疫情影響下的發展中國家主權債務風險

文/孫曉濤 李浩東 編輯/孫艷芳

發展中國家主權債務問題是長期困擾國際社會的難題。新冠肺炎疫情發生以來，全球經濟持續遭受打擊，發展中國家面臨著經濟下行、出口疲軟、應對疫情的財政支出增加等壓力，加之當前美聯儲貨幣政策轉向“箭在弦上”，發展中國家主權債務風險再次引發關注。

疫情導致發展中國家債務脆弱性上升

世界銀行債務人報告系統（Debtor Reporting System，DRS）是目前全球最權威的發展中國家外債數據庫。2021年10月，世界銀行公布了最新的2020年年末全球123個中低收入國家外債數據。這是新冠肺炎疫情對發展中國家債務影響的最新全景描述。

發展中國家債務比率指標出現一定程度惡化

2020年年末，發展中國家外債存量余額為8.69萬億美元，比2019年年末增長5.3%，增速與2018年和2019年基本持平。雖然外債規模增速保持穩定，但發展中國家受疫情影響，經濟增長乏力、出口疲軟，導致債務比率指標攀升較快。2020年年末，發展中國家外債存量與國民總收入（GNI）的比值，即外債負債率為29.1%，比2019年年末上升2.5個百分點，而該指標在2018年和2019年年末，僅分別上升了0.1和0.7個百分點。2020年年末，發展中國家外債存量與出口的比值為122.5%，比2019年年末上升16.2個百分點，而2019年和2018年年末，該指標分別僅上升5.6個百分點和下降3.4個百分點。債務比率指標的較快攀升表明，發展中國家償債能力在下降、債務風險在上升。

雖然發展中國家受疫情影響債務比率指標上升較快，但從更長一段歷史來看，當前發展中國家債務水平整體上并非很高（見圖1）。20世紀70年代石油危機以及隨后的美國大幅加息，導致拉美國家債務危機。此后，發展中國家外債負債率一路攀升，從1970的11.1%上升至1999年的40.9%，發展中國家債務問題開始成為全球關注的焦點。隨著20世紀末的《重債窮國倡議》（Heavily Indebted Poor Countries Initiative）和2005年的《多邊減債倡議》（Multilateral Debt Relief Initiative）的相繼推出，發展中國家債務負擔大幅降低，外債負債率從高位逐步回落至2008年的21.0%。此后，受2008年全球金融危機的影響，發展中國家外債負債率又有所上升。2020年年末29.1%的外債負債率，大致相當于20世紀80年代的水平，但遠低于20世紀末的高點。

圖1 發展中國家外債負債率的歷史變化

發展中國家債務的區域差異很大

從區域來看，2020年年末，東亞太平洋、拉丁美洲及加勒比、歐洲中亞、南亞、撒哈拉以南非洲、中東北非6個地區外債余額與發展中國家整體債務之比分別為38.0%、21.5%、18.8%、9.4%、8.1%、4.3%。其中，歐洲中亞、拉丁美洲及加勒比兩個地區的債務負擔最重，2020年年末，外債負債率分別為51.9%和49.0%，分別比2019年年末增加5.3個和8.2個百分點，增加幅度也最大。撒哈拉以南非洲償債能力最弱，2020年年末，外債存量與出口的比值為205.1%，比2019年年末增加了49.5個百分點。

數據的背后也反映出一個事實，撒哈拉以南非洲與歐洲中亞、拉丁美洲及加勒比兩個地區相比，國際融資能力更弱。一方面，從外債規模上看，撒哈拉以南非洲占比僅為8.1%，較其國民總收入占比高2.7個百分點；與之相比，歐洲中亞、拉丁美洲及加勒比兩個地區的外債規模占比分別高出國民總收入占比8.3和8.7個百分點。另一方面，外債負債率不僅反映了債務負擔程度，也反映了國際融資能力。例如，發達國家的外債負債率普遍較高，2020年年末，美國為102.5%、日本為95.6%、德國為175.6%、英國為340.7%。發達國家有能力通過多種方式在國際市場籌集新資金，因此可以做到外債多而不破。持續融資能力不足是發展中國家普遍存在的問題，也是撒哈拉以南非洲債務風險高的原因之一。

部分國家債務問題較為突出

從發展中國家外債負債率分布來看（見圖2），42%的國家外債負債率在30%—60%之間，外債負債率超過70%的國家占比超過1/3。其中，外債負債率超過100%的國家共16個（見圖3），包括5個撒哈拉以南非洲國家、5個歐洲中亞國家、2個拉丁美洲及加勒比國家、2個中亞北非國家、1個南亞國家、1個東亞太平洋國家。但同時也要看到，外債負債率超過70%的國家數量上雖然占1/3，但外債規模僅占發展中國家外債總額的12.9%；外債負債率超過100%的16個國家，外債規模僅占7.1%，僅哈薩克斯坦（1630億美元）和巴拿馬（1089億美元）超過了發展中國家外債平均值722億美元，佛得角、不丹、吉爾吉斯、黑山4個國家還不足百億美元。總體上看，發展中國家中，外債規模較大的國家外債負債率較低，而外債負債率較高的國家外債規模并非很大。這說明，很多國家高外債負債率表象背后的深層次原因，是經濟發展的滯后和創匯能力的不足。

圖2 發展中國家外債負債率分布

圖3 外債負債率超過100%的發展中國家

國際社會緩債行動發揮了積極作用

2020年4月15日，二十國集團財長和央行行長會議通過了《暫緩最貧困國家債務償付倡議》（Debt Service Suspension Initiative, DSSI），幫助最不發達國家和國際開發協會借款國集中力量用于抗擊疫情；2020年10月和2021年4月，又分兩次延長緩債倡議期限至2021年年底。截至2021年9月，共有48個國家接受了緩債倡議的幫助。2020年，二十國集團成員及其他雙邊債權人共為緩債倡議接受國展期了35億美元的雙邊債務，其中包括7億美元的利息支付，債務展期數量占緩債倡議接受國償還債務數量的12%，占償還雙邊債務人債務數量的35%。

我國對發展中國家的債權風險總體可控

世界銀行要求獲得國際復興開發銀行（IBRD）貸款或國際開發協會（IDA）信貸的國家，逐筆提供政府類外債詳情，包括債權人情況。因此，世界銀行可以間接匯總出債權人持有發展中國家主權債權的情況。

我國債權總額新增明顯放緩，占比下降

2020年年末，我國共持有發展中國家債權1709億美元，比2019年年末增加41億美元，增長2.4%；我國持有債權占發展中國家全部債務的比例為1.97%，比2019年年末下降0.05個百分點。從歷史來看，2008年全球金融危機之前，我國海外對發展中國家的債權規模很小，2009年首次突破200億美元；2009—2018年平均每年新增148億美元，我國持有債權占比也由2008年的0.44%上升至2018年的2.08%；但2019年和2020年則明顯減速，僅分別新增了36億美元和41億美元，持有債權的占比也開始下降。

我國債權覆蓋面廣、集中度高

2020年年末，在世界銀行統計的123個發展中國家中，我國持有其中96個國家的主權債務的債權，債權覆蓋面比較廣。從區域層面看，集中度較高，持有撒哈拉以南非洲40個國家的債權768億美元，占持有量總額的比重達45.1%，此外，南亞地區5國、東亞太平洋12國、歐洲中亞13國、拉丁美洲及加勒比16國、中東北非10國的占比分別為21.4%、11.2%、9.6%、9.3%、3.4%。從國別層面看集中度也較高，持有債權最多的9個國家，持有余額占比達到51.7%。在我國持有債權的96個發展中國家中，我國持有債權數量占該國債務總額一半以上的國家有4個，占該國債務總額1/3以上的國家有15個。以上兩類國家可以看作是我國重要的債務國（見附表）。總體上看，這些國家的主權債務風險問題不容忽視，很多國家外債負債率偏高，以出口表現的償債能力不足，外匯儲備規模偏低，抵御風險沖擊的能力較弱。

我國重要債務國及其債務風險情況

我國債權風險總體可控

一方面，我國持有的發展中國家債權絕大多數為政府及政府擔保的長期債務（世界銀行將發展中國家債務分為政府及政府擔保的長期債務、無政府擔保的私人長期債務、短期債務3類），也就是發展中國家長期主權債務（簡稱主權債務），在2020年年末的余額為1704億美元，占比99.7%，安全性較高。另一方面，我國目前持有的1704億美元主權債權，僅占我國國際投資凈頭寸的7.9%和外匯儲備的5.3%，風險較小。

政策建議

新冠肺炎疫情暴發以來，發展中國家外債風險有所上升，我國海外債權風險問題需要引起關注。下一步，要以提升發展中國家經濟發展的可持續性為原則，在推動國際合作與防控債權風險之間取得平衡。

開展國際合作，提升發展中國家自主發展能力

發展中國家債務風險不單單是已有債務規模問題，更重要的是還款能力和舉債能力不足，因此，發展是解決發展中國家債務問題的根本出路。資金缺乏是發展中國家經濟發展面臨的最突出難題。我國對發展中國家的投資以基礎設施和產業投資為主，解決了東道國的燃眉之急，是推動發展中國家經濟發展的治本之策。面對當前形勢，我國首先要以長遠的眼光看待發展中國家債務問題，既要駁斥一些發達國家極力炮制的“債務陷阱論”，也要反對國內出現的“投資吃虧論”。具體而言，我國對發展中國家的投資要秉持發展理念，以項目為紐帶，以提升東道國經濟自主發展能力為目標，夯實當地的產業基礎，帶動當地就業，增加東道國的出口創匯，提升發展中國家自身的“造血能力”。在項目選取上，要特別重視商業可持續性，對于大型基礎設施項目，要與產業園區、產能合作、商貿物流、資源能源等結合起來，通過促進當地經濟社會發展來保障基礎設施投資的回報，提升對外投資項目的高標準和可持續性。

妥善處理我國海外發展中國家債權

當前，發展中國家主權債務總體可控，風險問題主要集中在持有債權規模較大和占債務國外債比例較高的部分國家。要加強與債務國的溝通和協調，積極與債務國在經濟發展、債務可持續、風險防范等方面達成共識，把工作盡量做在前面，防風險于未然，及時處置初發風險，避免債務國發生債務風險與經濟危機惡性循環的系統性風險。以美元計價是我國對發展中國家主權債權面臨的突出問題，使得我國和債務國都暴露在美元風險之下。下一步，要更多地以人民幣計價我國海外債權，積極推動新增債權的人民幣計價，同時探索已有債權計價幣種由美元轉換為人民幣的可行途徑。

穩慎開展主權債務處置國際合作

我國僅在最近十幾年來才開始大規模持有發展中國家主權債權，在發展中國家主權債務處置國際合作領域是個新手，還需要一個適應過程。世界銀行從債權人角度將發展中國家主權債務分為國際多邊機構持有、雙邊官方持有、私人持有三類。2020年年末，三者占比分別為22.6%、13.6%、63.7%，表明私人和多邊機構是主要債權人。與之對比，根據世界銀行的統計，2020年年末，我國92%的債權是通過雙邊官方形式持有的，私人持有量僅占8%。我國私人持有量占比過低的原因之一是，我國一直強調國開行屬于商業債權人，其持有的債權應統計在私人持有項目下，但世界銀行卻將其歸入雙邊官方項目下。因此，雖然我國持有債權僅占發展中國家全部債務的1.97%，但卻是全球最大的雙邊債權人，占所有雙邊官方持有量的32.6%。從發展中國家主權債務處置國際合作的歷史看，國際多邊機構曾經發揮過重要作用，包括1996年的重債窮國倡議和2005年的多邊減債倡議等；但目前，國際合作中的責任有向雙邊債權人傾斜的傾向，2020年二十國集團的《暫緩最貧困國家債務償付倡議》主要針對的是雙邊債權人，對多邊債權人和私人債權人，僅是鼓勵和呼吁參與。

下一步，我國要秉持正確義利觀處理發展中國家債務問題，堅持真實親誠等原則，管控分歧，讓債務問題的處理成為提升我國與發展中國家關系的“加分項”。支持二十國集團繼續幫助最貧困國家緩解債務壓力，用好《暫緩最貧困國家債務償付倡議》，幫助最貧困國家集中力量抗擊疫情和支持經濟社會發展，共同渡過難關。同時，在二十國集團框架下要強調慎用債務減免手段。未來，我國在開展主權債務處置國際合作時，要堅持以個案為基礎的處置原則，提升主動性和可控性。國際多邊機構是發展中國家債務的最大單一債權人，理應在債務處置中發揮積極作用。要積極督促國際多邊機構更加主動作為，承擔更多責任；倡議世界銀行通過設立多邊減緩債基金加大減緩債力度。針對我國過度依賴雙邊官方形式持有債權的問題，要更多發揮亞投行、絲路基金、金磚國家新開發銀行等現有多邊機構的作用，嘗試與經濟實力較強的“一帶一路”重點國家合作組建地區性、小而精、好用、有效的新機構；同時，鼓勵我國規模較大的銀行、證券公司、保險公司等金融機構“走出去”，提升國際化水平，更好地發揮投融資功能。

（本文僅代表作者個人觀點）