我國西南地區教育扶貧政策的計量分析
——基于政策工具的視角

闕明坤，李 維

（1.浙江大學 教育學院，浙江 杭州 310058；2.貴州師范大學 教育學院，貴州 貴陽 550025；3.廈門大學 教育研究院，福建 廈門 361005）

一、問題提出

受經濟社會發展、地理環境及交通區位等因素的影響，西南地區歷來是我國脫貧攻堅任務較重，難度較大的主戰場。隨著我國脫貧攻堅戰的全面勝利，現行標準下農村貧困人口全部實現脫貧，西南地區絕對貧困問題得到有效的治理。然而受人口發展不充分、缺乏信息資源、人力資本劣勢積累效應等多方面復雜因素的綜合作用，西南地區人口仍面臨著返貧風險，且相對貧困的問題亦日益突出，成為實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接所必須考量的現實問題。相對貧困具有存在的長期性、測算的相對性、表現的多樣性、發現的隱蔽性等基本特征，[1][21]與絕對貧困相比，相對貧困治理較為困難，主要體現在難識別、難平衡、易增長、易再生的“兩難兩易”上。[3]基于相對貧困發生的復雜性以及相對貧困治理的難度，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”，這為后脫貧時代西南地區實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供了重要指南。2021年，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出，設立銜接過渡期，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，“脫貧攻堅目標任務完成后，對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期，做到扶上馬送一程。”習近平總書記指出“教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策。貧困地區教育事業是管長遠的，必須下大力氣抓好。扶貧既要富口袋，也要富腦袋。”[4]教育扶貧政策在扶貧戰略規劃上有著基礎性、全局性、長遠性的重要地位，且根據相對貧困的基本特征及發生根源，教育能夠為有效解決西南地區相對貧困問題充分賦能。在“十四五”規劃開局以及面向21世紀中葉建成現代化強國的第二個百年新征程這一承上啟下的節點上，從政策工具的視角評析西南地區各省教育扶貧政策，有利于發現教育扶貧政策設計問題，從以往政策實踐中汲取寶貴經驗，及時調整后續政策，以更好地鞏固拓展教育扶貧的成效，為鄉村振興助力。

二、分析框架

一般而言，審視教育政策往往采用兩個視角，一個是從宏大社會背景出發，依據教育政策對社會產生的作用劃分不同的政策類型；一個是從微觀政策視角著手，依據達成政策目標的方法手段劃分不同的政策工具。前者被看作是審視政策的“廣角鏡頭”，進入其視野的是整個社會；后者則類似于“特寫鏡頭”，使得人們能夠審視具體政策發揮作用的詳細畫面。[5]

因此，本研究依據政策工具透析以往西南地區教育扶貧政策選擇，嘗試結合不同政策視角，聯結宏觀站位與微觀視野，構建教育扶貧政策工具與政策類型的分析框架（具體如圖1所示），力求全面深入地考察西南地區各省在推進不同類型教育扶貧政策時所采用的政策工具結構，以求把握教育扶貧政策工具選擇，實現后續鞏固教育扶貧成效的政策工具優化。其中，政策工具是將政策預期轉化為實際行動而達成政策目標的手段和方式，也就是為政策目標的實現“選擇合適的工具”，[6]在分析框架中為Y維度；政策類型借用西奧多·羅伊從功能視角對政策類型的劃分，[7]在研究中是X維度。

圖1 教育扶貧政策工具與政策類型的分析框架圖

（一）教育扶貧政策類型維度

借鑒西奧多·羅伊（Theodore J.Lowi）依據教育政策對社會產生的作用而構建起來的政策分類模型，將西南地區教育扶貧政策類型劃分為分配性政策、規范性政策和再分配政策。其中，分配性政策多借由給予政策對象物品、服務或權利而展開，主要包含實施營養計劃、開展教育與培訓、發放教育津貼、改善辦學條件、提供資助項目等核心類目；規范性政策多涉及禁止或要求采取某種行為，通過處罰違規人員、設置獎懲規則等規范政策的實施主體和目標對象，含制定經費分配規則、精準識別受惠對象、明確資助程序等核心類目；再分配政策多是指把資源或權力從某一群體調配到另一群體，含采取建檔立卡、部署控輟保學、發放教育補貼等核心類目。

（二）教育扶貧政策工具維度

借鑒麥克唐納和埃爾莫爾（McDonnell＆Elmore）依據達成政策目標的方法手段而構建起來的政策工具理論，[8]將西南地區教育扶貧政策工具劃分為命令工具、激勵工具、能力建設工具、權威重組工具及勸告或勸誘工具等五種（見表1）。命令工具是指建立規范個體和機構的規則和法則，運用于與期望行為一致和高度支持的情境，其成本是強制、服從和回避；激勵工具是指給予個人或機構貨幣以換取物品或服務，從而進行短期內的資源調整，運用于與期待行為差異的情境，其成本是監管；能力建設工具是指調動經費，投資于物質、智力和人力資源以獲得長期投資回報，運用于個人或機構沒有能力回應的情境，其成本是投資和管理；權威重組工具是一種通過轉移權力來提高效率的手段，以提高權力轉移來使得新的政策執行機構能夠及時做出回應；勸告或勸誘工具是指“給出一種信號，令其個人和機構優先考慮政策目標而采取行動”，其成本是發布信息。[9]

表1 西南地區教育扶貧政策工具內容展示

三、數據來源及編碼

（一）樣本來源

以政策內容是否與教育扶貧直接關聯作為篩選標準，本研究對2013年1月1日至2020年12月31日①2013年教育部等多部門聯合頒布《關于實施教育扶貧工程意見》（簡稱《意見》）。《意見》頒布后，全國各地陸續頒布了在全面脫貧攻堅背景下教育扶貧相關政策意見，西南地區也不例外。鑒于此，本研究以2013年為數據篩選的起點，有效搜索西南地區頒布的與教育扶貧政策相關的文本作為分析對象。西南地區各省（包含直轄市）政府、教育廳等權威部門網站上發布的通知、意見、辦法、方案等不同類型政策進行搜索，得到有效的政策文本31份。其中，貴州7份、四川7份、西藏5份、云南6份、重慶6份。

（二）教育扶貧政策文本編碼

按照“省市名稱（文本序號）-章節序號-政策工具賦值或省市名稱（文本序號）-章節序號-條款序號-政策工具賦值編碼（命令工具＝1，激勵工具＝2，能力建設工具＝3，權威重組工具＝4，勸告或勸誘工具＝5）”，得到西南地區各省（包括自治區、直轄市）教育扶貧政策文本中政策工具分析單位。

四、西南地區教育扶貧政策分析

（一）教育扶貧政策工具維度的分析

通過對西南地區五省31份教育扶貧政策中政策工具的歸類與分析，發現西南地區五省對教育扶貧政策工具均有不同程度的選擇和使用。從總體的政策工具選擇來看，命令工具占比為47.26%，勸告或勸誘工具占比為23.34%，能力建設工具占比為13.83%，激勵工具占比為12.98%，權威重組工具占比為2.59%。就政策工具在西南5省教育扶貧政策中的分布情況來看，貴州政策工具使用占比從高到低依次為命令工具（58.24%）、勸告或勸誘工具（19.23%）、激勵工具（13.74%）、能力建設工具（7.69%）、權威重組工具（1.10%）；四川政策工具使用占比從高到低依次為命令工具（42.68%）、勸告或勸誘工具（25.48%）、激勵工具（15.29%）、能力建設工具（14.64%）、權威重組工具（1.91%）；西藏政策工具使用占比從高到低依次為命令工具（45.27%）、勸告或勸誘工具（26.35%）、能力建設工具（18.24%）、激勵工具（8.78%）、權威重組工具（1.36%）；云南政策工具使用占比從高到低依次為命令工具（50.56%）、能力建設工具（20.23%）、勸告或勸誘工具（17.98%）、激勵工具（10.11%）、權威重組工具（1.12%）；重慶政策工具使用占比從高到低依次為命令工具（36.44%）、勸告或勸誘工具（27.97%）、激勵工具（16.10%）、能力建設工具（11.02%）、權威重組工具（8.47%）。綜上所示，西南地區在教育扶貧政策中綜合選擇了五種政策工具。但在5種政策工具的使用比例上差異都很明顯，命令工具是當前西南地區教育扶貧政策設計中優先選擇的重要政策工具，而能力建設工具以及權威重組工具使用頻率較低。

（二）教育扶貧政策工具與政策類型維度的分析

從西南地區教育扶貧政策類型中政策工具的分布情況來看，再分配政策中政策工具使用總數為299（43.08%），分配性政策中政策工具使用總數為205（29.54%），規范性政策中政策工具使用總數為190（27.38%）。

其中，從分配性政策中政策工具的分省統計來看，四川政策工具占比高于其他四省，且在政策工具設計環節上，主要選用了具有高效性又具有強制性的命令工具，以及在建設個體可持續發展上選用了具有優勢的能力建設工具，忽視激勵工具、權威重組工具和勸告或勸誘工具的使用。與四川相比，貴州、云南、西藏和重慶的政策工具使用占比依次降低，且在其政策工具設計上存在差異性。這種差異性尤其體現在政策工具作用對象，具體來看，貴州省偏向于使用命令工具、勸告或勸誘工具和激勵工具來保障學生從學前教育到高等教育發展的教育權益；云南側重于使用命令工具、能力建設工具分別保障資助項目、提高教師待遇及改善辦學條件；西藏傾向于勸告或勸誘工具和能力建設工具保障政策宣傳和執行；而重慶倚重命令工具和勸告或勸誘工具保障教育扶貧措施落實和價值指引。

從規范性政策中政策工具占比來看，四川政策工具使用占比最高，其中命令工具、激勵工具和勸告或勸誘工具被使用成為推進教育扶貧實踐的關鍵工具；西藏政策工具使用總數次之，主要呈現命令工具使用占據主導地位，激勵工具與勸告或勸誘工具次之，能力建設工具和權威重組工具使用存在嚴重的缺失的趨勢；重慶和貴州不僅在命令性工具、激勵工具及勸告或勸誘工具三個方面的使用情況相似，且在能力建設工具使用缺失的問題上也較為一致；云南政策工具使用的比例最低，主要集中在命令工具、激勵工具以及勸告或勸誘工具等三個方面。

從再分配政策中政策工具占比來看，貴州政策工具使用占比最高，重慶、西藏、四川和云南占比依次降低。貴州和四川一如既往地青睞命令工具，以此換來高效的執行力和可觀的回報率；再分配政策中盡管西藏和重慶綜合運用了五種政策工具，但命令工具和勸告或勸誘工具仍然占主導地位；云南傾向于重視能力建設工具的開發，主要是出于培養投資對象以提升應對未來挑戰能力的目的，但是忽視激勵工具和權威重組工具在再分配政策中的應有作用。

通過對某一政策工具與某一政策類型的核心類目的交匯點進行比較分析可知，在分配性政策中，教育培訓以及資助項目等核心類目多使用命令工具、勸告或勸誘工具，較少使用能力建設工具、激勵工具、權威重組工具；而辦學條件、教育津貼以及營養計劃等核心類目中，命令工具、勸告或勸誘工具使用占比依然較高，但在激勵工具、能力建設工具以及權威重組工具的選擇與使用上存在不同程度的缺失。在規范性政策中，各核心類目多使用命令工具、勸告或勸誘工具以及激勵工具，較少使用能力建設工具以及權威重組工具。再分配政策中，各核心類目多使用命令、勸告或勸誘、激勵、能力建設等工具，較少使用權威重組工具。

五、結論及政策建議

（一）結論

1.以剛性約束的命令工具為主導

通過梳理，發現命令工具、激勵工具、能力建設工具、權威重組工具以及勸告或誘導工具等在西南地區教育扶貧政策中均有不同程度的使用。其中，與其他四種政策工具相比，命令工具使用占比較高。之所以命令工具成為西南地區教育扶貧政策的主導性工具，是由于決策者受到命令工具執行高效、見效快、覆蓋面積廣、成本低等[10]工具優勢吸引，以及出于對政策影響容易控制、易于規避不確定性、且可以迅速達至政策目標[11]的便捷性考慮。具有剛性約束力的命令工具能夠保障西南地區教育扶貧政策相關規定得到有效實施，如云南在探索義務教育控輟保學長效機制上探索出“四查三比對”的工作機制以確保做到底數清；四川建立教育局領導聯片、機關干部聯校、校長聯鄉鎮、學校中層干部聯村、教師聯戶的五位一體工作機制。但從目前來看，命令性工具雖能保障教育扶貧方案和項目得到貫徹落實，促進其政策轉化和降低執行成本，但其忽視了教育扶貧對象之間存在的差異性，因而導致貧困生群體的幫扶措施單一化和平均化等問題。[12]同時，強制性、無差別的政策工具設計無疑會存留引發政策“一刀切”和“大水漫灌”等問題發生的風險。

2.政策工具在選擇上忽視了推動長期目標的達成

無論從政策工具本身的使用狀況上，還是從政策工具與某一政策類型的核心類目的交匯點的比較分析來看，西南地區各省、直轄市以及自治區的教育扶貧政策中較多選用命令工具、勸告或勸誘工具，較少選用權威重組工具、能力建設工具以及激勵工具，特別是權威重組工具使用相對最低，占比僅為2.59%。同時，在各省（直轄市、自治區）教育扶貧政策中權威重組工具的使用存在相對缺失的問題，分配性政策中西藏和重慶存在缺失，規范性政策中貴州、西藏和云南存在缺失，再分配政策中貴州、四川和云南存在缺失。這意味著以往西南地區教育扶貧政策中政策工具選擇注重短期目標的實現和達成。當然在教育資源相對有限的情況下，在政策工具的選擇上著重考慮短期目標的實現和達成，[13]能夠有效確保在政策規定的時間內實現教育扶貧效益的最大化。但隨著我國扶貧工作從消除“絕對貧困”到解決“相對貧困”的轉變，解決貧困也就從運動式轉變為扶貧機制的構建上。[14]西南地區教育扶貧政策中政策工具選擇應堅持“短期”效益以及“長期”效益并重的邏輯，在確保命令工具、勸告或勸誘以及激勵搭配合理的基礎上，提高能力建設、激勵以及權威重組等工具的使用比例，構建通過教育解決相對貧困的長效機制。從以往西南地區教育扶貧政策實踐來看，能力建設工具占比比較低，會使教育扶貧政策在應對未來教育扶貧變化上略顯不足，對構建符合西南地區教育解決相對貧困長效機制缺乏應有的預判與重視。

3.政策工具在不同類型的教育扶貧政策之間存在供給配置差異

政策工具作為達成一元或多元政策目標的方法與手段，是將政策意圖轉化為政策現實的中介環節，[15]其在不同政策類型中的供給配置，深刻地影響著各個政策類型及其內隱的政策目標的達成。為使西南地區多方位政策類型及其內隱政策目標之間增強相互作用，形成合力，共同作用于教育扶貧總目標的實現。從政策工具在不同教育扶貧政策類型中的供給配置來看，目前西南地區政策工具在再分配政策、分配性政策、規范性政策中的供給配置比例依次降低，表現為注重構建建檔立卡、教育補助和控輟保學等公平秩序的建立，輔以各項資源的分配與程序規范合法，共同作用于教育扶貧事業走向現實的總體局面。具體來看，在再分配政策中，政策工具使用較為充分，所選擇使用的政策工具主要面向財力、人力和物力的再次分配，應對如何精準識別受益對象、如何明確資源分配、如何明確教育扶貧主體責任劃分等問題。與再分配政策中的政策工具使用情況相比，政策工具在規范性政策和分配性政策中的供給配置相對較少。在規范性政策中，政策工具使用相對較少，主要在處罰違規人員，減少或增加教育扶貧權責以及擴大或縮減受益者權利等方面運用了較高頻次的命令工具、勸告或勸誘工具與激勵工具，強調教育扶貧過程中的權責設置和秩序規范。在分配性政策中，政策工具使用占比相對較少，僅在學生營養計劃、教育與培訓、教育津貼、辦學條件、學生助學資助等方面，采用了一定比例的命令工具、勸告或勸誘工具和能力建設工具，以實現人力資本的合力開發。

（二）政策建議

1.提升命令工具的匹配性

提升命令工具的匹配性有助于西部地區有效構建教育解決相對貧困的長效機制。首先，結合鞏固脫貧攻堅成效背景下西南地區教育新使命，適當調整命令工具的使用比例。需要避免過度使用命令工具而帶來的溢出效應，引發教育扶貧“一刀切”現象。在新形勢下政府機構在政策工具的選擇上，需要降低剛性約束，適當調整命令工具，提升柔性協調，從而提升教育幫扶多元化發展，提升政策目標與政策工具之間的適切性。第二，提高命令工具精準性。命令工具作為支撐性工具，要發揮其低成本、便捷及高效的功能特征，使教育幫扶措施愈加明確、操作性強，幫扶對象愈加聚焦、精準識別，幫扶目標愈加具體、可達性高，從而精準實施教育幫扶手段、精準識別教育幫扶對象，精準規劃資源配置，如，命令工具的理想結果在于希望人們表現出一致的行為模式，因而容易忽視政策目標群體的差異性。鑒于西南地區政策目標群體在發展基礎、發展條件、發展成本、發展水平等存在諸多差異，[16]命令工具在對象識別規則的建立上應該著眼于滿足教育對象的差異化需求，進而定位不同類型的教育幫扶對象，實施動態追蹤，鞏固教育扶貧成效。

2.政策工具在選擇上需要注重推動長期目標的達成

鞏固西南地區教育扶貧成效需在政策工具選擇上注重長期目標的達成，這將有助于推動西南地區教育扶貧政策內生動力轉化，促進西南地區教育工作更好地承接鄉村振興戰略部署。適當調整權威重組工具、激勵工具以及能力建設工具等比例，有助于教育扶貧長效機制目標的達成。首先，發揮增加權威重組工具的功能。適度的權威重組工具是推動教育扶貧責任主體及機構的革新和創新的驅動力。發揮權威重組工具功能可以從兩個方面著手努力，一方面運用權威重組工具對制度、法令、管理規則增設或撤并，[17]使其政策實施主體承擔起相應的工作并完成政策任務；另一方面調動權威重組工具自帶的機構革新和轉移權力的功能以建立教育返貧監測機制，以更好地監測其教育扶貧成效，促成西南地區教育扶貧的長效機制的建立。其次，強化使用。合理有序的激勵工具是激發政策相關利益主體自主性和積極性的動力。在使用激勵工具時既要注重激勵方式，增強政策主體或政策對象的自主性、參與積極性，又要確保激勵目標的實現，達成個體內生發展和社會實際效益擴散的雙贏局面。最后，重視能力建設工具功能效用。以能力建設工具為側重點提高教育與培訓針對性、精準性和科學性，著眼于個人長期可持續能力的發展，從而實現扶智與扶志的雙重發展。如，在教育扶貧責任主體等方面，利用能力建設工具對教育扶貧責任主體進行培訓，再由這部分選定的受培訓主體對其他鞏固教育扶貧工作成效的推進者進行培訓，以提升教育扶貧能力，應對未來教育扶貧工作中面臨的挑戰和問題。

3.合理規劃政策類型中政策工具布局

西南地區教育扶貧政策中的分配性政策、再分配政策以及規范性政策的政策工具布局重點在于建立解決教育相對貧困長效機制及鞏固教育扶貧成效。其一，堅持分配性政策的普惠原則。分配性政策的作用是為了解決西南地區教育資源匱乏或不足，以達成教育資源配置均衡，最根本的是遵循普惠原則，使西南地區貧困家庭子女接受教育。在這個環節，首先，發揮激勵工具的激勵功能，強化政策責任主體自我效能感，催生積極參與教育扶貧的內在動力；其次，發揮權威重組工具權力革新功能，協調政府、社會、學校以及幫扶對象“四體一位”的政策關系；最后，借助能力建設工具，加強相關責任主體在學生資助項目方面的能力，補齊能力短板，提供實質性的教育幫扶。其二，堅持規范性政策的程序合法原則。面臨分散主體利益難以調和時，政府會加強干預底線管控，并遵循程序合法原則。在這個環節應該合理運用命令工具以保障政策有效轉化，但同時要謹防過多使用命令工具已形成的“固化”行動路線，有效地管理和監測教育措施與政策目標的銜接；另外，發揮能力建設工具賦能政策執行主體對教育扶貧對象的多元認識，以根據其特點、特征以及環境建立精確地識別標準、規則；其三，堅持再分配政策的調節原則。在考慮針對不同的教育貧困類型和維度基礎上，利用建檔立卡、教育補助以及控輟保學等手段調節教育資源覆蓋的教育對象。在這個環節注重使用權威重組、能力建設及勸告或勸誘等工具，增加其權威重組工具在檔立卡退出機制的運用，以增強建檔立卡準入機制和退出機制的有效銜接；加強能力建設工具在控輟保學中的使用，推動控輟保學工作機制的開發，以實現控輟保學常態清零。