我國(guó)脫貧減貧：現(xiàn)狀、問(wèn)題與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型研究

李春瑜 譚永生

摘要：我國(guó)脫貧減貧呈現(xiàn)出典型的階段性推進(jìn)特征。通過(guò)持續(xù)的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)，絕對(duì)貧困問(wèn)題總體解決，區(qū)域性整體貧困明顯緩解，貧困地區(qū)生活質(zhì)量全面提高。但減貧也存在相對(duì)貧困人口規(guī)模較大，貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)單一，脫貧減貧主體發(fā)揮作用不夠，扶貧減貧治理碎片化等問(wèn)題。2020年我國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成后，絕對(duì)貧困解決但相對(duì)貧困仍將長(zhǎng)期存在。發(fā)達(dá)國(guó)家減貧的貧困線設(shè)置、提升減貧內(nèi)生動(dòng)力、精準(zhǔn)扶貧對(duì)象、分類設(shè)計(jì)保障性扶貧等有效做法，值得我們借鑒。適應(yīng)新形勢(shì)，2020年后我國(guó)減貧重心要轉(zhuǎn)向常規(guī)治理相對(duì)貧困，減貧治理要轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理一體化，減貧政策要重在防止貧困人口返貧，減貧對(duì)象要更加關(guān)注特殊地區(qū)和特殊人群。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān)?減貧策略?絕對(duì)貧困?相對(duì)貧困

作者簡(jiǎn)介：

李春瑜，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員;

譚永生，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)發(fā)展研究所研究員。

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目《更高質(zhì)量和更充分就業(yè)的測(cè)度評(píng)價(jià)與實(shí)現(xiàn)路徑研究》（批準(zhǔn)號(hào)19BTJ006）的研究成果。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，在全國(guó)范圍全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2020年底，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下我國(guó)農(nóng)村貧困人口已實(shí)現(xiàn)全部脫貧，貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困得到解決。絕對(duì)貧困解決但相對(duì)貧困仍將長(zhǎng)期存在，貧困人口還存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)即將完成新形勢(shì)，需要及時(shí)籌劃2020年后我國(guó)的減貧戰(zhàn)略。

一、我國(guó)脫貧減貧的發(fā)展歷程與階段變遷

我國(guó)高度重視扶貧減貧，出臺(tái)實(shí)施了一系列中長(zhǎng)期扶貧規(guī)劃，從救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)式扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，探索出一條符合國(guó)情的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)道路。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，由于扶貧任務(wù)存在較大差異，扶貧發(fā)展也呈現(xiàn)出典型的階段性推進(jìn)特征，大體可分為五個(gè)階段。

一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期（1949—1977年），小規(guī)模的救濟(jì)式扶貧。建國(guó)初期，大規(guī)模城市貧困和農(nóng)村貧困現(xiàn)象十分普遍，廣大農(nóng)村普遍存在生存性貧困，農(nóng)民溫飽難以保障。這一時(shí)期，我國(guó)采用了小規(guī)模的、有限的“輸血式”救濟(jì)扶貧戰(zhàn)略，依靠民政救濟(jì)系統(tǒng)，對(duì)一些落后邊遠(yuǎn)地區(qū)、因?yàn)?zāi)致貧及戰(zhàn)爭(zhēng)傷殘人口實(shí)施生活救濟(jì)，以保證貧困人口的臨界生存需要。按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量（2010年價(jià)格每人每年2300元），1978年我國(guó)農(nóng)村貧困人口規(guī)模高達(dá)7.7億人，貧困發(fā)生率為97.5%。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《國(guó)際地位顯著提高?國(guó)際影響力持續(xù)增強(qiáng)——新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之二十三》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2019年8月29日。

二是改革開(kāi)放初期（1978—1985年），農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)下的發(fā)展型減貧。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)逐步拉開(kāi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的大幕，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了解放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，這為農(nóng)村貧困問(wèn)題的緩解提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。此外，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，取得非農(nóng)收入，農(nóng)民收入得到了大幅提升。這一階段，農(nóng)村貧困人口從7.7億人減少到6.6億人，貧困發(fā)生率由97.5%降到了78.3%。

三是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期（1986—2000年），以貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)實(shí)施開(kāi)發(fā)式扶貧。隨著東中西部地區(qū)的發(fā)展差距日益拉大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困現(xiàn)象突出，貧困人口呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域集中特點(diǎn)。針對(duì)一些“老、少、邊、窮”地區(qū)，國(guó)家制定了開(kāi)發(fā)式扶貧方針，安排專項(xiàng)資金，出臺(tái)優(yōu)惠政策，進(jìn)行開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)。到2000年底，“八七”扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村貧困人口由1985年6.6億人減少到2000年的4.6億人，貧困發(fā)生率從78.3%下降到49.8%。

四是新世紀(jì)扶貧開(kāi)發(fā)（2001—2011年），以實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)為目標(biāo)的綜合型扶貧。進(jìn)入21世紀(jì)，以《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入綜合扶貧開(kāi)發(fā)階段。這一階段，中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)的重點(diǎn)縣成為扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，扶貧工作重心轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)扶貧、整村推進(jìn)、貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等領(lǐng)域。到2000年底，第一個(gè)“農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要”基本完成，農(nóng)村貧困人口由2000年4.6億人減少到2011年的1.2億人，貧困發(fā)生率從49.8%下降到12.7%。

五是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期（2012—2020年），實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)全面打響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，集中連片特困地區(qū)成為扶貧主戰(zhàn)場(chǎng)，精準(zhǔn)扶貧成為主要方式，實(shí)現(xiàn)扶貧從片狀向點(diǎn)狀演進(jìn)，并明確提出，到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)全部脫貧。目前，我國(guó)832個(gè)貧困縣已全部實(shí)現(xiàn)脫貧，脫貧攻堅(jiān)勝利“收官”。

二、我國(guó)脫貧減貧現(xiàn)狀及面臨的主要問(wèn)題

（一）我國(guó)脫貧減貧現(xiàn)狀

通過(guò)大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)，我國(guó)農(nóng)村貧困人口大幅減少，區(qū)域性整體減貧成效明顯，貧困群眾生活水平大幅提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善，成為全球最早實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家，為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。

一是絕對(duì)貧困問(wèn)題總體解決。改革開(kāi)放后，我國(guó)確立以貧困地區(qū)為重點(diǎn)，實(shí)施有計(jì)劃有針對(duì)性的扶貧開(kāi)發(fā)政策，先后實(shí)施了“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”和兩個(gè)為期10年的“中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要”，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，農(nóng)村貧困程度進(jìn)一步減輕，貧困人口大幅減少，中華民族千百年來(lái)的絕對(duì)貧困問(wèn)題在2020年得到了歷史性解決。

二是區(qū)域性整體貧困明顯緩解。2014年，全國(guó)832個(gè)貧困縣名單公布，涉及中西部22個(gè)省區(qū)市。從2016年開(kāi)始，我國(guó)貧困縣開(kāi)始逐年脫貧摘帽，2019年底未摘帽貧困縣減少至52個(gè)，2020年底所有貧困縣已實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。連續(xù)7年，我國(guó)每年減貧人口都在1000萬(wàn)人以上，貧困地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣等貧困地區(qū)減貧成效尤為顯著，區(qū)域性整體貧困已明顯緩解。

三是貧困地區(qū)生活質(zhì)量全面提高。隨著對(duì)農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)建設(shè)和投入力度的持續(xù)加大，貧困地區(qū)農(nóng)村居民生活條件和生活環(huán)境明顯改善，享有的公共服務(wù)水平不斷提高，生活質(zhì)量得到全面提高。從家庭耐用消費(fèi)品情況看，貧困地區(qū)農(nóng)村居民家庭耐用消費(fèi)品從無(wú)到有，擁有量持續(xù)增加，與全國(guó)農(nóng)村平均水平的差距逐漸縮小。基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善，貧困地區(qū)通電的自然村接近全覆蓋，通有線電視信號(hào)、通寬帶的自然村比重均在80%以上。公共服務(wù)水平不斷提高，教育文化衛(wèi)生設(shè)施配置逐漸齊全，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件得到進(jìn)一步改善。

（二）我國(guó)脫貧減貧面臨的主要問(wèn)題

盡管我國(guó)脫貧減貧取得了歷史性成就，但仍面臨一些不容回避的問(wèn)題，未來(lái)脫貧減貧任務(wù)依然較重。

一是相對(duì)貧困人口規(guī)模仍較大。國(guó)際上主要使用兩種貧困標(biāo)準(zhǔn)：一種是世界銀行1.9美元/天的絕對(duì)貧困線;另一種是目前在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等發(fā)達(dá)國(guó)家使用較多的以家庭中位數(shù)收入50%或60%為基準(zhǔn)的相對(duì)貧困線。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，按照1.9美元/天的貧困標(biāo)準(zhǔn)（2011年購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算），高收入國(guó)家的貧困發(fā)生率僅為0.7%，顯著低于世界平均水平（9.9%），比低收入國(guó)家平均水平（43.4%）更是低幾十倍。2020年我國(guó)絕對(duì)貧困問(wèn)題基本解決，但如果以城鄉(xiāng)居民人均收入中位數(shù)的50%為基準(zhǔn)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)算，2019年我國(guó)城鎮(zhèn)居民的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為19622元，農(nóng)村為7194元，遠(yuǎn)高于2020年人均收入4000元左右的農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此測(cè)算，“十四五”時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的相對(duì)貧困人口比例基本在15%和20%左右。

二是貧困人口的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)單一。精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口是精準(zhǔn)開(kāi)展減貧工作的前提。當(dāng)前，我國(guó)精準(zhǔn)識(shí)別的指標(biāo)主要為收入，國(guó)家依據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)出各省和縣的貧困發(fā)生率，按10%的上浮比例逐級(jí)向下分配建檔立卡名額，名額分配到村后，低于國(guó)家確定的收入標(biāo)準(zhǔn)的人就可以納入貧困人口范疇。但在實(shí)際操作過(guò)程中，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，極易產(chǎn)生漏選或錯(cuò)進(jìn)，導(dǎo)致“進(jìn)不應(yīng)進(jìn)，應(yīng)進(jìn)未進(jìn)”的貧困識(shí)別偏誤。同時(shí)，貧困戶的致貧原因也多種多樣，單一收入指標(biāo)無(wú)法客觀反映因病、因殘、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、缺技術(shù)、缺資金、內(nèi)生動(dòng)力不足等多維度導(dǎo)致的貧困。

三是脫貧減貧主體發(fā)揮作用不夠。扶貧在本質(zhì)上是扶貧者幫助扶貧對(duì)象建立和提升自主性，共同尋求發(fā)展道路的過(guò)程，二者應(yīng)該是平等合作的關(guān)系。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，政府強(qiáng)力拉動(dòng)和推動(dòng)不可缺少，但外部力量在短期內(nèi)的快速積聚，也帶來(lái)了減貧主體發(fā)揮作用不夠，貧困村、貧困戶內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制弱化，出現(xiàn)所謂“等、靠、要”等問(wèn)題。從近幾年的脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐看，外部投入的人力、物力和財(cái)力相當(dāng)大，而貧困地區(qū)和貧困群體自身的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力則相對(duì)不足。

四是扶貧減貧治理碎片化。目前，我國(guó)在貧困治理上還沒(méi)有建立全國(guó)統(tǒng)一的貧困治理體系，城鄉(xiāng)間在扶貧政策和投入上基本分割存在。2019年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.4%，全國(guó)人戶分離的人口2.80億人，其中流動(dòng)人口2.36億人。城市貧困問(wèn)題尤其是流動(dòng)人口的貧困問(wèn)題日益凸顯，給扶貧治理體系和扶貧政策提出了新的挑戰(zhàn)。此外，貧困作為社會(huì)問(wèn)題已擴(kuò)展到社會(huì)各個(gè)層面，涉及發(fā)改、住建、人社、民政、衛(wèi)計(jì)、教育等多個(gè)部門(mén)，碎片化的治理會(huì)導(dǎo)致資源使用的低效率，亟需建立多部門(mén)共同參與、協(xié)同治理的減貧體制機(jī)制。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家減貧經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

在全球范圍內(nèi)，貧困是一個(gè)突出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。貧困解決得好不好，會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。一些發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化進(jìn)程或后工業(yè)化時(shí)期，沒(méi)有停止與貧困作斗爭(zhēng)，在減貧方面積累了很多有效做法，并形成了一些相對(duì)成熟的減貧模式，也取得了較好的效果，值得我們借鑒。

一是解決絕對(duì)貧困問(wèn)題后，一段時(shí)期內(nèi)要繼續(xù)保持原有項(xiàng)目和資金投入力度，并持續(xù)開(kāi)展評(píng)估督導(dǎo)工作，防止重點(diǎn)地區(qū)和人群大規(guī)模返貧。美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，減貧具有極強(qiáng)的復(fù)雜性和脆弱性，一旦政府降低投入，貧困發(fā)生率將可能發(fā)生快速反彈。20世紀(jì)70年代后期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入滯漲和財(cái)政收入增速下降，聯(lián)邦政府無(wú)力維持過(guò)高的減貧和福利支出，1980年美國(guó)貧困率開(kāi)始出現(xiàn)反彈，相對(duì)貧困率由11.5%回升至2017年的13.4%。我國(guó)2020年全部解決絕對(duì)貧困問(wèn)題后，要在一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)保持原有的扶貧項(xiàng)目和資金投入力度，鞏固脫貧攻堅(jiān)效果，防止大規(guī)模返貧。

二是建立以家庭為單位、與物價(jià)指數(shù)變化掛鉤，包含絕對(duì)貧困線和相對(duì)貧困線的國(guó)家貧困線制度。美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家各自基于本國(guó)國(guó)情，設(shè)立了以家庭為單位，根據(jù)家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)（包括人口數(shù)量、老年人數(shù)量、未成年人數(shù)量等）設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)物價(jià)變化、通貨膨脹等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，收入低于貧困線的家庭內(nèi)部所有人員均被列為貧困人口。作為一把標(biāo)尺，使用貧困線確定整體貧困率及各族群、地區(qū)、年齡段的貧困狀況，可以大大提升減貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)度和針對(duì)性。2020年后，我國(guó)也要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、物價(jià)水平、住房成本等對(duì)現(xiàn)有的貧困線進(jìn)行調(diào)整，并加快制定適合我國(guó)國(guó)情的貧困線調(diào)整制度。

三是綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段摸清各地貧困底數(shù)，確保扶貧對(duì)象精準(zhǔn)。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能這些現(xiàn)代信息技術(shù)在發(fā)達(dá)國(guó)家被充分綜合應(yīng)用，結(jié)合隨機(jī)抽樣入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，了解貧困人群的分布區(qū)域、年齡狀況、勞動(dòng)能力、務(wù)工狀態(tài)、學(xué)歷水平、致貧原因等基本情況。為精確識(shí)別真正的貧困人群，防止他們滑落至某一生活水平之下，美國(guó)政府開(kāi)展了廣泛的家計(jì)調(diào)查，即家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，大量的福利項(xiàng)目以通過(guò)家計(jì)調(diào)查的結(jié)果來(lái)確定受益人群，或者說(shuō)家計(jì)調(diào)查是確定項(xiàng)目受益人資格的必要前提。為保證貧困數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確，我國(guó)扶貧部門(mén)也要加強(qiáng)數(shù)據(jù)比對(duì)銜接工作，著力解決“一個(gè)部門(mén)一個(gè)數(shù)”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)底數(shù)的準(zhǔn)確化、確定化、唯一化，確保扶貧工作開(kāi)展有的放矢、對(duì)象精準(zhǔn)。

四是分類設(shè)計(jì)保障性扶貧項(xiàng)目，強(qiáng)化對(duì)有勞動(dòng)能力貧困人口的技能培訓(xùn)和工作激勵(lì)。發(fā)達(dá)國(guó)家通常按照貧困人口有無(wú)勞動(dòng)能力，對(duì)現(xiàn)有貧困人口各項(xiàng)社會(huì)保障和救助政策進(jìn)行分類和調(diào)整。對(duì)適用于無(wú)勞動(dòng)能力者的項(xiàng)目，在通過(guò)家計(jì)調(diào)查等手段嚴(yán)格甄別受益人資格條件的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)適用于有勞動(dòng)能力者的項(xiàng)目，通過(guò)縮短資助時(shí)長(zhǎng)、強(qiáng)制尋找工作、強(qiáng)制參加技能培訓(xùn)、地方享受項(xiàng)目人數(shù)總量控制等方式突出工作激勵(lì)。美國(guó)、英國(guó)、日本的保障性福利項(xiàng)目體系均對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的貧困人口進(jìn)行政策性兜底，對(duì)有勞動(dòng)能力者則通過(guò)縮短補(bǔ)貼時(shí)限等方式激勵(lì)其外出工作，以防止“養(yǎng)懶漢”。為提高減貧幫扶政策的有效性和精準(zhǔn)性，我國(guó)也應(yīng)該根據(jù)貧困人口特點(diǎn)，提供實(shí)用的非現(xiàn)金援助服務(wù)，進(jìn)一步激發(fā)貧困人群發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

五是給予重點(diǎn)貧困地區(qū)財(cái)稅、行業(yè)準(zhǔn)入、土地等方面的特殊優(yōu)惠政策。發(fā)達(dá)國(guó)家為加大貧困地區(qū)招商引資優(yōu)惠政策，通常以擴(kuò)大行業(yè)準(zhǔn)入、布局軍工產(chǎn)業(yè)、出臺(tái)小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)惠等手段，吸引更多企業(yè)到貧困地區(qū)投資。美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)立優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)資本到相對(duì)落后地區(qū)投資，對(duì)到貧困地區(qū)從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和開(kāi)采礦產(chǎn)資源的私人投資公司，可以得到稅收優(yōu)惠和返還，必要時(shí)政府甚至還可以幫助企業(yè)進(jìn)行信貸擔(dān)保并給予貼息貸款。日本政府以“一村一品”“六次產(chǎn)業(yè)化”等手段加大農(nóng)村地區(qū)開(kāi)發(fā)，增加農(nóng)村居民收入，并通過(guò)“農(nóng)險(xiǎn)”提供“兜底”保障，促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也要繼續(xù)加大對(duì)集中連片貧困地區(qū)的政策支持力度，幫助重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)人群鞏固脫貧攻堅(jiān)成效。

六是多種措施培育、扶持和發(fā)展扶貧社會(huì)組織。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，在農(nóng)村社區(qū)減貧方面，社會(huì)組織往往更加盡心、靈活，也更加專業(yè)和精細(xì)化。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍注重發(fā)揮社會(huì)組織在減貧中的積極性，加大社會(huì)組織參與度，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織充分良性互動(dòng)。美國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)政策傾斜、政府購(gòu)買、權(quán)力下放、權(quán)力外放等方式，積極引入非政府組織（NGO）、非營(yíng)利組織（NPO）等專業(yè)性的社會(huì)組織參與到減貧政策和項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，在實(shí)現(xiàn)政府成本極小化的同時(shí)，有力提升減貧政策執(zhí)行的精準(zhǔn)化、專業(yè)化水平。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在政府編制緊張而社會(huì)組織和社工力量較為充裕的地區(qū)，也可以探索綜合應(yīng)用政府購(gòu)買服務(wù)、專項(xiàng)資金扶持、公益創(chuàng)投、培育孵化等方式手段，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與減貧公益活動(dòng)和公益服務(wù)，促進(jìn)形成多方參與的大扶貧格局。

四、2020年后我國(guó)減貧策略的戰(zhàn)略選擇

2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成后，我國(guó)相對(duì)貧困問(wèn)題仍將長(zhǎng)期存在。適應(yīng)新形勢(shì)，2020年后減貧戰(zhàn)略需實(shí)現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變：由重點(diǎn)消除絕對(duì)貧困向常規(guī)治理相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變;由集中解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理轉(zhuǎn)變;由主要聚焦促進(jìn)脫貧向更加注重防止返貧轉(zhuǎn)變;由重點(diǎn)解決整體貧困向更加關(guān)注特殊貧困轉(zhuǎn)變。

一是減貧重心要轉(zhuǎn)向常規(guī)治理相對(duì)貧困。隨著2020年我國(guó)絕對(duì)貧困問(wèn)題的解決，相對(duì)貧困問(wèn)題逐步凸顯。以解決絕對(duì)貧困為主的減貧政策需要進(jìn)行重心上的調(diào)整，旨在緩解相對(duì)貧困的政策應(yīng)成為重點(diǎn)。我國(guó)是人口最多的發(fā)展中國(guó)家，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定要與國(guó)情相適應(yīng)。考慮到2020年后，我國(guó)仍有近40%的農(nóng)村人口，建議分別設(shè)立城鎮(zhèn)和農(nóng)村的相對(duì)貧困線，并將居民收入五等份分組中低收入戶的人均可支配收入和城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為相對(duì)貧困線的制定依據(jù)。據(jù)此測(cè)算，“十四五”時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)相對(duì)貧困線可定在10000元（2020年不變價(jià)），農(nóng)村相對(duì)貧困線可定在6000元（2020年不變價(jià)），加權(quán)平均后我國(guó)整體貧困線與世行中等偏高貧困線大體相當(dāng)。同時(shí)，允許各地根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、物價(jià)水平、住房成本和財(cái)力等設(shè)立高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方貧困線，并保持貧困標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整和穩(wěn)步提高。完善居民收入分配統(tǒng)計(jì)體系和家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息平臺(tái)，實(shí)施“自下而上”申報(bào)與“家計(jì)調(diào)查”核實(shí)相結(jié)合的貧困人口識(shí)別辦法。政府通過(guò)該平臺(tái)并結(jié)合“家計(jì)調(diào)查”最終確定貧困人員，實(shí)行貧困人口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和進(jìn)退調(diào)整。盡快明確2020年后統(tǒng)籌減貧的國(guó)家牽頭部門(mén)，對(duì)部門(mén)之間的同類職能進(jìn)行歸口合并，對(duì)缺失的職能明確管理部門(mén)，建立起綜合減貧部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多部門(mén)共同參與、協(xié)同治理的減貧組織體系。

二是減貧治理要轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困一體化。隨著城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題日益凸顯，加大城鄉(xiāng)貧困治理一體化有其必要性和緊迫性。抓緊對(duì)現(xiàn)階段脫貧攻堅(jiān)政策進(jìn)行梳理評(píng)估，基于政策評(píng)估結(jié)果，該完善的完善、該調(diào)整的調(diào)整、該接續(xù)的接續(xù)。著重篩選出適合地方實(shí)際、效果較為顯著的政策，將這些政策逐步調(diào)整為解決相對(duì)貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排。對(duì)于脫貧攻堅(jiān)中形成的有效工作機(jī)制，包括責(zé)任機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制、考核機(jī)制等，要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中繼續(xù)實(shí)施。對(duì)于脫貧攻堅(jiān)中形成的有效政策和工作機(jī)制，要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中繼續(xù)實(shí)施。盡快落實(shí)以居住證為核心的常住人口制度，將城市常住流動(dòng)人口納入城市貧困治理體系。允許依據(jù)居住地申請(qǐng)城市低保，實(shí)現(xiàn)城市常住人口最低生活保障全覆蓋。加大對(duì)城鎮(zhèn)貧困群體的教育、醫(yī)療和住房等方面的財(cái)政補(bǔ)貼，穩(wěn)步提高低保和救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化公共技能培訓(xùn)服務(wù)體系建設(shè)，精準(zhǔn)開(kāi)展勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，提升勞動(dòng)者的技能素質(zhì)和就業(yè)質(zhì)量，有效緩解城鄉(xiāng)居民“工作貧困”。

三是減貧政策要重在防止脫貧人口返貧。2020年區(qū)域性整體貧困解決后，已脫貧人口不再返貧是鞏固拓展脫貧成果的關(guān)鍵，也是減貧政策的重點(diǎn)。通過(guò)強(qiáng)化宣傳、樹(shù)立致富典型、增強(qiáng)貧困人口參與等方式，喚醒貧困人口減貧的主體意識(shí)。以就業(yè)為導(dǎo)向，整合各部門(mén)培訓(xùn)資源，通過(guò)文化下鄉(xiāng)、科技下鄉(xiāng)等多元渠道，精準(zhǔn)開(kāi)展技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，切實(shí)提升貧困人口的自我發(fā)展能力。把產(chǎn)業(yè)扶貧作為持續(xù)穩(wěn)定脫貧的根本之策，夯實(shí)防止返貧的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。在產(chǎn)業(yè)選擇上，要注重實(shí)現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，著力開(kāi)拓和就業(yè)關(guān)聯(lián)度高的產(chǎn)品市場(chǎng)，培育與創(chuàng)業(yè)就業(yè)關(guān)聯(lián)度高的市場(chǎng)及產(chǎn)品，帶動(dòng)更多人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。統(tǒng)籌脫貧減貧與社會(huì)保障、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)，逐步提高社會(huì)保障水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，織密社會(huì)保障和基本公共服務(wù)“安全網(wǎng)”。

四是減貧重點(diǎn)要更加關(guān)注特殊地區(qū)和特殊人群。2020年后我國(guó)貧困人口數(shù)量和地域分布將由“多而分散”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧俣小保磥?lái)應(yīng)著重針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)人群出臺(tái)有針對(duì)性的減貧政策。深度貧困地區(qū)減貧要更多采取“幫扶性”政策，中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和中央基建投資要繼續(xù)照顧深度貧困地區(qū)，提升深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的綜合服務(wù)能力。特殊人群減貧要更多采取“兜底性”政策，增強(qiáng)政策供給的全面性和精準(zhǔn)性，對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的兒童、老人和殘障群體，以及開(kāi)發(fā)性扶貧措施不適應(yīng)而未脫貧者要全部進(jìn)入政策保障范圍。阻斷貧困“代際傳遞”要更多采取“干預(yù)性”政策，將兒童早期發(fā)展問(wèn)題納入國(guó)家反貧困戰(zhàn)略，大力推動(dòng)學(xué)前教育覆蓋范圍和投入力度，不斷改善學(xué)齡前兒童營(yíng)養(yǎng)和教育水平。建立貧困家庭動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，及時(shí)了解貧困家庭的生產(chǎn)生活情況，采取針對(duì)性幫扶措施，防止貧困家庭落入“貧困陷阱”。

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