(shí)施建造活動(dòng)。

二、當(dāng)前人民銀行基建維修“自建制”存在的弊端

目前，人民銀行基建維修項(xiàng)目一直沿用著“自建制”的建設(shè)模式，即自行負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，全過程參與管理項(xiàng)目的立項(xiàng)、報(bào)建、招投標(biāo)、施工直至建成后的竣工驗(yàn)收等工作。這種“自建制”模式可以充分發(fā)揮各級(jí)人民銀行的積極性，在項(xiàng)目建設(shè)中能更好地貫徹對(duì)項(xiàng)目的定位、要求和功能布局。但從審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，由于受專業(yè)人才匱乏影響，人民銀行基建維修項(xiàng)目存在問題較多。

（一）工程管理質(zhì)效不高

一方面在現(xiàn)場(chǎng)管理上，人民銀行由于工程總量偏小、總價(jià)較低，對(duì)工程的管理未讓專業(yè)的工程監(jiān)理公司進(jìn)行監(jiān)理，而是派行內(nèi)專人負(fù)責(zé)工程的現(xiàn)場(chǎng)管理。受人民銀行單位人員編制、管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和管理經(jīng)驗(yàn)的限制，通常指派一名人員兼職負(fù)責(zé)項(xiàng)目全過程管理，很難高效地完成建設(shè)任務(wù)，且容易因考慮不周而留下諸多問題。如某縣支行現(xiàn)場(chǎng)管理人員因?qū)?xiàng)目施工把握不足，對(duì)工程簽證打算以最后結(jié)算審計(jì)為主，造成28份工程簽證單均未簽審批意見。另一方面在招標(biāo)管理上，由于“自建制”實(shí)行“投、建、管、用”四位一體的模式，人民銀行直接進(jìn)行眾多招標(biāo)。由于基建招標(biāo)專業(yè)性強(qiáng)、流程多，致使人民銀行在基建維修項(xiàng)目中招投標(biāo)不規(guī)范性問題較多，如資質(zhì)審核不嚴(yán)、評(píng)審計(jì)分不準(zhǔn)確、超比例收取投標(biāo)保證金和質(zhì)保金等。

（二）工程設(shè)計(jì)控制力弱

一般來講，工程建設(shè)的基本依據(jù)是項(xiàng)目設(shè)計(jì)，無特殊情況下，工程建設(shè)應(yīng)以設(shè)計(jì)為標(biāo)準(zhǔn)。但在“自建制”的管理模式下，項(xiàng)目單位“投、建、管、用”四權(quán)合一，項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)人對(duì)工程的管理權(quán)限較大，往往隨著項(xiàng)目的開展不斷對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)行變更，甚至?xí)霈F(xiàn)來回變更的情況，不僅會(huì)造成投資規(guī)模的擴(kuò)大，也容易造成工期延長(zhǎng)的情況。如某縣支行辦公樓底層區(qū)域改造工程變更較多，原工程項(xiàng)目減少金額11.3萬元，約占合同價(jià)的27.3%;合同外簽證金額13.6萬元，約占合同價(jià)的32.9%，最終投資金額較合同價(jià)增加5.6%。特別是在個(gè)別項(xiàng)目上來回變更，如對(duì)征信查詢大廳地面插座增加9套，但隨后要求征信查詢大廳地面插座取消，造成資金上的浪費(fèi)。工程變更較多，也在一定程度上影響工程進(jìn)度。如該縣支行辦公樓底層區(qū)域改造工程約定于2019年10月29日完工，但直至2020年5月28日才進(jìn)行竣工驗(yàn)收。

三、人民銀行引入“代建制”優(yōu)勢(shì)及模式選擇

“代建制”模式的引入，一方面能夠有效減輕建設(shè)單位工作負(fù)擔(dān)。在基建維修項(xiàng)目中，人民銀行均成立多部門負(fù)責(zé)人組成的基建領(lǐng)導(dǎo)小組，甚至有的行規(guī)模小，基建領(lǐng)導(dǎo)小組組成部門涵蓋單位全部部門，單位行領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人均參與其中，占據(jù)較多工作時(shí)間。同時(shí)由于內(nèi)控內(nèi)管愈來愈嚴(yán)，人民銀行面臨的合規(guī)性壓力較大。另一方面能夠保證工程質(zhì)量和工期進(jìn)度。代建單位選派高水平專業(yè)技術(shù)人員負(fù)責(zé)基建管理工作，能夠?qū)Ω黜?xiàng)基建環(huán)節(jié)和施工細(xì)節(jié)進(jìn)行處理控制，保證工程整體質(zhì)量。同時(shí)，代建單位項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富，可以有效降低建設(shè)管理過程中的協(xié)調(diào)成本，提高建設(shè)效率。

鑒于當(dāng)前人民銀行垂直管理體制，且人民銀行基建項(xiàng)目的分散化和小型化，可采取“三方代建”的代建管理模式，即管理行、代建單位、縣域人民銀行三方參與的代建模式。在此代建模式下，管理行主要承擔(dān)監(jiān)管、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)，負(fù)責(zé)與公開招標(biāo)的代建單位簽訂代建合同，約定雙方職責(zé)，保證工程質(zhì)量、工期、投資不超預(yù)算目標(biāo)。代建單位具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，接受管理行和縣域人民銀行的監(jiān)督，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)中的全部責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。縣域支行根據(jù)管理行的批復(fù)，提出項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)要求，強(qiáng)化與代建單位的溝通聯(lián)系。

具體流程如下（如圖1所示）：

第一，立項(xiàng)。縣域人民銀行按照《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)大型修繕項(xiàng)目報(bào)批程序規(guī)定》進(jìn)行立項(xiàng)報(bào)批。

第二，審批。管理行依據(jù)縣域人民銀行的立項(xiàng)文件審核、批復(fù)，并相應(yīng)批復(fù)預(yù)算資金。

第三，代建招標(biāo)。管理行通過招標(biāo)方式選取社會(huì)化、專業(yè)化的代理機(jī)構(gòu)，并簽訂代建合同。授權(quán)代建單位行使全部投資主體職責(zé)。

第四，設(shè)計(jì)招標(biāo)與施工招標(biāo)。代建單位負(fù)責(zé)具體設(shè)計(jì)招標(biāo)和施工招標(biāo)，在設(shè)計(jì)招標(biāo)中要充分吸納縣域人民銀行意見。同時(shí)在合同簽訂中管理行要負(fù)責(zé)把關(guān)，維護(hù)人民銀行正當(dāng)權(quán)益。

第五，項(xiàng)目管理。由代建單位具體負(fù)責(zé)工程的現(xiàn)場(chǎng)管理，包括材料驗(yàn)收、隱蔽工程驗(yàn)收、中期工程驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收等。

第六，結(jié)算審計(jì)。竣工驗(yàn)收后，由管理行聘請(qǐng)外部結(jié)算審計(jì)單位對(duì)工程進(jìn)行審計(jì)。代建價(jià)格以最終結(jié)算審計(jì)價(jià)為準(zhǔn)。

第七，工程交付。結(jié)算審計(jì)結(jié)束后，由代建單位交付縣域人民銀行使用。

四、人民銀行基建維修項(xiàng)目引入“代建制”存在的難點(diǎn)

（一）內(nèi)部控制層面

人民銀行《中國(guó)人民銀行基本建設(shè)管理辦法》（銀發(fā)[2011]217號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）適用于傳統(tǒng)的建設(shè)單位新建項(xiàng)目的自建自用模式，因此存在人民銀行基本建設(shè)內(nèi)控制度與代建制發(fā)展不相適應(yīng)的問題，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.人民銀行系統(tǒng)上下級(jí)職責(zé)權(quán)限界定方面。《辦法》規(guī)定人民銀行建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，即各級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)所轄工程建設(shè)項(xiàng)目情況，包括招投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、合同審核、變更，竣工結(jié)算等方面具有監(jiān)督管理權(quán)。對(duì)于代建制，按代建合同所約定的責(zé)任主體不同，可劃分為向投資人負(fù)責(zé)制和向建設(shè)單位負(fù)責(zé)制兩種。由于代建行為的實(shí)施在我國(guó)沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)支持，故代建人的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)及與投資單位、使用單位的權(quán)責(zé)劃分均是依據(jù)代建合同產(chǎn)生的，代建合同成了項(xiàng)目代建各方實(shí)施具體行為的綱領(lǐng)。這就造成代建合同沒有統(tǒng)一規(guī)范，委托和代理的法律概念不清晰，簽訂合同主體不明確，若簽訂主體為投資單位（總行或財(cái)政部），與“人民銀行建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人制”的規(guī)定不相符;若簽訂主體為建設(shè)單位，相對(duì)于管轄行的地位就較為尷尬，管轄行有時(shí)既不屬于投資人，又不屬于建設(shè)單位，《辦法》或其他基本建設(shè)管理制度中規(guī)定的監(jiān)督管理職能難以有效開展或出現(xiàn)監(jiān)管越位風(fēng)險(xiǎn)，影響代建單位的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2.監(jiān)督管理責(zé)任的界定。主要體現(xiàn)在建設(shè)單位、監(jiān)理單位以及代建單位三方的監(jiān)督管理職責(zé)。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，建設(shè)單位通過招標(biāo)方式選擇監(jiān)理單位，根據(jù)《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》督促監(jiān)理單位依照法律、法規(guī)及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)施工單位在施工質(zhì)量、安全生產(chǎn)、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面實(shí)施監(jiān)督。項(xiàng)目實(shí)行代建制，代建單位本身就是專業(yè)化項(xiàng)目管理單位;就工作內(nèi)容而言，工程監(jiān)理屬于工程項(xiàng)目管理的重要組成部分，代建單位的監(jiān)督職責(zé)與監(jiān)理單位、使用單位部分職責(zé)交叉重疊，易造成責(zé)任不清。因此相對(duì)于投資金額有限的修繕項(xiàng)目而言，能否對(duì)代建方進(jìn)行有效監(jiān)督管理，很大程度上取決于監(jiān)督成本的大小和監(jiān)督效率的高低。

3.代建單位的資質(zhì)認(rèn)定方面。從事代建工作的法人機(jī)構(gòu)基本上分為兩大類：一是管理咨詢類公司，包括項(xiàng)目管理公司、工程咨詢、造價(jià)管理、招標(biāo)公司等;二是工程施工總包類公司，包括施工總包單位、房地產(chǎn)開發(fā)公司、投融資公司等。《辦法》規(guī)定了人民銀行基本建設(shè)項(xiàng)目工程咨詢單位、設(shè)計(jì)單位和施工總承包單位的相關(guān)資質(zhì)要求。代建模式下，若依照《辦法》的相關(guān)規(guī)定，代建單位須擁有并且符合工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、工程咨詢、工程造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、施工承包等多項(xiàng)甚至是全部資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。就國(guó)內(nèi)尚不成熟的代建市場(chǎng)而言，符合要求的規(guī)范性專業(yè)公司較少，且具有建設(shè)項(xiàng)目全過程管理的能力或業(yè)績(jī)和具有相應(yīng)管理能力的從業(yè)人員數(shù)量也有限。同時(shí)相對(duì)于投資金額較小、復(fù)雜程度高、利潤(rùn)率較低的修繕項(xiàng)目而言，也無法吸引資質(zhì)較高的代建公司承接。

（二）實(shí)際操作層面

1.建設(shè)單位定位問題。在代建管理工作中，代建單位履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全，缺乏完整統(tǒng)一的管理規(guī)范用于規(guī)范和指導(dǎo)代建行為的發(fā)生。導(dǎo)致代建項(xiàng)目在管理過程中出現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)或者代建職能難以充分發(fā)揮。現(xiàn)行的法律層面都沒有明確授予代建單位履行職責(zé)的法律地位，使其在辦理各種建設(shè)手續(xù)時(shí)，身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，獨(dú)立開展和承擔(dān)相應(yīng)法律職責(zé)的能力受到限制。修繕改造項(xiàng)目是在原有成熟的區(qū)域內(nèi)實(shí)施，城建規(guī)劃符合性、施工的安全性和周邊用戶關(guān)系協(xié)調(diào)等方面面臨更大的阻力或壓力，遇到此類問題大都還是由建設(shè)單位出面協(xié)調(diào)，代建單位往往淪為建設(shè)單位的“跑腿”或是二傳手，一旦出現(xiàn)問題，雙方之間扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時(shí)有發(fā)生。

2.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及補(bǔ)償機(jī)制的缺失。代建模式下，由于責(zé)權(quán)的轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)控制不確定的增多，包括民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。一方面民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)難以避免。涉及代建單位履約能力、合同管理風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等。代理制是一種商業(yè)模式，換而言之合理的代建費(fèi)用是保障代理制實(shí)施的前提。在實(shí)踐中多數(shù)情形下，代建費(fèi)用是采用預(yù)算投資固定比例與投資結(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合的方式計(jì)取的。這就會(huì)帶來代建單位以降低項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)或犧牲工程質(zhì)量為代價(jià)來獲取較高的代建費(fèi)用和建設(shè)單位盡可能地使投資“物盡其用”之間的矛盾和博弈。另一方面行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)無法真正意義上轉(zhuǎn)移。代建單位因有限的代建取費(fèi)而不愿意承擔(dān)更多的代建責(zé)任，將大量精力用于建設(shè)資料的規(guī)范性，而不是如何提高項(xiàng)目管理效益上，而建設(shè)單位也因風(fēng)險(xiǎn)并沒有也無法完全轉(zhuǎn)移而對(duì)委托代建持疑慮態(tài)度。

五、人民銀行基建維修項(xiàng)目引入“代建制”實(shí)施路徑

（一）建立相適應(yīng)的基本建設(shè)制度體系

建立與代建制相適應(yīng)的內(nèi)控制度，代建制的推進(jìn)必須有好的機(jī)制和模式，再輔以完善的實(shí)施辦法，才能達(dá)到良好效果。代建制是政府投資項(xiàng)目實(shí)施方式改革的一種有益的探索，在當(dāng)前法律法規(guī)不斷完善的大環(huán)境下，應(yīng)重新審視現(xiàn)行體制下基本建設(shè)管理的內(nèi)涵與外延，建立一套與代建制相適應(yīng)的人民銀行內(nèi)部基建管理制度，如《人民銀行基建項(xiàng)目代建制管理辦法》，通過建立完善相應(yīng)管理制度，明確相關(guān)流程管理，規(guī)避代建制項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）實(shí)行嚴(yán)格的代建準(zhǔn)入制度、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及補(bǔ)償機(jī)制

實(shí)行嚴(yán)格的供應(yīng)商準(zhǔn)入制度是防范代建制風(fēng)險(xiǎn)的前提和關(guān)鍵。因此建議采取由分行（省會(huì)中支）根據(jù)管轄區(qū)域項(xiàng)目的復(fù)雜程度、投資規(guī)模和建設(shè)范圍設(shè)定準(zhǔn)入條件，按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，選擇若干家具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，有良好建設(shè)管理業(yè)績(jī)并可承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司參與項(xiàng)目代建競(jìng)爭(zhēng)，通過公開招標(biāo)擇優(yōu)選取并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。通過分行級(jí)統(tǒng)一采購并指定代建單位，有效發(fā)揮管轄行職責(zé)，使一定范圍內(nèi)的修繕項(xiàng)目代建管理積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)轉(zhuǎn)化為技術(shù)資源，具有一致性和可復(fù)制性。同時(shí)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)與收益相平衡的原則合理確定代建費(fèi)用的指導(dǎo)價(jià)格。

同時(shí)健全風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及補(bǔ)償機(jī)制。可以采取設(shè)立擔(dān)保制度，在代建合同中明確代建單位根據(jù)總投資額繳納一定比例的履約保證金，讓風(fēng)險(xiǎn)的制造者成為風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，有效地約束代建單位。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的大小和復(fù)雜程度，提取一定的風(fēng)險(xiǎn)基金或者通過工程保險(xiǎn)形式轉(zhuǎn)移因工作疏忽或過失引起質(zhì)量問題造成的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）采取靈活多樣的代建模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管補(bǔ)位

鑒于代建制在我國(guó)仍處于摸索和發(fā)展階段，人民銀行實(shí)行代建制既要充分發(fā)揮代建制優(yōu)勢(shì)，又要體現(xiàn)項(xiàng)目法人責(zé)任制要求，做好對(duì)項(xiàng)目全過程、全方位的監(jiān)控。因此建議在項(xiàng)目可行性研究階段建立項(xiàng)目頂層管理結(jié)構(gòu)框架，根據(jù)修繕項(xiàng)目投資金額大小和委托單位的管理能力，采取決策、實(shí)施、管理、監(jiān)督等多種組合模式，量身定做項(xiàng)目管理模式。例如投資總額較小的修繕項(xiàng)目，出于項(xiàng)目管理分散性、重復(fù)投資和職責(zé)重疊等角度考慮，在聘請(qǐng)代建公司時(shí)明確要求代建及監(jiān)理一體化管理，既代表業(yè)主負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期業(yè)務(wù)管理，也承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施階段的管理任務(wù)，還包括工程竣工驗(yàn)收及保修期服務(wù)，分階段地發(fā)揮代建和監(jiān)理的專業(yè)化管理能力。針對(duì)規(guī)模較大的修繕項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)建立和加強(qiáng)有效的事中風(fēng)險(xiǎn)防范體系建設(shè)和事后嚴(yán)格的監(jiān)管評(píng)價(jià)制度。對(duì)代建制項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種偏離進(jìn)行預(yù)警、警報(bào)，最大限度降低代建風(fēng)險(xiǎn)。管轄行根據(jù)授權(quán)行使監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)等職能，將基本建設(shè)檢查輔導(dǎo)重心由原來合規(guī)性監(jiān)督向全面績(jī)效管理轉(zhuǎn)變。

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作者單位：中國(guó)人民銀行連云港市中心支行