《壓載水公約》履約工作面臨的挑戰及應對海洋生物入侵的技術框架

尤曉光 肖峰 季雪元

【摘 要】 為應對《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》（《壓載水公約》）在我國正式生效帶來的履約挑戰，防范壓載水帶來的外來生物入侵風險，介紹和分析《壓載水公約》及其主要修訂內容，探討我國在壓載水立法、管理和技術等方面的現狀和問題，并應用入侵生物學原理從預防預警、檢測監測、滅活控制、生態修復、管理手段等5個方面構建防控壓載水外來生物入侵的技術框架。

【關鍵詞】 壓載水;國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約（《壓載水公約》）;海洋生物入侵;壓載水處理系統（BWMS）

我國漫長的大陸海岸線上分布著25個主要港口，每年壓載水輸入量和輸出量共有數十億噸，居世界首位。據研究，每升壓載水含浮游生物和細菌百余種，病毒近千種。船舶壓載水是海洋生物和病原體轉移的主要載體，其造成的外來生物入侵可能會給海洋生態帶來巨大傷害，已被全球環境基金組織認定為危害海洋的四大威脅之一。

為應對該威脅，2004年國際海事組織（IMO）通過了《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》（以下簡稱《壓載水公約》），要求各締約國對壓載水進行處理，以消除潛在的有害生物和隨之而來的生物入侵風險。《壓載水公約》于2017年9月8日正式實施，并于2019年1月22日對我國正式生效，對我國壓載水相關的立法、管理和技術提出了新要求。

《壓載水公約》的實施涉及政府主管部門、IMO、航運企業、科研機構、壓載水處理系統生產企業等，其中，政府主管部門和IMO負責壓載水相關立法、管理和標準的制定，航運企業是《壓載水公約》實施的主體，設備生產企業和科研機構則負責為《壓載水公約》實施提供技術支撐。雖然我國已加入了《壓載水公約》，但是否能順利履約仍面臨挑戰，與履約相關的立法、管理、檢測技術、設備安裝運行和管理等方面的問題仍待探討。本文梳理壓載水管理現狀，分析履約工作面臨的問題，構建應對海洋生物入侵的技術框架，為應對海洋生物入侵提供解決方略。

1 《壓載水公約》及其主要內容修訂

《壓載水公約》由主要部分（22條）及船舶壓載水和沉積物的控制與管理規則（A―E節）兩部分組成，其中，主要部分的22條為公約實施的協議部分，A―E節包括總則（A部分）、船舶的管理和控制要求（B部分）、若干區域的特殊要求（C部分）、壓載水管理標準（D部分）、壓載水管理的檢驗和發證要求（E部分）等5個部分。《壓載水公約》還包括《壓載水管理證書范例》和《壓載水記錄簿格式》2個附件。按照《壓載水公約》規定，所有船舶都應持有《壓載水記錄簿》和《國際壓載水管理證書》。

《壓載水公約》在D部分中規定了壓載水管理標準，其中：D-1標準為壓載水交換標準，要求壓載水容積更換率應至少為95%;D-2標準為壓載水排放性能標準。D-1為過渡性標準，在達到D-2標準的要求前采用該標準。

IMO在第72、73次MEPC會議上通過了《壓載水公約》的修正案，壓載水管理新標準于2018年4月通過，并于2019年10月13日生效。修正案正式確定了從D-1壓載水交換標準向D-2壓載水排放性能標準過渡的實施時間表，明確了壓載水處理系統（BWMS）的具體安裝時間應以《國際防止油污證書》（IOPP）換證檢驗時間為準。

對受《壓載水公約》約束的新建船舶（指2017年9月8日及以后建造的船舶，這里的“建造”指鋪龍骨時間），交船時必須安裝BWMS并滿足D-2標準。對現有船舶（指公約生效之前建造的船舶）則需根據兩種情況來滿足D-2標準，具體如下：

（1）如首次IOPP的換證檢驗在2019年9月8日后，或在2014年9月8日至2017年9月8日之間實施過換證檢驗，則《壓載水公約》生效后首次IOPP換證檢驗需滿足規范要求;

（2）如在《壓載水公約》生效之日（2017年9月8日）至2019年9月8日期間進行過一次換證檢驗，且在2014年9月8日至2017年9月8日期間未實施過換證檢驗，可在《壓載水公約》生效后第二次IOPP換證檢驗時滿足規范要求。

對不適用IOPP檢驗的現有船舶，由主管部門決定需安裝BWMS并滿足D-2標準的時間，但應不遲于2024年9月8日。根據壓載水管理標準選取的實施時間表，目前大部分國際船舶應根據《壓載水管理計劃》處理船舶壓載水和沉積物，以滿足D-2壓載水排放性能標準。

此外，《壓載水公約》D-3條規定，BWMS需要主管部門按《壓載水管理系統認可導則》（以下簡稱《G8導則》）進行型式認可，以證明可達到D-2標準的性能要求。由于實際工作中存在不能滿足《壓載水公約》規定標準的情況，因此由多家國際船舶組織提案并經第67次MEPC會議討論后，對《G8導則》進行了修訂。新修訂的《G8導則》較原《G8導則》更為嚴格，已于2016年10月獲得IMO船舶委員會批準，并于2018年10月開始成為強制性的規范。新《G8導則》對取樣要求、試驗條件、試驗機構資質、試驗報告、型式認可后在船上的安裝和調試，以及在系統可靠性等方面都提出了更高的要求。根據原《G8導則》批準的某些系統在按照新《G8導則》要求重新測試或評估時，存在難以達到IMO《壓載水公約》D-2性能標準的潛在風險。

2 履約工作面臨的挑戰

2.1 立法和管理體制方面

與壓載水管理相關的立法與管理的主導機構是各級政府和政府主管部門。目前，我國與壓載水管理相關的立法趨于完善，但仍存在管理體制缺失、執法能力不足等問題，與《壓載水公約》的要求存在一定差距，存在以下問題：

（1）立法有待進一步完善。壓載水生物入侵屬隱性污染，難以被及時發現，其惡果通常需數年甚至更長時間才得以顯現，管理部門因而防范意識淡薄，相關立法滯后。在2019年前，我國壓載水污染防治法規僅分散在《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國水污染防治法》等法規中，在涉及壓載水管理的規定中缺乏技術標準或規范。2019年1月22日，交通運輸部海事局發布的《船舶壓載水和沉積物管理監督管理辦法（試行）》（以下簡稱《壓載水管理辦法》）開始實施，標志著《壓載水公約》在我國生效。作為指導壓載水及其沉積物管理的部門規章，《壓載水管理辦法》明確了交通運輸部海事局和各級海事管理機構負責全國船舶壓載水及其沉積物的監督管理工作，在一定程度上避免了以往壓載水執法權責不清的問題，為履約提供了法律支撐。我國與壓載水排放相關的法律法規見表1。

（2）壓載水管理體制和處罰機制不健全，執法能力較弱。《壓載水管理辦法》對違法違規行為給出了處罰細則，明確了壓載水和沉積物的管理主體，基本解決了環保、海洋、海事和漁業等行政主管部門對壓載水管理權責劃分不清晰的問題。但目前對壓載水違規排放行為進行有效監管仍存在困難，原因有：①根據MEPC.290（71）決議要求，在《壓載水公約》的經驗積累期（2017年9月8日至2023年12月31日）內，如果船舶正確安裝了合規的BWMS并執行了正常的維護保養和B-2條款的壓載水管理計劃，且提前向港口國報告了BWMS正常工作或發生故障，則不得對船舶進行警告、滯留或罰款。也就是在符合前述條件下，即便壓載水未能達標排放，在經驗積累期內也不得采取警告處罰措施。②船舶排放壓載水大多是在錨地或是在夜間進行的，由于缺乏有效的壓載水快檢設備而難以快速判斷是否存在違規排放問題。以上兩種情況都可能導致船舶壓載水監管形同虛設，追責難度大。

（3）監管機制不完善造成信息傳達不力。政府部門在技術和標準的合規性方面起著上通下達的作用：①將IMO組織的標準要點傳達給航運企業和設備生產企業;②從國家層面上，將航運企業和設備生產企業對標準的應用情況反饋到IMO組織。2015年11月，中國船級社編制了《壓載水公約》實施指南，提出了最新政策性提示、船舶選擇和安裝BWMS的技術性要求等;《壓載水管理辦法》中也包含了壓載水接收處理設施和BWMS型式認可的內容。然而，由于《壓載水公約》進行了大量修訂，未來還面臨更多的修訂，我國尚未針對履約建立完整的監管機制，可能出現信息溝通不及時等情況，不利于增強企業競爭力，也會影響履約效果。

2.2 檢測技術和能力

壓載水檢測技術和標準涉及IMO、政府部門、航運企業、設備生產企業和科研機構等各方。根據港口國監督（PSC）的四步檢查工作程序，必要時需要詳細分析核驗船舶是否符合D-2標準。隨著《壓載水公約》在我國生效，未來檢測數量將大量增加。

《壓載水公約》在檢測技術手段的明確性、完整性、有效性方面仍存在欠缺。D-1壓載水交換標準、D-2壓載水排放性能標準和D-3 BWMS裝船許可標準對海洋微生物仍缺乏明確定義，對生物取樣方法和檢測技術無明確規定。這給海事執法部門進行PSC檢查造成了困擾，海事執法部門難以及時、準確判斷壓載水是否達標，僅能依靠壓載水記錄或經驗來判斷。這也可能會出現船舶安裝IMO許可設備并按規定運行后仍存在水生物指標不達標的情形，給航運企業帶來經濟法律風險。[1] 目前IMO已修訂了部分現行標準，但各方在實施過程中仍需進一步考慮不可抗力條款。

對我國政府主管部門和航運企業而言，公約生效后壓載水檢測數量將會呈現出爆發式增長，而壓載水檢測和監管在我國剛剛起步，檢測能力與爆發式增長的檢測需求并不匹配;我國在壓載水快速檢測能力建設方面尚屬空白，存在有資質實驗室建設不足等情況，難以實施壓載水PSC導則要求的快速取樣檢測和實驗室分析。我國目前具備檢測資質和能力的實驗室僅4家，受壓載水檢測樣品檢測時效性限制，這些檢測單位只能檢測實驗室所在省市或臨近省市提供的壓載水樣本，難以滿足《壓載水公約》未來的要求。

此外，目前壓載水檢查都是通過檢查船舶的壓載水證書、壓載水記錄簿和壓載水管理計劃等文件進行的。[2] 海事執法人員在實際檢查過程中，即使發現壓載水記錄簿記錄不完善等問題，也無從判斷船舶壓載水是否達標排放。雖然根據現有法規可以通過行政手段對壓載水未達標排放的船舶進行處罰，但仍亟待提高檢測技術和能力來對船舶壓載水是否達標排放作進一步判定，為管理者提供更明確的處罰依據。

2.3 BWMS的研發和使用方面

對BWMS的安裝首先要考慮的是達標性，在選型和可靠性方面應根據航線、壓載水處理要求、泵的排量和艙室空間等船舶特點進行選擇。目前最常見的BWMS是高容量的兩級電氯化系統和低容量的低壓保護（UVR）系統。《壓載水公約》給出了BWMS的型式認可和排放性能標準，但在實際使用中BWMS仍非100%有效。

從風險管控角度看，航運企業面臨新《G8導則》與美國單邊立法帶來的雙重風險。美國拒絕加入《壓載水公約》，提出了單獨發證標準，并制定了單獨的壓載水管理系統的型式標準，即ETV標準。BWMS的型式不僅需要通過IMO的新《G8導則》的認可及各大船級社的認可，還需通過美國海岸警衛隊的認可。目前僅有少量壓載水管理系統型式同時獲得了IMO和美國海岸警衛隊的認可。美國海岸警衛隊要求將配備系統的日期延后或使用其認可的可替代處理系統，并未保證該替代系統未來能繼續使用，而是規定5年的過渡期。如此一來，航運企業可能在耗費巨資安裝該系統后還要面臨5年后改造重裝的風險。

對于已經按照原《G8導則》安裝了BWMS的船舶，如果無法通過《壓載水公約》修訂后的型式認可試驗，可能會被要求進行升級改造或替換。盡管新《G8導則》與ETV標準很接近，但二者的協調結果仍未確定，設備生產企業尚難以獲得合規的型式認可證書。因此，BWMS的研發生產企業和航運企業應規避以上問題帶來的風險。

從經濟成本角度看，如何在獲得各機構型式認可的同時進一步降低成本提高水處理效率和產品的國際競爭力，是BWMS研發企業必須面對的另一大挑戰。BWMS的研發和批準程序耗時且昂貴，設備制造商對此關注度不會很高。船舶所有人需綜合考慮合規性、價格、船舶類型、壓載水系統容量，以及船舶停靠的海域和港口，選擇高效適用的BWMS。

國際壓載水處理廠商協會（BEMA）成立于2017年，旨在為船舶所有人、設備制造商和監管機構等相關利益方提供壓載水處理技術和履約方面的協調溝通渠道。船舶所有人應重視BEMA所提供的信息，加強與廠商的溝通，控制成本并規避履約風險。

3 應對壓載水外來生物入侵的 技術框架

履行《壓載水公約》是防范壓載水生物入侵的重要措施，然而，僅履行《壓載水公約》是不夠的，壓載水外來生物入侵防控需要全過程和綜合管理。本研究根據入侵生物的傳入、定殖、潛伏、擴散、暴發過程和特點，建立了以預防預警、檢測監測、滅活控制、生態修復為主線的壓載水生物入侵防控技術框架（圖1）。

3.1 預防預警

預防預警階段針對的是尚未排放入海但存在潛在外來生物的壓載水。在風險評估和早期預警技術方面，除遵循相關法規和公約要求外，還應建立危險性入侵物種與潛在入侵物種快速檢測的技術和方法，開發引進快速檢測技術和試劑，從源頭上防范風險。

3.2 檢測監測

《壓載水公約》的PSC導則中規定了船舶壓載水PSC檢查的工作程序――四步檢查法，包括初始檢查、取樣與快速檢測、確定符合公約程度的詳細檢查和實驗室詳細分析檢測;因此，除初始檢查情形外，應通過加強壓載水檢測實驗室建設、優化檢測技術和管理等手段，綜合判斷是否存在超標風險。

3.3 滅活控制

應用BWMS的物理、化學、生物、綜合處理手段，使排放的壓載水達到《壓載水公約》的標準，從根本上防止外來物種入侵和病原傳播。盡管BWMS并非100%有效，但BWMS顯著降低了入侵物種的擴散風險。

3.4 生態修復

適應新環境的外來物種會對原有生態系統群落演替及其穩定性產生嚴重影響，因此對于已經傳入擴散的外來生物，應通過人工清除、引入天敵、馴化等生態修復方法來應對。但生態修復方法目前仍處于探索階段，以全球壓載水管理項目（IMO GloBallast）列舉的斑馬貝、絨螯蟹等典型入侵生物為例，入侵生物擴散造成的危害依然存在，防范風險的重點仍在源頭控制。

3.5 管理手段

預防預警、檢測監測、滅活控制和生態修復等多重預防應對措施為生物入侵風險防范提供了技術手段，這些技術手段結合法律法規、風險評估與管理、預警機制、協調機制、財政支撐、全球協作、公眾意識等多層次管理手段，共同構成了壓載水外來生物入侵防范體系。

參考文獻：

[1] 鐘子洋. 《壓載水公約》的實施對航運企業的影響――風險與挑戰[J]. 航海技術，2017（5）：67-71.

[2]曲鵬翔.船舶壓載水系統運行管理及建議[J].航海技術， 20177（5）：65-67.