多地學位缺口預警需妥善應對

張家勇 王烽 姜雨婷

近年來，部分地區義務教育階段學位缺口呈現擴大趨勢，北京、深圳、長春、大連等地陸續發出義務教育階段學校新生學位預警，這一現象需要引起高度重視。

學位缺口是多重因素疊加的必然結果

熱點區域教育人口集聚力持續強勁。近年來，全國出生人口總數呈現持續下降趨勢，只在2016—2017年兩年因二胎政策出現短暫回彈。但由于部分大城市、都市圈、經濟開發區的輻射力、集聚力和創新力持續強勁，在快速發展過程中吸引大量教育人口同向性、聚集性流入，導致局部地區基本公共教育資源緊張、義務教育學位不足。例如，深圳市、鄭州市、廈門市等國家重點發展大城市，以及北京市通州區、蘇州工業園區、成都市雙流國際空港商務區、濟南市天橋黃河新動能轉換區等，常住人口增長迅猛，教育需求跳躍式增長，每年都要新建和改擴建一批學校。2019年合肥市義務教育階段新增學位10萬余個，未來3年每年將開建100所以上中小學幼兒園項目。2019年深圳市常住人口新增100萬，最近已有3區發布學位預警。2020年長春市已有33所中小學發布學位預警，城市新區5所中小學發布學位缺口預警。北京市通州區2025年義務教育階段學位缺口峰值將達到1.89萬人。2019—2022年廈門市將建成中小學幼兒園項目228個，新增20余萬學位。

優質教育資源過于集中在少數城區。目前，全國絕大多數縣級義務教育基本均衡發展通過國家督導評估，但依然存在優質教育資源區域間布局不平衡、過于集中在某一特定區域的現象，特別是部分老城區、建成區優質教育資源相對集中，但當初沒有預留足夠的教育用地。對優質學位的爭奪，吸引了來自全省市甚至是更大區域的大規模教育人口流入，人口結構和規模發生顯著變化，導致學齡兒童數量快速膨脹。例如，深圳市南山區優質教育資源集中，各校學位都很緊張。同樣，北京市西城區和海淀區、成都市青羊區等教育人口不斷流入，學位持續緊張。2020年北京市西城區實施61個項目義務教育階段學位保障工程項目，新增義務教育學位5000個。深圳市龍華區戶籍人口逼近50萬，前期建設沒有預留足夠教育用地，2020年學位總缺口11000個，熱點片區和熱點學校學位依舊緊張，公立學校很多班額超60人，哪怕孩子坐到教室門口，很多家長也不愿被分流到其他距離更遠的學校，估計學生入學需求問題未來10年內都得不到有效緩解。

教育規劃偏差導致的必然結果。很多城市做教育規劃時重點考慮戶籍人口，有意忽略或嚴重低估常住外來人口的教育需求，相關統計數字也存在誤導的可能性。以北京市為例，2019年北京市常住人口出生率為8.12‰，其中戶籍人口出生率為10.95‰，常住外來人口出生率為2.95‰。如果按照常住人口出生率8.12‰規劃未來義務教育入學人數，很可能出現嚴重誤差，因為很多常住外來人口選擇回家鄉生育，實際出生率遠高于2.95‰。2008—2018年北京市義務教育學段中非京籍學生占40%左右，給義務教育供給帶來很大壓力。深圳市72%義務教育學位供給非戶籍學生，全國比例最高。此外，很多城市因落戶政策全面放開造成戶籍人口激增，義務教育就讀“門檻”走低，普遍面臨學位供給緊張問題。東莞市隨著入戶政策調整，塘廈鎮戶籍人口適齡學生大幅增加，導致公辦學校學位緊缺，鎮政府全額購買民辦學校學位，安排學生到民辦學校就讀。還有，低谷期過快撤并留下后遺癥。在義務教育生源減少處于低谷期時，不少城市中小學布局調整、撤并節奏過快，尤其是小學數量大幅減少。生源高峰期到來時，依賴現有學校挖掘擴容無法應對。本世紀初，北京市義務教育階段入學人數持續下降，很多“閑置”中小學被撤并，部分校舍改作他用。2020年北京義務教育階段預計入學人數22萬人，學位缺口約8萬人，卻無法再將原有教育用地轉回辦學，很多學校不得不將功能教室、形體教室、教師辦公室等改為教室，辦學條件和教學環境受到很大影響。

生育政策調整帶來潮汐性教育需求。全面二孩的生育政策調整帶來出生人口間歇性增長，2016年二胎出生人口小幅增加57萬，2017年達到累積性生育勢能釋放峰值（二胎出生人口新增177萬），2018年全國出生人口明顯回落，2019年全國出生人口持續回落但二胎比例高達57%。部分大城市學位預警與二孩出生人口波動有密切相關性。例如，2016—2018年深圳市出生率連續3年超過20‰，二胎率分別達到40.6%、54.6%、49.9%，成為教育人口增長的重要因素。

破解學位缺口難題的政策建議

深化義務教育辦學體制改革。逐步提高均衡發展的層級，在推進義務教育優質均衡的同時，逐步提高基本均衡的層級，從以縣域為重點向以市域為重點轉變，并朝著省域基本均衡方向深入推進。以“四點”（海南島、長三角、雄安新區、粵港澳大灣區）為重點，將均衡范圍向更大區域延伸。以省域為單位，深入落實義務教育城鄉一體化戰略，優化學校布局結構，縮小城鄉差距，促進城鄉公共服務一體化，實現城鄉義務教育基本均衡。適時開展市域基本均衡、城鄉義務教育均衡發展督導評估。探索民辦學校轉公辦學校、名校集團化辦學、政府購買民辦學校學位、政府與民辦教育機構合作等辦學體制改革，調動社會力量參與辦學的積極性，做大做強優質教育資源，提供更多更好的教育選擇，解決學位供給不足的問題。

早規劃早建設讓學位等孩子。做好中長期教育需求預測，處理好預測、規劃和建設的關系，早規劃早建設早落實。建立學位規劃建設長效機制，基于實際居住人口結構與規模提前6年預判學位需求，提前3年對接規劃部門，提前一年落實學位供給。為規劃外教育需求留出彈性空間，不能讓孩子等學位，只能讓學位等孩子。新建住宅小區配套學校同步規劃、先期建設、獨立竣工驗收。在生源低谷期，尤其要注意妥善保護好“閑置”校舍，為可能到來的生源高峰預留足夠空間。

多部門協作應對規劃外教育需求。建議相關部門開辟學校建設的綠色通道，及時調整教育規劃，實行特事特辦，精簡審批流程、縮短審批時限，保證學校以最快時間、最高質量建成投入使用。必要時可以采取模塊化設計、裝配式建筑、拼接式校園、臨時性教室等措施，應對偶發性、潮汐性、特殊性、政策性等規劃外教育需求。

通過現有公辦學校挖潛、新改擴建和重點建設新學校等渠道增加學位。探索“5+4”“小初”育人模式改革，將小學高年級疏解到初中就學，快速消化緩解小學學位緊張。試行大學區制，遠距離分流，適齡兒童可在學區內多校劃片，采取隨機派位方式入學。