推動各類開放平臺創新發展

摘要：改革開放以來，我國設立的各類開放平臺在吸引外資、促進對外貿易和拉動經濟增長中發揮了突出作用，還應繼續推進更大范圍、更寬領域和更深層次的全面開放。“十四五”時期，自由貿易試驗區和自由貿易港應基本建成新時期高水平全面對外開放新高地、提升高標準營商環境的試驗區和推動形成高質量發展的產業體系，開發區、綜合保稅區和邊境經濟合作區應成為持續改善營商環境的探索區、持續減稅降費的壓力試驗區、促進中西部發展的經濟功能區、引進外資的優先承載區、融入全球高端產業鏈的先行區和人民幣國際化的推進區，同時應推動各類開放平臺形成協同聯動效應。

關鍵詞：開放平臺?對外開放?開放型經濟新體制?自貿區?自貿港

作者簡介：

夏友仁，中國國際經濟交流中心產業規劃部副處長、副研究員。

改革開放以來，我國通過設立一些賦予特殊開放政策的區域，促進對外貿易，吸引外資，發展外向型經濟，實踐效果顯著。“十四五”時期，國際環境不穩定不確定性因素增多，大國博弈復雜性增加，更應注重以各類開放平臺為抓手，創新管理制度，發揮高水平對外開放對高質量發展的支撐作用和溢出效應。

一、探索自由貿易試驗區和自由貿易港的新體制新機制

（一）自由貿易試驗區和自由貿易港的成就與主要問題

自2013年國務院批準設立中國（上海）自由貿易試驗區起至2019年，我國共在上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南以及山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江分五批設立18個自由貿易試驗區，并公布了實施方案。2020年8月，國務院又批準北京、湖南、安徽3個省市設立自由貿易試驗區的申請。至此我國自貿試驗區的數量增加到21個，達到沿海省份全覆蓋，形成由南到北、由東至西“1+3+7+1+6+3”順序開放的格局。2018年4月，習近平總書記宣布在海南全島推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系，加快探索建設自由貿易港進程。自貿試驗區是我國全面深化改革和擴大開放的試驗田，在我國改革開放過程中具有里程碑意義;海南自由貿易港更是要建成全球開放水平最高的特殊經濟功能區，擔負著對外開放和深化改革的開拓者、探索者和示范區的重要任務。

1.主要成就

各自貿試驗區自設立以來，根據各自的方案任務開展工作，在試驗任務和實際效果等方面都取得了突出成效。第一，試驗任務完成情況較好。根據商務部2019年6月發布的《中國自由貿易試驗區發展報告（2019）》（以下簡稱“發展報告”），上海自貿試驗區全面深化方案完成率達到98.99%，完成情況最好;廣東、天津、福建第二批3個自貿試驗區總體方案任務完成率均超過90%;第二批自貿試驗區2.0版深化方案已全面推開。遼寧等第三批自貿試驗區總體方案全面啟動，至2018年底完成率總體超過70%，其中遼寧自貿試驗區超過90%。第二，已推廣若干批次試驗成果。截止到2019年7月，由國務院集中復制推廣的自貿試驗區改革試點經驗共五批合計106項;國務院自由貿易試驗區工作部際聯席會議辦公室（設在商務部）總結印發供各地借鑒的“最佳實踐案例”共三批合計43個;各部門自行復制推廣的改革試點經驗53項。累計共形成的202項制度創新成果中，涉及投資便利化81項、貿易便利化64項、金融開放創新23項、事中事后監管34項（圖1）。第三，在貿易和引進外資方面效果明顯。根據發展報告，先設立的11個自貿試驗區共新設企業60多萬家，外資企業近4萬家，吸收了全國12%的外資，創造了12%的進出口額。第四，形成了全方位擴大開放的新格局。自貿試驗區的總體布局考慮東、中、西部地區發展實際，推動形成東、中、西部地區協同改革開放的格局。在自貿試驗區的探索中，沿海省份已全部參與并擔負重要任務。試驗區在投資、貿易和政府監管等領域積極探索，試驗國際公認的制度和做法，開啟了從被動接受國際經貿規則向主動對接國際經貿規則，個別領域探索新國際經貿規則的新階段。

海南自由港開始部署、研究和推進。2018年4月，習近平宣布支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，指出海南建設自由貿易港要體現中國特色，符合中國國情，符合海南發展定位，并學習借鑒國際自由貿易港的先進經營方式和管理方法。同月印發的《中共中央?國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》提出，賦予海南經濟特區改革開放新使命，建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港，解放思想、大膽創新，著力在建設現代化經濟體系、實現高水平對外開放、提升旅游消費水平、服務國家重大戰略、加強社會治理、打造一流生態環境、完善人才發展制度等方面進行探索。

2020年6月，中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》，提出到2025年，初步建立以貿易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往和數據有序安全流動六大領域的自由化便利化為重點的政策制度體系，營商環境達到國內一流水平;到2035年，自由貿易港的制度體系和運作模式更加成熟，營商環境更加優化。海南自貿港是我國部署建設的第一個自貿港，意義重大。

2.主要問題

縱向比較，我國自貿試驗區六年來的建設成就巨大，但從國際視野和我國以改革開放促進經濟高質量發展的實際需要來看，我國自貿試驗區建設仍任重道遠。

一是開放行業不夠寬。按照最新的《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》，負面清單條目由原來的45條減至37條，縮減了18%，但對交通運輸、郵政、信息傳輸和信息技術服務業、商務服務業以及教育、醫療和文化等行業仍有較多限制。根據世界經濟合作與發展組織（OECD）2019年9月發布的外商投資限制指數，2018年中國外商投資限制指數為0.251，排名第六，僅比馬來西亞、俄羅斯和印度尼西亞略好，大幅高于歐美發達國家。該指數主要從外國股權限制、歧視性篩選或批準機制、對主要外國人員的限制、業務限制四個方面衡量一國對外國直接投資的限制程度。就行業看，我國對外資準入限制較嚴格的行業主要集中在銀行、保險、證券、電信、醫療、教育、文化、交通運輸等。自貿試驗區是新時代改革開放新高地，代表著我國當前改革開放的最高水平和未來改革開放的趨勢，也在一定程度上預示著我國經濟高質量發展的高度。應在全球范圍內，結合我國實際發展需要，對標較高的市場準入水平，不斷縮減市場準入負面清單，大幅降低外商投資限制指數。

二是開放層次不夠深。近年來，一些高標準自由貿易協定不斷增加。日本與歐盟簽署日歐經濟伙伴關系協定（EPA），規定在15年過渡期后，日本對歐盟實現94%的關稅自由化水平，歐盟對日本達到99%的自由化水平;美國、墨西哥和加拿大達成的美墨加協定（USMCA），包括三國間農產品貿易實現零關稅、汽車配件零關稅和相互零補貼等內容;全面與進步的跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP），也實現了基本零關稅、數據跨境自由流動、服務業開放、電子商務及市場準入、競爭性政策、國有企業和勞工、環保、知識產權保護等目標。自貿試驗區作為我國最高水平國際經貿規則的試驗田，應針對最新的國際經貿規則，進行相關改革創新試驗和壓力測試。

三是營商環境還需大力提升。在美國把我國定位為“戰略競爭對手”的前提下，中美經貿摩擦和其他領域的對抗關系具有一定的長期性和嚴峻性。這是我國單方面難以把控的，也會對我國吸引外資產生較大負面影響。大力提升營商環境，提高對外資的吸引力，是我國擴大開放、應對中美經貿摩擦的一項可行措施。當前我國在辦理施工許可證、獲得信貸、納稅、執行合同、辦理破產和勞動力市場監管等方面提升空間較大。自貿試驗區在這方面大有可為。

（二）“十四五”時期自由貿易試驗區和自由貿易港探索的目標與任務

按照設計方案，自貿試驗區的建設目標是改革開放排頭兵、創新發展先行者以及形成更多可復制、可推廣的經驗。具體任務主要是堅持制度創新、建設開放高地、服務國家戰略、輻射帶動周邊和有效防控風險。從國際視角，自由貿易試驗區應以制度創新為核心，對標國際高水平、高標準的貿易、投資規則、規制、管理、標準，以自由貿易為目標，充分發揮高水平開放的示范引領作用。自貿港是一國境內關外、資金貨物人員自由進出的開放水平最高的特殊經濟區域。到“十四五”末，海南自貿港應制度初成，國際標準的高水平開放格局初具。

1.基本建成新時期高水平全面對外開放新高地

自貿試驗區和自貿港都應加快成為我國新時期全面對外開放的新高地。第一，試行全行業對外開放。自貿試驗區和自貿港應更嚴格地實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。可考慮對自貿試驗區的負面清單實施路線圖計劃，首先確定“十四五”時期負面清單的總體目標，然后據此按“一年一修”的進度逐步縮減。總體目標按照底線思維和風險可控的原則，對標國際高水平自由貿易區，結合我國經濟和社會實際確定。自貿港可考慮建立更高標準的負面清單管理制度，清單條目應在自貿試驗區的基礎上大為壓縮，同時結合我國國家治理體系和治理能力現代化的進程及需要，大力打造市場化、法治化、國際化營商環境。第二，擴大自貿試驗區和自貿港的區域范圍。自貿試驗區和海南自貿港應切實承擔起試驗的功能，為其他地區提供可復制、可推廣的經驗。一旦條件成熟，可擴大試驗的區域范圍，如增設新的自貿試驗區、自貿港，或將類似自貿試驗區的開放高地拓展到整個省級行政區域等。第三，逐步確立以事中事后監管為主的監管原則。經濟行政管理部門應以服務為主，確立服務性理念，建設服務型政府。試行最低門檻的事前行政審批制，以事中事后監管為主。第四，加快探索適應全球最高標準自貿區的壓力試驗區。近年來，一些主要發達經濟體簽署的自由貿易協定成為最高標準的自貿區，并開始產生全球性影響，這些經濟體基本都是我國的重要貿易伙伴。自貿試驗區和自貿港應對標當前全球最高標準的自貿區進行壓力測試，從中發現我國對于高標準自由貿易的適應能力、我國的優勢與短板，并總結具有全國意義的經驗做法向全國推廣。第五，探索完善涉外經貿法律和規則體系。在外商投資法等現有法律法規基礎上，根據我國新時期對外開放的需要，適應全球高標準經貿規則，更加注重走出去的實際要求，逐步修訂、完善涉外經貿法規體系。

2.提升高標準營商環境的試驗區

營商環境是影響投資的重要因素。在世界銀行2019年10月發布的《全球營商環境報告2020》中，我國營商環境又從2018年的第46位大幅躍升到第31位，提升15位，已連續兩年入列全球營商環境改善幅度最大的十大經濟體。“十四五”時期應再接再厲繼續提升我國營商環境并穩定在更加靠前的位置，自貿試驗區和自由貿易港更應在《優化營商環境條例》要求的基礎上走得更遠，打造國際一流、公平競爭的營商環境。世界銀行的評價標準涵蓋影響企業生命周期11個領域的監管法規，它們是開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、辦理破產和勞動力市場監管。這次營商環境的提升，來自于在開辦企業、獲得電力和跨境貿易等領域的努力。排名前10位的經濟體，都在監管效率和質量上表現突出，包括施工期間的強制檢查、獲得電力、破產程序中向債權人提供的強有力保障以及自動化的專業商事法庭，這應該成為我國改進的方向。營商環境排名靠前的國家地區，如新西蘭、新加坡、丹麥、中國香港、韓國、美國、英國等，都是發達或表現良好的經濟體，也是預期穩定的投資目的地。加快探索構建對標全球最高水平的營商環境，應成為自貿試驗區和自由貿易港的重要內容。海南自貿港建設，應對標香港、新加坡、鹿特丹和迪拜等當今最典型、開放度最高的自貿港，結合中國實際，在守住底線和風險可控的前提下，逐步推進，突出貿易自由和投資自由，至少可以在零關稅、非關稅貿易壁壘中的管理清單、擴大放開離島退稅、大幅降低企業和個人所得稅、發展離岸金融結算、教育衛生文化領域開放、數字貿易領域開放等諸多領域有所作為。

3.推動形成高質量發展的產業體系

我國經濟已轉向高質量發展階段，處于轉變發展方式、優化經濟結構和轉換增長動力的攻關期，應堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展變革，建設現代化經濟體系。自貿試驗區建設應利用開放優勢，外引內聯，積極融入全球創新網絡，在“十四五”時期初步形成高質量的產業體系。第一，發展先進制造業。充分利用新一輪科技革命和產業變革帶來的歷史機遇，加快發展創新驅動型高端制造業。推動互聯網、物聯網、大數據、人工智能和已有實體經濟深度融合，大力發展高技術制造業。結合各自貿試驗區產業基礎，培育高科技產業鏈和若干世界級先進制造業集群。第二，發展現代服務業。從產業結構發展趨勢看，全球正進入服務經濟時代。服務業對我國國內生產總值（GDP）貢獻率超過50%，已成為促進經濟持續增長、拉動就業的第一大產業。國際貿易領域，鑒于服務貿易的增長趨勢，未來可能出現貨物貿易、服務貿易和數字貿易三足鼎立的貿易格局。通過聯通技術等技術賦能，加之龐大的制造業基礎，我國完全可能實現在服務經濟時代的持續較快增長。應在現有基礎上，繼續擴大服務業開放，壓縮負面清單，促進現代服務業發展。第三，進一步發揮自貿試驗區和自貿港的產業帶動作用和溢出效應。自貿試驗區的發展應加大與當地和周邊地區的產業融合、協同效應，努力形成較為完整的產業鏈、產業集群和產業優勢，提升區域品牌效應。

二、促進開發區、綜合保稅區、邊境經濟合作區轉型升級

（一）開發區、綜合保稅區、邊境經濟合作區的成就與存在的問題

1.主要成就

開發區指由國務院和省級人民政府批準在城市規劃區內設立的經濟技術開發區、高新技術產業開發區、國家旅游度假區等實行國家特定優惠政策的各類開發性區域。從1981年國務院批準在沿海開放城市建立經濟技術開發區起，開發區已有近40年的歷史。根據國家發展改革委、科技部、國土資源部等六部委發布的《中國開發區審核公告目錄》（2018年版），我國目前共設立國家級開發區552家，其中經濟技術開發區219家，重點發展以制造業為核心的現代產業體系;高新技術產業開發區156家，重點發展知識密集型、技術密集型產業。開發區是各地改革開放的先行區，為本地改革開放做出了歷史性貢獻。第一，開發區以鮮明的形式彰顯了改革開放，帶來了改革開放的新氣象和新機遇。開發區往往設立在相對未開發區域，相對獨立存在、單獨發展，是引進外資集中、市場管理寬松、國際化程度高、稅收優惠的特殊區域，是各地改革開放的一面旗幟。第二，開發區是引進外資的主要承載地。各地往往以方便土地使用、降低土地使用成本、稅收減免等優惠條件，把開發區作為引進外資、招商引資的首選區域。第三，成為各地經濟增長的重要貢獻地。開發區營商環境較好、經濟政策寬松、企業經營成本較低，往往是本地經濟增長最快、對經濟增長貢獻較多的區域。國家級經濟技術開發區是開發區的主力。2018年，全國219家國家級經濟技術開發區實現地區生產總值10.2萬億元，占同期GDP比重11.3%;實現財政收入1.9萬億元，增幅高于同期全國平均水平1.5個百分點，占全國財政收入的比重10.6%;實際使用外資和外商投資企業再投資金額513億美元，占全國吸收外資比重約20.4%;實現進出口總額61937億元，占全國進出口總額的比重20.3%。

綜合保稅區是具有保稅港區功能的海關特殊監管區域，由海關依規管理，執行保稅港區的稅收和外匯政策，具有保稅區、出口加工區、保稅物流區、港口的功能，發展重點是國際貿易、保稅服務及出口加工等各類相關服務，可以開展國際中轉、配送、采購、轉口貿易和出口加工等業務。自2006年我國第一個綜合保稅區在蘇州工業園區設立以來，目前已有73個綜合保稅區。作為開放型經濟的重要平臺，綜合保稅區在發展對外貿易、吸引外商投資、促進產業轉型升級等方面發揮了重要作用。

邊境經濟合作區是設立在沿邊開放城市，主要發展邊境貿易和加工出口的經濟功能區，承擔著我國中西部地區對外開放、合作發展的重要職能。自1992年以來，經國務院批準的邊境經濟合作區17個，對發展我國與周邊國家地區的經濟貿易和睦鄰友好關系、繁榮邊疆少數民族地區經濟發揮了積極作用。另外，為加快沿邊開發開放、推進“一帶一路”建設，國務院還相繼批準在廣西、云南、內蒙古、黑龍江設立7個沿邊重點開發開放試驗區，也取得明顯成效。這些試驗區特色產業迅速成長，經濟實力大幅提升，相關改革不斷深化，國際物流樞紐功能基本形成，民心相通作用加強。

2.主要問題

開發區的主要問題：一是部分開發區土地利用效率不高。開發區的建設模式一般是在規劃的區域先搞征地拆遷、土地整治，從“三通一平”到“十一通一平”，再行招商引資，難免造成企業入駐不足、土地資源利用率不高的現象。二是開放引領作用不足。開發區在改革開放早期的引進外資、經濟管理方式改革方面作用明顯，但隨著各地對外開放區域的擴大，開發區在擴大開放和促進改革的新措施、新模式方面的引領作用趨于弱化。三是開發區發展動能不足。當前以現代信息技術為核心的科技進步、產業變革發展迅猛，一些新業態、新模式迅速壯大，現代信息技術與傳統產業的融合加快;產業鏈全球化趨勢深入發展。開發區應以國際視野，更加注重引入發展新產業、新業態，增強長期增長能力，引領當地高質量發展。

綜合保稅區的特殊性在于海關監管方面，包括關稅和非關稅貿易壁壘等。目前各綜合保稅區對關稅的監管較好，但對非關稅壁壘的認識和利用不足。在綜合保稅區，不僅要利用保稅區的零關稅，更要利用非關稅貿易壁壘中的貿易自由度。各綜合保稅區對此政策的利用較少。綜合保稅區還可以在研發設計、檢測維修、銷售服務等方面有所作為，并復制推廣改革創新經驗。

邊境經濟合作區和沿邊重點開發開放試驗區的優勢在于地緣和政策。目前17個邊境經濟合作區和7個沿邊重點開發開放試驗區的開放合作重點，主要結合本區域的資源和產業優勢，輻射能力有限，與我國其他對外開放政策和平臺結合不夠。另外，周邊國家對人民幣的認可度較高，可以借此推進人民幣的國際使用。

（二）“十四五”時期轉型升級的目標與任務

1.持續改善營商環境的探索區

對外開放平臺首先應對標世界銀行的評價體系改善營商環境。這是各開放平臺自身基本能夠做到的，無需依靠更多外部支持。自貿試驗區已在改善營商環境、轉變政府職能方面積累了大量可復制、可推廣的經驗，各開發區、綜保區和邊境經濟合作區不妨結合本地實際，對照引入。另外，還可在競爭中性原則方面走在本區域甚至全國前列。除相關負面清單外，對國有經濟、民營經濟、混合所有制經濟、外資及中外合資等各種所有制經濟在市場準入、監管、稅收優惠、貸款、補貼、采購等環節一視同仁，同等對待，對標國際通行做法，減少直至禁止窗口指導等歧視性做法，并落實監督評估考核機制。

2.持續減稅降費的壓力試驗區

減少企業稅費負擔、規范稅費征收目錄及程序，是減輕企業負擔、降低生產成本和引進外資、提高企業競爭力的有效手段。我國境內的企業稅費負擔在世界上處于較高水平。開發區、綜合保稅區和邊境經濟合作區在減少企業稅收、關稅和其他費用方面已有一些有益經驗，如收稅與補貼并用等。“十四五”時期，這些對外開放平臺，可對標國際稅費水平較低的開放經濟體，大膽試行大力度的減稅降費舉措，如探索將企業所得稅降到接近15%的水平，為本地積累經驗做法。實行中可提出實施路線圖，列明具體目標，分階段穩步推進。