美國亞特蘭大韌性城市戰略與啟示

0 引言

亞特蘭大位于美國東部，坐落于海拔350 m 的阿巴拉契亞山麓臺地上，是美國三大高地城市之一，南北戰爭時期被燒為灰燼后又完成重建，面積約350 km2，人口約50 萬，是喬治亞州的首府和最大的工商業城市，又稱“森林中的城市”。2016 年，亞特蘭大作為第三批成員入選100 韌性城市網絡（100RC），100RC 是由洛克菲勒基金會首創的全球網絡，幫助世界各地的城市提高韌性，并促進政府、非政府組、私營部門和個人之間全球抗災能力建設[1]。

在過去的幾十年里，亞特蘭大經歷了爆炸式的城市擴張過程，雖然吸引了大量人口，就業率快速增長，但隨著工業和經濟衰退，出現了郊區蔓延、隔離，基礎設施和經濟適用房缺乏等現象，導致了部分居民區的落后，尤其是黑人區。為了建立一個更公平的未來，2017 年11 月，亞特蘭大市政府與洛克菲勒基金會合作發布了美國第10 個韌性戰略《韌性亞特蘭大》，進一步激發亞特蘭大作為“城市創新先鋒”，“領先走向未來”，成為城市韌性運動的全球領導者，從而建立亞特蘭大人幾十年前所夢想的有愛社區與城市[2-4]。

1 韌性挑戰

亞特蘭大在快速城市化過程中面臨著巨大的急性沖擊和慢性壓力。急性沖擊包括洪水、熱浪等自然災害，以及基礎設施崩潰和網絡安全威脅。慢性壓力包括經濟適用房和公共交通的缺失、收入和機會差異、持續的種族緊張局勢等[5-7]。

1.1 社區凝聚力缺乏

亞特蘭大地區仍按種族劃分，白人集居在北部，黑人集居在南部（圖1）。隨著人口的快速增長、收入不平等的加劇和眾多高端房地產投資，該地區在種族、社會和地理上面臨著日益分化的風險，缺乏社會凝聚力。

1.2 經濟不平等

2014 年，亞特蘭大20%貧窮家庭每年收入不到15 000 美元，5%富有家庭每年收入超過288 000 美元[8]，并且，白人與有色人種工人之間的工資差距日益加大（圖2）。亞特蘭大的貧困人口主要是黑人居民，85%的亞特蘭大黑人兒童生活在高貧困社區（貧困率高于20%），相比之下，白人居民的貧困率為6%。貧困和收入不平等導致了城市的南部和西部地區特別脆弱，并且持續貧困限制了年輕人成功實現向上流社會流動和打破下一代貧困循環的能力。

圖1 亞特蘭大非白人人口占比情況[4]

圖2 白人和有色人種工人工資差距統計圖[4]

1.3 住房負擔重

在2008 年住房危機后，亞特蘭大的住房存量雖然一直增加，但由于經濟發展、生活成本提高以及一部分人的家庭收入低于全國平均水平，26%的租房者將一半以上的收入用于住房成本，負擔過重（圖3）。此外，盡管經濟適用房需求很大，但亞特蘭大的空置率仍高達近20%（在一些社區高達40%），這些空置房產主要集中在城市的南部和西部地區[9]（圖4）。

1.4 環境壓力大

圖3 住房成本占收入的占比情況[4]

圖4 空置住房占比情況[4]

亞特蘭大面臨著干旱、洪水、氣溫升高和持續高溫的環境壓力。自2007 年以來，該地區的降雨量異常低，給供水帶來了巨大壓力，導致喬治亞州環境保護部門宣布二級干旱。除了干旱，2009 年9 月，亞特蘭大遭遇了歷史性的山洪爆發，該地區一些縣的降雨量超過508 mm，造成數億美元的損失和10 多人喪生。此外，假設溫室氣體排放趨勢持續到2100年，在下個世紀內亞特蘭大每年至少持續三個月氣溫將超過35℃，這將會對一些弱勢群體造成較大影響，如老人、嬰兒、沒有能力使用空調的人等。

1.5 基礎設施缺乏

重大基礎設施投資的缺乏，對已經不堪重負的基礎設施系統造成了更大的壓力，不能滿足對系統改進的需求，基礎設施也未實現現代化。2017年3 月，85 號州際公路大橋倒塌，導致交通不便與經濟損失，造成該城市公共交通需求更為緊迫。除了“硬”基礎設施不足，“軟”基礎設施也面臨著挑戰，亞特蘭大242 個社區幾乎都存在“食物沙漠”（指沒有新鮮食品或這種食品價格極貴的地區），缺乏可持續的糧食系統（可持續的糧食系統是一種能夠保證所有人的糧食安全和營養的系統）。

2 韌性戰略與計劃

2.1 目標體系構成及特點

2017 年11 月，亞特蘭大發布了《韌性亞特蘭大》，該城市韌性戰略每四年更新一次，圍繞著公民參與和透明治理、住房和社區發展、經濟和社會流動、交通可達性和韌性基礎設施等領域，力求優先解決社會公平、文化、身份與氣候變化等問題。該戰略構建了一套全面可操作的目標體系，包含4 個主要愿景、16 個頂層目標、58 項具體行動計劃與政策，以提升亞特蘭大居民與城市系統抵御未來沖擊的能力（表1）。

亞特蘭大城市韌性戰略目標體系是一套直觀、精簡、操作性強、具有戰略意義，致力于解決城市貧困、社會經濟不平等問題的系統工程，具有多樣性、包容性、階段性與靈活性。

2.1.1 多樣性與包容性

韌性城市戰略目標體系的多樣性與包容性體現在涉及的領域與交叉多元化的參與主體上。首先，該戰略圍繞公民參與和治理、住房和社區發展、經濟和社會流動、交通可達性和韌性基礎設施等多個優先領域，研究機會并制定一系列多樣化的具體行動措施，解決社會、經濟與種族公平問題。其次，目標體系制定過程中，建立的5 個優先領域的工作組成員包括來自學術界、信仰基金會、非營利組織、慈善機構和商業界的多方代表，并且亞特蘭大是100RC 網絡中第一個使用公開提名程序讓居民成為工作組成員的城市，體現亞特蘭大對于包容性的承諾。

表1 韌性戰略目標體系內容構成表

2.1.2 階段性與靈活性

韌性城市戰略目標體系的制定分為兩個階段，第一階段，讓亞特蘭大都市居民與利益相關者參與討論其對城市優勢和劣勢的看法，包括在線公共調查、廣泛的社區會議和公眾宣傳以及跨機構和計劃的城市內部協調等，以此得出“初步韌性評估”，確定關鍵優先領域；第二階段，首席韌性官（CRO）及其團隊領導了五個工作組，進一步探索關鍵優先領域，制定具體行動計劃與措施。靈活性體現在為確保韌性戰略適應發展要求，該戰略目標體系每隔4 年更新一次，調整優先事項，并承諾從2019年7月起，在每個財政年度提供一份關于進程和更新的報告卡。

2.2 特色行動計劃

《韌性亞特蘭大》戰略報告中提出了58 項具體的特色行動計劃，包括促進種族平等、推動教育普及、擴大職業選擇與崗位、減輕住房負擔、改善公共交通、建設韌性基礎設施、調整城市系統等內容，具有對話性、包容性、信息化、靈活性、開放性、協調性六大特點。

2.2.1 對話性：利用社區對話，實現種族平等

亞特蘭大是一個多樣化和不斷發展的城市，從內戰到民權運動，再到奧運會，其文化受到了一系列重大歷史事件的影響。通過個人故事講述，并公開談論居民對亞特蘭大未來身份的愿景，來認識和理解亞特蘭大文化隨著時間推移對于居民的深遠意義。

具體行動計劃中，亞特蘭大舉辦了一系列種族與和解論壇，以認識和了解該城市充滿種族不平等的歷史，并促進不同族裔社區和個人之間關于社會差異的溝通。通過舉辦500 個公民晚宴，將食物、對話與技術的力量結合起來，旨在擴大有意義的對話，建立真正的社區關系。此外，推出IMAGEN 50/50 一系列活動，這是50項集體愿景活動，旨在想象“50 年后亞特蘭大都市的種族平等狀況”，目標是為亞特蘭大提供一個安全的環境，來進行對話溝通，解決種族主義的長期障礙。

2.2.2 包容性：適當投資行動，滿足弱勢群體需求

包容性體現在亞特蘭大的良好治理和有效領導過程中，其確保了投資和行動適當，滿足了最弱勢群體的需求，使所有亞特蘭大人都能公平地獲得資源、教育、住房、工作等機會。

具體行動計劃中，在提供工作崗位方面，鼓勵兩個“亞特蘭大城市聯盟的重返社會計劃”，包括“城市青年賦權計劃”以及“減少幫派”計劃，每年聯合安置250 名以前被監禁的個人和處于困境中的青年從事穩定的工作，旨在幫助亞特蘭大在解決青少年犯罪者再犯、失業和減少貧富差距方面發揮領導作用。

在提供住房方面，亞特蘭大鼓勵房東接受關于無家可歸的家庭和個人的永久性住房補貼，提供支持性住房。其中包括支持性服務，如醫療保健、咨詢和職業培訓，目的是幫助無家可歸者過渡，直到搬到永久性住房，減少無家可歸的現象。擴大反流離失所稅基金，減輕高檔化市場的影響，旨在幫助確保當前的住戶不會因房地產價值上漲而流離失所。

在改善公共交通與社區公共安全方面，亞特蘭大推動服務欠缺社區的自行車和汽車共享計劃，以提供清潔、替代的交通方式，旨在為所有亞特蘭大人提供訪問重要交通網絡、基本需求與就業中心的機會。此外，亞特蘭大在服務欠缺的社區建立2～4 個社區中心，為LGBTQ（同性戀）青年提供安全的空間，這些中心將提供心理健康計劃、艾滋病病毒檢測、咨詢與預防以及無家可歸的全面服務。

2.2.3 信息化：建設數據平臺，提供實時信息

通過建設完整動態的信息平臺與數據庫，利于數據資料的收集與使用，便于居民快速、準確地獲取相關服務與資源。具體行動計劃中，亞特蘭大啟動企業數據平臺和數據掃盲教育計劃，該平臺用于組織和關聯城市和區域合作伙伴的數據，為合作伙伴簡化對政府數據的訪問，提高辦事效率。

為提高對雨水與洪水的響應能力，亞特蘭大市流域管理部（DWM）正在開發智能水（Smart H2O）系統，Smart H2O 平臺將允許DWM 為災害管理團隊中的用戶和利益相關者提供實時信息，包括位置、圖片和損壞評估，以提醒第一響應者。

在完善交通服務平臺方面，合并現有的交通信息平臺和應用程序，提供實時通勤信息，旨在最大限度地提高路線選擇，包括小道和自行車道，并在交通繁忙期間提供對綜合替代運輸路線的即時訪問。在調整城市系統方面，亞特蘭大利用眾源數據來改善城市系統，通過眾源應用和城市311客戶服務社交媒體平臺，利用技術，居民可向城市系統提出實時服務請求，從而城市系統可立即發出服務指令并部署服務。

2.2.4 靈活性：引入創新技術，增加系統韌性

在韌性基礎設施建設過程中，通過引入新技術或知識，包括改進與完善傳統基礎設施建設辦法，使城市系統更具韌性。具體行動計劃中，亞特蘭大建設普洛克特溪綠道（Proctor Creek Greenway），使其與現有公共交通和亞特蘭大環線連接，促進其交通走廊沿線的經濟發展，整合綠色基礎設施以控制雨水徑流，突出當地藝術和歷史，并增加鍛煉和健康生活的機會。舉辦韌性基礎設施設計競賽，并將部分獲獎設計納入泰德·特納大道項目的實施中。獲獎項目包括綠色基礎設施、自行車道、可滲透鋪路材料、太陽能和電動汽車充電等功能。

此外，在機場建立創新中心，通過在航空電子和清潔能源領域，測試尖端技術，提高機場韌性。該中心的舉措包括：高新技術綜合集成的自主車輛研發、智慧停車場的建設、數據中心的擴展、空中交通控制系統以及清潔能源技術的更新。

2.2.5 開放性：開展社區培訓，增加公眾參與

在空間和技術援助方面，創建了社區資源中心——亞特蘭大韌性、公平和設計中心（RED），利用現有的社區合作伙伴和城市組織提供空間和指導編程開發，旨在幫助社區利用設計、藝術、數據、媒體和技術應對當地的韌性挑戰，并實施社區開發的解決方案。在災害應對方面，為加強社區災害準備和響應，亞特蘭大擴大公民應急響應培訓（CERT）計劃，教育和培訓居民和企業業主安全、負責、有效地應對緊急情況，并在非緊急事件期間支持他們的社區。

在公眾韌性監督方面，亞特蘭大創建公平和韌性記分卡，記分卡將用作組織與公眾之間的自我報告機制，以及為未來投資決策提供信息的工具，允許公眾評估項目，評估組織與社區解決公平和韌性問題的能力并監督其職責。

在促進種族公平方面，亞特蘭大擴大可持續發展培訓計劃，該計劃通過城市可持續發展總監網絡與社會融合中心合作，由政府雇員和非政府合作伙伴制定，為開展可持續發展實踐的主管、員工及合作伙伴提供增加種族平等視角的工具。

2.2.6 協調性：協調資源分配，實現高效管理

在城市文化方面，為促進藝術和人文領域的勞動力發展，亞特蘭大制定了創意經濟勞動力發展計劃，爭取創建一個平臺，使資源匱乏的中小型藝術和文化組織更好地與大型藝術組織、電視和電影行業高管與資助者相匹配，旨在提高勞動力韌性，鼓勵創意社區內職業發展。

在改善交通系統方面，亞特蘭大與運輸供應商之間建立綜合票價結構，連接其區域交通管理部門，以便整個地區的乘客通過使用新的MARTA Breeze 公交卡，在不同的區域運輸機構之間轉移，促使亞特蘭大交通系統向綜合區域運輸系統邁進。

在創建公共綠地方面，制定公園、綠地和小徑的收購、開發與維護融資行動計劃，旨在確保有足夠的資源來購買和維護綠色空間，并強調資源的合理與公平分配。此外，該市與現有的林冠聯盟密切合作，包括亞特蘭大樹木保護基金、公共土地信托基金、喬治亞州自然保護協會以及喬治亞州保護協會，利用城市的樹木補償基金的開發費用購買森林地產（一般指建設在森林地區的房地產項目），進行樹木種植與維護，并對公眾免費開放，以保護亞特蘭大現有的樹冠。

在教育資源整合方面，建立一個教育聯絡機構，任務是擴大學前教育（Pre-K）計劃，支持課后計劃、回收計劃、學校菜園計劃和資本改善計劃，旨在加強城市和亞特蘭大公立學校之間以及與高等教育機構、非政府組織、教育合作伙伴和周邊城市之間的合作和資源協調。

3 啟示

（1）注重城市建設的包容性、凝聚力與公平性。亞特蘭大的包容性建設體現在文化、身份與歷史的保護與增強，開放共享的公共空間，具有韌性的住房供給體系，公平的教育與發展機會等方面。我國在快速城市化過程中出現了社會排斥，收入差距過大，城市內部人口、產業與空間布局不協調，資源與服務分配不均等諸多問題。因此，亞特蘭大的韌性建設對我國城市的韌性治理具有較大的借鑒意義。

首先，需要促進城市的土地制度與規劃設計制度的協同配套，為建設更多的經濟適用房創造便利條件，同時，制定住房補貼政策。其次，改善交通系統與糧食供應系統，并增加公眾共享的綠地空間，促使社會服務資源與公共設施的均衡配置與公平化發展。再次，塑造具有多元文化背景的種族群間相互尊重、寬容、幫助的城市精神文化。最后，關注幼兒教育和勞動力發展機會，改善經濟流動性和代際財富建設[10]。

（2）實行監督戰略進度的問責制。亞特蘭大韌性戰略每四年進行一次全面更新，根據更新后的戰略，不斷確認其優先事項，并承諾向公眾提供相關流程和每個財政年度的更新報告卡。我國在城市韌性治理措施的實施與監督機制方面還未成熟，公眾參與度不夠。因此，我國政府需協同各利益相關主體，對于城市韌性治理措施的實施建立監督體制與機制，保證韌性措施的順利實施。