開展重大疑難工傷案件 聽證調查和行政調解的探索與實踐

□朱高寧 陳衛東

隨著經濟社會發展的多元化，疑難復雜的工傷案件呈逐年上升趨勢，因工傷認定引起的行政復議和行政訴訟也逐年增多。然而工傷認定部門的技術條件相對有限，而且沒有完整配套的認證機構支持，工傷調查取證往往十分困難，工傷認定又有60日時限限定，為了在法定工作時效內作出準確的工傷認定，我們在處理疑難復雜工傷認定過程中置入了聽證調查和行政調解程序，有效提高了工傷案件的調解率，化解了當事雙方矛盾，降低了訴訟成本和敗訴風險，保障了用人單位的合法權益，減少了行政復議、行政訴訟案件的發生，為構建和諧勞動關系、改善優化營商環境做出了應有的努力。

一、處理重大疑難工傷案件認定過程中遇到的問題及原因

（一）行政機關調查取證難度大

一是現實中企業不配合取證，存在人為制造障礙的情況；二是證人不配合作證，多從自身利益考慮，有的甚至按照企業的授意提供相反的證據；三是由于離事發時間已久，時過境遷，人員更換，事故現場早已被破壞等原因，導致工傷案件很難達到證據確鑿和充分，影響了認定的準確性。

（二）行政機關和人民法院就工傷認定標準存在分歧，工傷認定案件行政敗訴風險上升

由于工傷爭議產生在工傷后的一段時間,許多證據早已滅失，即使行政機關窮盡調查手段，也難以做到行政訴訟要求的證據充分確鑿。此時行政機關本著保護弱勢勞動者的工傷認定理念，依據《工傷保險條例》《工傷認定辦法》：“職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。用人單位拒不舉證的，社會保險行政部門可以根據受傷害職工提供的證據或者調查取得的證據，依法作出工傷認定決定。”但人民法院在工傷認定行政訴訟中依據《行政訴訟法》要求行政機關或作為第三人的勞動者承擔舉證責任。特別是重大疑難案件中，證據達不到充分確鑿，法院有時會以行政機關作出的工傷認定證據不足，作出撤銷工傷認定的判決，導致行政機關出現敗訴，也導致工傷職工權益得不到維護。這是由于行政與司法在工傷認定中適用各自的一套證據規則，使舉證責任發生轉移所致。

（三）工傷當事雙方法律意識和法律知識缺乏，行政機關信訪風險增加

工傷案件中，用人單位處于強勢地位，往往認為自身有取證優勢，態度傲慢，不配合行政機關調查取證，寄希望于通過“一裁二審”、行政復議、行政訴訟等惡意走程序消耗受傷職工精力，使受傷職工喪失傷害維權的信心，放棄權益追訴，受傷職工擔心自身利益受損或期望過高，有時情緒比較激動，容易對行政機關產生誤會，增加信訪風險。特別是在建筑領域工傷案件中，大部分農民工家庭條件不好，急需得到工傷賠償支付醫療費用，在用人單位拒絕墊付醫藥費時，傷者和家屬往往寄希望于政府出面協調，如果不盡快查清事實作出認定或促成調解，使傷者得到及時有效的救濟，會導致矛盾激化，造成信訪事件。

二、開展重大疑難工傷案件聽證調查和行政調解的具體做法

（一）掌握時機

在工傷認定舉證通知書送達20日后、工傷認定結論作出前舉行聽證調查。舉行聽證調查前，提前7日通知受傷職工和用人單位及其他利害關系人，告知其聽證的時間、地點、主持人，以及當事人在聽證期間的權利和義務。

（二）宣傳法規

聽證調查開始前向當事雙方印發、宣講《工傷保險條例》和人社部、河南省、鄭州市有關規定以及相關司法解釋，講清楚當事雙方涉及的法律條款和應當承擔的法律責任，提高雙方對工傷認定的認識，引導雙方依法維權。

（三）明確專人

聽證調查由兩名工傷認定工作人員參加，一名負責主持，一名負責記錄。聽證調查開始前，工作人員向各方當事人出示行政執法證件。記錄人員對參加聽證調查的各方當事人身份進行核對，詢問當事人是否有證人需要參加聽證調查等情況，并將上述情況向主持人報告。詢問各方當事人是否對主持人申請回避、是否接受工傷認定機構采取聽證調查的方式對各方進行調查。

（四）各自陳述

雙方當事人向工傷認定機構陳述、申辯是否應當認定工傷的意見和理由。

（五）相互質證

提交證據并對其他當事人提供的證人、證據進行質證。出示所有與認定案件主要事實有關的證據，并由各方當事人進行質證辯論。各方當事人不能在聽證會上提供支持各自主張的證人、證據的，工傷認定部門不予采信。

（六）進行調解

各方當事人通過前期的陳述、申辯、質證，對自身在本案中應當承擔的責任和賠償義務已經心知肚明，對案件的最終處理結果已全部清楚。工作人員對當事雙方及時開展“背對背”式調解。分別為雙方解釋工傷待遇，幫助雙方找到協商一致的平衡點。在此基礎上，迅速達成調解協議。記錄人員將聽證過程和內容制作筆錄。聽證筆錄在聽證結束后立即交各方當事人核對無誤后簽字確認。

（七）置換調解書

雙方同意調解的，由申請人到仲裁辦遞交仲裁申請書，仲裁辦當場為其出具仲裁調解書，使調解案件固定下來，辦成鐵案。

三、在重大疑難工傷案件中進行聽證調查和行政調解的優勢所在

（一）提高了工傷爭議雙方依法維權的自覺性

聽證調查開始前，通過向當事雙方印發、宣講《工傷保險條例》和人社部、河南省、鄭州市有關規定以及相關司法解釋，面對面向用人單位和勞動者講清楚當事雙方涉及的法律條款和應當承擔的法律責任，提高雙方對工傷認定的認識，強化雙方對相關法律法規的認識，促使雙方端正態度，提升依法維權的自覺性。

（二）提高了工傷行政決定的透明度

爭議雙方向行政機關提交證據，陳述自己的意見，從而有效參與了行政決定。當事人也有權在律師的陪同下出席聽證，向行政機關陳述意見，提交證據，向證人質證，從而保障爭議雙方平等有效參與行政決定的作出。

（三）提高了工傷認定的準確性

聽證調查中當事雙方的證據在聽證中都得到充分展現，行政機關充分了解來自當事雙方的不同意見，并就其真實性和關聯性進行了討論。對于聽證調查全過程的詳細聽證記錄可以作為工傷認定的重要參考，有利于作出工傷認定的行政機關更進一步發掘案件真相，正確適用法律，準確作出認定。

（四）有利于減少行政復議、行政訴訟及不穩定因素

通過聽證調查和行政調解，可極大地減輕或消除當事雙方偏見和對立不滿情緒，解開心結，化解矛盾，促使理虧的一方更快轉變態度，回歸理性，達成行政調解共識，此方法有效避免了雙方斗氣打官司、走程序，降低了行政復議、訴訟風險和不穩定上訪事件的發生。

（五）幫助受傷職工更快享受到工傷待遇，節省當事雙方維權成本和訴訟成本

通過開展聽證調查和行政調解工作，更加有效地促使當事雙方就工傷待遇快速達成一致，避免了用人單位惡意走復議、訴訟程序拖延時間，消耗工傷職工精力，也避免了用人單位故意“失蹤”逃避賠償責任。同時也為工傷職工節省短則半年長則六七年的時間，使工傷職工優先得到救治幫扶，減少了當事雙方的維權成本和訴訟成本。更重要的是行政機關節省了因用人單位不配合而增加的調查成本和行政應訴產生的成本。

總之，開展聽證調查和行政調解實質上就是讓當事雙方“亮明家底”，把證據提前展示出來，讓事實越來越清，讓真相越辯越明，使當事雙方心中有數，端正態度，回歸理性。