巴基斯坦水電項目社會環(huán)境影響評價法律法規(guī)研究

陳命男

上海勘測設(shè)計研究院有限公司

1 前言

三峽集團公司借助“一帶一路”倡議的歷史契機聯(lián)合世界銀行及亞投行等資本體聯(lián)合開發(fā)巴基斯坦等南亞國家的水電等清潔能源市場，我司參與了卡洛特水電站項目及瑪爾水電站項目的社會環(huán)境影響評價報告（ESIA）的編制及審批過程。本文對以巴基斯坦為代表的國際市場水電項目的社會環(huán)保法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范、通用的國際慣例，以及世界銀行和國際金融集團為代表的國際金融組織社會環(huán)保相關(guān)績效標準進行了系統(tǒng)的梳理，明確南亞海外市場清潔能源項目社會環(huán)保方面的各項要求，從而在后期的開發(fā)活動中能更好地規(guī)避海外項目社會環(huán)保風(fēng)險。

2 巴基斯坦國家層面社會環(huán)境要求

首先，從巴基斯坦國家層面法律法規(guī)要求出發(fā)，根據(jù)巴基斯坦《巴基斯坦環(huán)境保護法》（1997）的規(guī)定，巴基斯坦建設(shè)項目需開展環(huán)境影響評價工作并通過環(huán)境保護主管部門的審批；根據(jù)《初始環(huán)境評審與環(huán)境影響評價條例》（2000）的規(guī)定，建設(shè)項目需結(jié)合項目規(guī)模編制相應(yīng)類型的環(huán)評報告，并規(guī)定了關(guān)于環(huán)境影響評估（EIA）和原始環(huán)境檢查報告（IEE）編制、提交和審核的細則。對于水電等能源項目，如果發(fā)電能力超過50MW，按照報告附錄分類II的要求則需編制環(huán)境影響評估（EIA）報告，如發(fā)電規(guī)模較小則只需編制原始環(huán)境檢查報告（IEE）即可；卡洛特及瑪爾水電站項目發(fā)電能力均超過了50MW 的要求，所以兩個水電站項目的開發(fā)均需編制EIA報告以滿足巴基斯坦國內(nèi)環(huán)保法律法規(guī)的要求。

EIA 報告在編制完成后需提交至項目所在省份的環(huán)境保護主管部門（EPA），若項目所在位置及影響范圍涉及多個省份，則需將EIA 報告分別報批至各省EPA 部門，卡洛特項目所在的吉拉姆河為旁遮普省（Punjab）及巴屬喀什米爾地區(qū)（AJK）的天然分界線，EIA 報告需分別提交至上述兩省份的EPA 部門審批。瑪爾水電站項目位于吉拉姆河（即卡洛特水電站的上游），處于旁遮普省（Punjab）、開伯爾-普什圖省（KP）及巴屬喀什米爾地區(qū)（AJK）的分界線，因此EIA報告需分別提交至三省份的EPA部門審批。

EIA 報告在遞交至EPA 部門后，需在國家或項目所影響的省級層面的報紙上發(fā)布公眾公告，公告內(nèi)容需涉及項目類型、位置、開發(fā)者聯(lián)系人、聯(lián)系地址和信息反饋途徑。公告發(fā)布時需同時確定開展公眾聽證會的日期、時間及地點，公眾聽證會的日期需在聽證會開展前30天提前告知公眾，同時EPA部門應(yīng)確保報告提交至森林保護、漁業(yè)保護及文物保護等相關(guān)部門以征詢部門意見。公眾聽證期間的公眾意見及各政府部門的意見需在EPA出具最終環(huán)評批復(fù)（NOC）前予以充分考慮。EPA部門需采取一定的措施及手段以保證公眾在報告編制全過程中有效參與。

在公眾公告發(fā)布后90日內(nèi)，EPA部門需組織專家評審會，對于影響較大的項目也可組織成立行業(yè)專家咨詢委員會，對EIA報告內(nèi)容進行審查。對于環(huán)境影響較大的項目，EPA 部門可以組織行業(yè)專家咨詢委員會開展現(xiàn)場踏勘工作。最終EPA部門根據(jù)報告編制質(zhì)量、開發(fā)者提供資料及公眾及政府部門的意見等出具針對報告的審查意見，并反饋審查意見至項目開發(fā)者以進行報告修改完善工作。報告修改完畢且符合審批要求后，如按照正常審批流程，應(yīng)由EPA 部門在四個月的審查期限內(nèi)出具環(huán)評最終批復(fù)（NOC）文件。批復(fù)文件有效期為從環(huán)評批復(fù)出具的日期開始計算的3年內(nèi)有效。

3 巴基斯坦省級層面社會環(huán)境要求

2010年第18次憲法修正案進行權(quán)力下放后，巴基斯坦各省有權(quán)力和責(zé)任制定“環(huán)境和生態(tài)”法律，如《旁遮普環(huán)境保護法》（2012）、《開伯爾-普什圖省環(huán)境保護法》（2014）和《巴屬喀什米爾地區(qū)環(huán)境保護法》（2000），開展環(huán)境影響評價的項目需在滿足巴基斯坦國家層面的法律法規(guī)要求基礎(chǔ)上，還應(yīng)符合各地方省份相關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)的要求。對于環(huán)評報告中應(yīng)用的環(huán)境保護標準，除各項指標應(yīng)符合《巴基斯坦國家環(huán)境質(zhì)量標準》（NEQS）外，還應(yīng)符合各省份自行發(fā)布的環(huán)境質(zhì)量標準，如旁遮普省發(fā)布的《旁遮普環(huán)境質(zhì)量標準》（PEQS）等地方質(zhì)量標準文件。

4 國際慣例層級社會環(huán)境要求

因卡洛特及瑪爾水電站項目開發(fā)位于巴基斯坦，因此項目在開展環(huán)保工作時還需遵守巴基斯坦所簽署或遵照的各項國際公約，尤其是涉及生物多樣性、瀕危野生動植物保護、濕地保護、自然遺產(chǎn)保護等生態(tài)敏感性保護的公約，如《關(guān)于生物多樣性的公約》、《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》、《關(guān)于水禽棲息地的國際重要濕地公約》等相關(guān)國際公約的內(nèi)容。

5 國際金融組織（IFC）社會環(huán)境要求

與中國環(huán)境影響評價比較來看，世行環(huán)評框架基本與中國類似，但世行更注重全過程的公眾咨詢和信息公開、環(huán)境管理計劃的實施、工程替代方案研究、公眾利益及權(quán)利保護等內(nèi)容。

IFC 的《環(huán)境和社會可持續(xù)績效標準》的八個方面內(nèi)容實際上就是通過開展環(huán)境影響評價和社會影響評價（含移民安置）工作，識別主要的環(huán)境影響、社會影響以及環(huán)境風(fēng)險等，并針對各方面的不利影響認真實施各項污染治理和生態(tài)修復(fù)措施、環(huán)境管理與監(jiān)測計劃、公眾參與和信息公開計劃、社會行動計劃等方面的工作，以保障工程實施后當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)性。

IFC績效標準是基于歐美國家發(fā)展情況而制定的標準規(guī)范，該績效標準在部分基礎(chǔ)設(shè)施落后及環(huán)保理念落伍的發(fā)展中國家中難以落實，如卡洛特水電站能夠嚴格落實EIA報告、兩地區(qū)的環(huán)保批復(fù)要求，基本能夠滿足IFC 的環(huán)境和社會可持續(xù)績效標準，但從目前工程建設(shè)的實際操作來看，各項污染治理措施效果、勞工權(quán)益保障等要完全滿足《環(huán)境和社會可持續(xù)績效標準》的要求還存在一定的困難。

IFC績效標準更注重從生物多樣性保護角度出發(fā)，更全面的考慮全流域的生物多樣性管理與保護，因吉拉姆河規(guī)劃有5個梯級變電站，分別為科哈拉水電站、瑪爾水電站、阿扎德帕坦水電站、卡洛特水電站及曼格拉水電站，其中瑪爾水電站位于第2梯級，卡洛特位于第4 梯級，IFC 更關(guān)注整個吉拉姆河流域?qū)用妗；诙嗵菁壦娬窘ㄔO(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，在瑪爾水電站和卡洛特水電站均提出了流域管理計劃，該管理計劃要求成立河流生態(tài)研究機構(gòu)（IRRE）開展長期全流域的魚類研究工作，進行魚類的人工繁育及增殖放流工作。流域管理計劃需各項目開發(fā)商、相關(guān)政府部門和科研機構(gòu)都參與其中，實施過程中費用比例劃分及責(zé)任歸屬會存在一定的分歧，實施難度較大。

IFC績效標準在執(zhí)行時存在一定的靈活性，具體實施階段需充分與IFC進行溝通，根據(jù)項目實際情況采取合理的環(huán)境保護措施，并充分考慮IFC績效標準與項目所在國家的實際環(huán)保執(zhí)行能力、環(huán)保執(zhí)行要求和環(huán)保認知度相匹配，制定切實可行的社會環(huán)保措施（見表1）。

6 小結(jié)

對于海外項目，尤其是海外水電項目，環(huán)保工作與社會工作密不可分的。項目的環(huán)境保護與社會保護工作相融合，是對項目所在地文化、民族和宗教的尊重，對勞工權(quán)益的保護，和對社區(qū)就業(yè)教育提升等，并最終實現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、環(huán)境和社區(qū)（社會）的協(xié)調(diào)發(fā)展，項目自身經(jīng)濟效益和環(huán)境保護的“雙贏”。

國際上對于環(huán)境風(fēng)險管理的規(guī)范種類繁多，被廣泛接受和應(yīng)用的多來自重要的國際組織。對于海外水電項目，世界銀行集團下屬國際金融公司的環(huán)境和社會可持續(xù)績效標注及配套指南可作為指導(dǎo)海外水電項目勘測設(shè)計及前期管理的指導(dǎo)規(guī)范性文件。同時國際水電協(xié)會制定的《水電可持續(xù)性評估規(guī)范》作為一個貫穿項目全生命周期、全球適應(yīng)的可持續(xù)性評價規(guī)則體系，也可對海外水電開發(fā)的環(huán)境管理工作起到參考指導(dǎo)作用。

相較于國內(nèi)項目，海外水電開發(fā)環(huán)境保護工作更加關(guān)注對項目信息的公開與公示。應(yīng)將項目前期的環(huán)境評估結(jié)果，針對各項社會環(huán)境影響制定的各類環(huán)境管理計劃向社區(qū)、利益相關(guān)方、相關(guān)政府部分及承包商進行公示，用以提高項目決策的透明度與社區(qū)接受度。同時作為對負面環(huán)境影響的積極響應(yīng)，在不同項目階段應(yīng)制定針對性的環(huán)境管理計劃、應(yīng)急行動方案、公眾參與措施機制及環(huán)境跟蹤監(jiān)測計劃等，以保證各類環(huán)境影響的可防可控及事后可追溯。

總的來說，將環(huán)境管理作為企業(yè)管理的必備手段，在日常管理中，不斷探索環(huán)境社會風(fēng)險管理這個全新的管理模式，建立和完善企業(yè)的管理理念、制度和方法，降低環(huán)境風(fēng)險、避免社會風(fēng)險，可以起到為海外投資保駕護航的作用，并在激烈的國際競爭中獲得項目所在國的社會支持。

表1 相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)匯總