以“數(shù)字蝶變”催生“城市蝶變”

唐潔

〔內(nèi)容提要〕為推進數(shù)字湖州建設，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，湖州積極推進城市數(shù)字化治理。本文從城市特性出發(fā)，挖掘城市數(shù)字化治理的內(nèi)涵和要求，發(fā)現(xiàn)湖州城市數(shù)字化治理存在的問題。采用雙層嵌套治理界面建構，以需求導向、問題導向，秉持服務化、情感化、數(shù)據(jù)化和智能化的內(nèi)在機理，從面向公民和面向決策者兩個方向構建一體化治理界面，形成加快推進湖州城市數(shù)字化治理的路徑和方向。最后提出適合湖州數(shù)字化改革的對策建議。

〔關鍵詞〕數(shù)字湖州 城市數(shù)字化治理 雙層嵌套治理界面

隨著數(shù)字湖州建設進入新階段，加快推進城市數(shù)字化治理將是“十四五”期間重要的工作發(fā)力點和努力方向之一，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高水平均衡、高品質(zhì)生活、高效能治理的加速劑，是新發(fā)展階段下全面建設數(shù)字湖州的總抓手。在數(shù)字化改革元年，搶抓數(shù)字時代的戰(zhàn)略機遇，聚焦治理方式的數(shù)字化變革、生產(chǎn)方式的數(shù)字化重構、生活方式的數(shù)字化協(xié)同，推動數(shù)字賦能城市治理轉型，以“數(shù)字蝶變”催生“城市蝶變”，是加快打造“重要窗口”示范樣本、奮勇爭當社會主義現(xiàn)代化先行省排頭兵、高水平建設現(xiàn)代化濱湖花園城市的強勁動能。

一、湖州城市特性和城市數(shù)字化治理的內(nèi)涵

城市數(shù)字化治理依托移動通信、互聯(lián)網(wǎng)和地理信息系統(tǒng)等技術，實現(xiàn)了城市治理的空間建構與網(wǎng)絡建構，可以對城市進行精準把控。研究湖州城市特性，挖掘城市數(shù)字化治理的內(nèi)涵和要求，聚焦治理數(shù)字化，高效推動湖州城市發(fā)展，這對湖州加快推進數(shù)字化改革具有重要意義。

（一）湖州城市特性

一是聚集成效顯著。“十四五”時期，湖州提出重估城市價值，在富集要素中創(chuàng)新裂變，實施人才強市、創(chuàng)新強市首位戰(zhàn)略，將山水資源、文化底蘊與創(chuàng)新元素深度融合，以低成本創(chuàng)業(yè)、高品質(zhì)生活為導向吸引高質(zhì)量項目、高層次人才集聚，構建“一灣極化、兩廊牽引、多區(qū)聯(lián)動、全域美麗”的生產(chǎn)力新布局。2020年新引進大學生13.1萬名，新入選國家和省級引才計劃68名。浙大湖州研究院、電子科大長三角研究院等創(chuàng)新載體落戶湖州，新增高新技術企業(yè)250家、省科技型中小企業(yè)800家等等。

二是多元化發(fā)展明顯。湖州立足“十四五”時期開局之時，抓住城市的多元發(fā)展這一根本，深化完善“4+3+N”產(chǎn)業(yè)體系，推進信息經(jīng)濟、高端裝備、健康產(chǎn)業(yè)、休閑旅游四大重點主導產(chǎn)業(yè)數(shù)字化改革，促進金融新材、綠色家居、現(xiàn)代紡織三大傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型，鼓勵新能源汽車、地理信息、通用航空、現(xiàn)代金融等新產(chǎn)業(yè)領域數(shù)字化創(chuàng)新，不斷為城市注入生命力和活力的源泉，為城市未來提供更多可能性。搶抓長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略機遇，湖州全面融入上海大都市圈、杭州都市圈、G60科創(chuàng)走廊和寧杭生態(tài)經(jīng)濟帶，開放格局全面拓展。市場主體從25.8萬戶增加到44萬戶。

三是流動性帶來機遇。湖州牢牢抓住都市圈軌道交通加快發(fā)展的歷史性機遇，圍繞建設樞紐門戶城市目標，提出“軌道上的湖州”建設行動方案（2021—2025年），有序推進“4321”工程計劃中的10個軌道交通項目，大力推進軌道交通建設，切實以現(xiàn)代化軌道交通體系支撐更高水平的開放融合發(fā)展，提高城市流動性。全市完成綜合交通投資213億元，增長14.7%。湖杭高鐵等項目加快實施，商合杭高鐵等項目建成使用，樞紐門戶城市功能基本顯現(xiàn)，為加快融入長三角一體化發(fā)展提供基礎。

（二）湖州城市數(shù)字化治理的內(nèi)涵與要求

從湖州城市特性挖掘出的城市數(shù)字化治理內(nèi)涵有三點：一是時間和細節(jié)的治理。聚集帶來了龐大的資源，但線上、線下資源優(yōu)化配置需要精細化和高效性。二是復雜性的治理。多元意味著城市數(shù)字化治理更加復雜。三是流動的治理。人、物或能的流動，或是信息或知識的流動。數(shù)字化治理嘗試提供一種能夠追蹤人和物的流動的“覆蓋能力”。

湖州加快推進城市數(shù)字化治理的內(nèi)涵要求有三點：一是整體性轉變。不局限于某一個或某幾個領域的轉變，找準需求和開發(fā)場景（如“產(chǎn)業(yè)大腦+未來工廠”、“城市大腦+未來社區(qū)”等），推動整體性轉變。二是全方位賦能。包括技術賦能、生態(tài)賦能、市場賦能、人才賦能，依托數(shù)據(jù)、技術、數(shù)字底座，推進“技術+制度”雙輪驅(qū)動，實現(xiàn)全方位賦能。三是革命性重塑。不論是城市管理手段、管理模式，還是管理理念都要深刻變革，通過政府引導、市場主導、社會參與，實現(xiàn)革命性重塑。

二、湖州城市數(shù)字化治理進展情況及存在的問題

在數(shù)字發(fā)展新需求下，推進城市數(shù)字化治理，是全面提升城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化、城市核心競爭力的總抓手。根據(jù)調(diào)研情況來看，湖州已進入城市數(shù)字治理的第二階段，從基礎設施建設轉向運用數(shù)字信息技術實現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理的過程，正在加快打造一批標志性應用、主攻一批突破性指標、深謀一批全局性項目。加速實現(xiàn)從數(shù)字、數(shù)智向數(shù)治的跨越，努力為全省提供湖州素材、湖州經(jīng)驗。

（一）湖州城市數(shù)字化治理進展情況

一是頂層設計與基層探索雙層發(fā)力。遵循“數(shù)字化到智能化再到智慧化”的發(fā)展方向，按照“三融五跨”的建設要求，有序部署《湖州市數(shù)字化改革總體方案》，加快落實“1+5+2”工作體系。已初步建成數(shù)字駕駛艙，搭建完成一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，上線智慧醫(yī)保、無廢水運、民意熱線、數(shù)字鄉(xiāng)村、數(shù)字網(wǎng)格等典型示范應用場景152個。例如，“一件事”集成協(xié)同場景落地，形成具有湖州辨識度、影響力的場景應用。全面迭代升級“基層治理四平臺”功能集成、縣鄉(xiāng)協(xié)同、運行高效的新型基層治理載體。積極實現(xiàn)跨層級治理集約化、跨部門治理協(xié)同化、基層治理精細化。

二是以點帶面以全蓋偏雙向轉變。從試點先行轉變?yōu)槿I域協(xié)同共享。浙里辦在線化提質(zhì)行動和浙政釘一體化加速行動為“掌上治理之市”的建設注入強勁動能，打破區(qū)域部門壁壘，放大先發(fā)優(yōu)勢和探索價值，真正使數(shù)字化改革延伸到生產(chǎn)、生活、生態(tài)的方方面面，讓全社會共享“數(shù)字紅利”。浙里督上線，你督我查一站通更是全民參與信息共享，全面推進以信用監(jiān)管為基礎的"雙隨機、一公開"監(jiān)管。

三是數(shù)據(jù)開放安全防護雙保推動。借助《公共數(shù)據(jù)集成化創(chuàng)新行動》，完善數(shù)據(jù)開放目錄，厘清數(shù)據(jù)開放需求清單，全面匯總整合全市各級各部門的海量基礎數(shù)據(jù)，加快數(shù)據(jù)開放共享，保障城市數(shù)智的加速運行。截至2021年6月，湖州市數(shù)據(jù)開放平臺已開放40個數(shù)據(jù)單位，330個數(shù)據(jù)集。建立日常檢查和工作推進機制，完善組織機制保障體系。編制出臺《公共數(shù)據(jù)共享開放安全管理辦法》等文件，構建安全防護體系。

（二）湖州城市數(shù)字化治理存在問題

問題的焦點集中反映在城市數(shù)字化治理如何處理好公眾和政府的關系上。公眾可以是公民，也可以是企業(yè)等市場主體。需要考慮數(shù)字界面、政民互動和城市治理三個概念，處理好時間、細節(jié)、復雜性和流動治理的問題。解決了這一難點，治理范圍、治理主體和治理效能便能迎刃而解。

一是數(shù)字確權有困難，治理體系不兼容。數(shù)據(jù)作為一種新的生產(chǎn)要素，在應用場景上存在異質(zhì)性，實現(xiàn)數(shù)字治理缺少上位法的約束。雖然我國首部數(shù)字安全法已經(jīng)出臺，深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例也已正式公布，將于2022年1月1日起實施，但數(shù)字政府建設關鍵不在于數(shù)據(jù)，而是在于“治”，理論體系和制度體系不兼容，需要更多的體制變革來配套。

二是數(shù)字鴻溝較明顯，治理效能待提高。根據(jù)湖州市2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我市常住人口中60歲及以上人口為718721人，占21.34%，其中65歲及以上人口為522540人，占15.52%。大多數(shù)老年人受教育程度等的影響，被數(shù)字邊緣化，成為數(shù)字化“局外人”，影響數(shù)字平臺的推廣和使用，而且目前數(shù)據(jù)資源大多數(shù)集中在政府公共部門，部門之間、部門與企業(yè)社會數(shù)據(jù)責任認定不清，導致數(shù)據(jù)開放程度較低，大大影響響應時間和速度，未能做到“接訴即辦”。

三是數(shù)字治理需多元，協(xié)同共享有待加強。我市正在加快構建“1+5+2”工作體系，搭建數(shù)字化改革“四梁八柱”，已形成若干典型示范應用場景，涉及民生、醫(yī)療等多個方面，但部分平臺仍在建設中，仍需要找準需求，開發(fā)更多業(yè)務場景，完善黨政機關整體智治、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會和數(shù)字法治等5個綜合應用。城市治理需要發(fā)揮企業(yè)積極性、主動性、創(chuàng)造性，讓更多市場主體加入進來協(xié)同發(fā)展，但治理主體的加入存在門檻。缺乏打通不同部門，以及與企業(yè)社會之間數(shù)據(jù)聯(lián)系的技術手段。人才技術體系是否足夠支撐新型數(shù)字變革有待考驗。

三、經(jīng)驗借鑒及路徑研究

借鑒各省、地市城市數(shù)字化治理先進經(jīng)驗，采用雙層嵌套治理界面建構，以需求導向、問題導向，秉持服務化、情感化、數(shù)據(jù)化和智能化的內(nèi)在機理，從面向公民和面向決策者兩個方向構建一體化治理界面，打造湖州城市數(shù)字化治理創(chuàng)新平臺群，形成加快推進湖州城市數(shù)字化治理的路徑和方向。

（一）經(jīng)驗借鑒

各省、地市正在積極開展數(shù)字化改革，為城市數(shù)字化治理提供了可借鑒的寶貴經(jīng)驗。

1.上海的“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”

上海在數(shù)字化改革中積極抓住政務服務“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”這兩個“牛鼻子”，一網(wǎng)為全民，“高效辦成一件事”；一網(wǎng)管全城，“高效處置一件事”。“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”是提高城市治理現(xiàn)代化水平的有力牽引，“兩網(wǎng)”建設不只是技術手段創(chuàng)新，更是管理模式創(chuàng)新、行政方式重塑、體制機制變革，將在更大范圍、更寬領域、更深層次推動城市治理全方位變革。“一網(wǎng)通辦”，讓“群眾跑腿”變?yōu)椤皵?shù)據(jù)跑路”，從“能辦”向“好辦”轉變。“一網(wǎng)統(tǒng)管”，為跨部門、跨系統(tǒng)聯(lián)勤聯(lián)動增效賦能，逐步實現(xiàn)“一屏觀上海、一網(wǎng)管全城”。

2.廣東的“數(shù)字政府”建設

作為全國首份針對數(shù)字政府的省級專項規(guī)劃，《廣東省數(shù)字政府改革建設“十四五”規(guī)劃》于2021年8月印發(fā)實施，推動廣東數(shù)字政府建設實現(xiàn)“四個提升”，即由數(shù)字政府建設向全面數(shù)字化發(fā)展提升，由數(shù)字化向智慧化提升，由側重政務服務向治理與服務并重提升，由數(shù)據(jù)資源管理向數(shù)據(jù)資產(chǎn)開發(fā)利用提升。力爭5年優(yōu)化政務服務“一網(wǎng)通辦”、推動省域治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”、強化政府運行“一網(wǎng)協(xié)同”，推動實現(xiàn)“三網(wǎng)融合”，形成服務管理、決策指揮一體化的格局。到2025年，廣東將全面建成“智領粵政、善治為民”的格局，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

3.北京的“接訴即辦”

“12345，有事找政府”。從2019年起，北京市接訴即辦機制建立。2021年，《北京市接訴即辦工作條例》（下簡稱“條例”）面世。接訴即辦作為“我為群眾辦實事”實踐活動主抓手，用好12345民生大數(shù)據(jù)，聚焦高頻問題，以“每月一題”集中攻堅、主動治理，切實解決人民群眾“急難愁盼”問題。條例理順了問題派單流程，明確了“首接負責制”，并在合力解決復雜問題上，厘清了責任邊界，確立更有效的辦事機制，讓12345熱線真正“一打就通、一通就辦、一辦就好”。

4.浙江杭州的“城市大腦”實踐

杭州“城市大腦”以問題為導向，通過政企合作，打造集約化平臺，是一個橫向跨部門、縱向跨層級的集約化數(shù)字工程。“城市大腦”（城市CPU）坐落于云棲小鎮(zhèn)，由杭州城市大腦運營指揮中心負責全局調(diào)度。在大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等多重技術的賦能下，“城市大腦”自主收集信息，并進行處理反饋。“城市大腦”的應用場景包括疫情防控、交通管理、治安防控、生態(tài)環(huán)境保護、社區(qū)治理、政務便民服務等。

（二）雙層嵌套治理界面建構

界面治理理論是一個用于分析治理的概念性框架，由治理界面、環(huán)境、內(nèi)部結構和功能四個核心要件構成。赫伯特·西蒙認為界面處于內(nèi)部和外部環(huán)境之間，內(nèi)部是界面的實質(zhì)和組織模式，而外部是界面運行的環(huán)境。中國人民大學李文釗教授將界面看作治理的一個變量，通過形成新的界面來適應環(huán)境和實現(xiàn)功能。于是，將滿足雙方一體化互動的治理界面稱之為雙層嵌套治理界面。

雙層嵌套治理界面建構從公眾和政府的需求與問題出發(fā)，分為面向公民和面向決策者的一體化治理界面建構。面向公民的一體化治理界面建構的經(jīng)驗借鑒上海的“一網(wǎng)通辦”、廣東的“數(shù)字政府”建設以及北京的“接訴即辦”等。面向決策者的一體化治理界面建構的經(jīng)驗借鑒上海的“一網(wǎng)統(tǒng)管”和浙江杭州的“城市大腦”實踐等。以數(shù)字界面形式梳理出能實現(xiàn)政民互動的創(chuàng)新平臺群，具有解決治理范圍難點的方案優(yōu)越性和解決治理主體難題的場景應用方案的優(yōu)點。雙層嵌套治理界面建構思路圖如下圖1所示。

以“城市大腦+未來社區(qū)”核心業(yè)務場景為例，用雙層嵌套治理界面建構，打造政府、社會組織、企業(yè)、居民等共同參與城市數(shù)字化治理新模式。考慮路徑方向是服務化、情感化、數(shù)據(jù)化和智能化。其中，服務化是價值基礎，情感化是認知基礎，數(shù)據(jù)化是信息基礎，智能化是算法基礎。

一方面，“城市大腦+未來社區(qū)”這一場景可以基于“最多跑一次”，通過數(shù)字化方式來提供公共服務和政務服務，增加政民互動平臺，讓公民從政府中獲得服務是雙向的，成為需求的訴求人、問題的反映人和效果的評價人。公民需求有社區(qū)商務、社區(qū)服務、政務服務等。

另一方面，“城市大腦+未來社區(qū)”這一場景可以考慮實現(xiàn)技術從服務賦能向問題解決賦能轉變，讓政府通過數(shù)據(jù)整合和部門協(xié)同共同解決城市治理面臨的問題。決策者問題有基礎信息管理問題、政務信息管理問題、社區(qū)管理問題等。

在“城市大腦+未來社區(qū)”基礎上，不斷豐富業(yè)務場景，將治理范圍從社區(qū)拓展到鄉(xiāng)村等。治理主體從單一的政府快速加入社會組織、企業(yè)、村民等，依托“浙里辦”，完善面向公民的一體化治理界面；依托“浙政釘”，完善面向決策者的一體化治理界面。打造具有湖州特色的城市數(shù)字化治理創(chuàng)新平臺群，提升治理效能。

四、對策建議

杭州提出以“城市大腦”打造新型智慧城市，上海提出以治理、經(jīng)濟、服務為核心的“城市數(shù)字化轉型”，深圳提出打造“城市智能體”，這些均是國內(nèi)領先城市對城市數(shù)字化治理發(fā)展給出的回答。湖州市借鑒上述城市的做法，結合自身特色，全面推進城市數(shù)字化治理。

（一）VR場景開發(fā)助“老”跨越“數(shù)字鴻溝”

數(shù)字化“局外人”現(xiàn)象日益凸顯，而老年人是主要群體。建議運用具有交互功能的虛擬技術在老年大學、社區(qū)老年活動中心等場所布置多場景體驗點，加強數(shù)字化“局外人”的應用培訓，開展老年人智能技術教育。擴大適老化智能終端產(chǎn)品供給，推進互聯(lián)網(wǎng)應用適老化改造，為老年人提供更優(yōu)質(zhì)的電信服務等。

（二）全方位賦能助力擴展治理范圍

實現(xiàn)制度創(chuàng)新，加快構建數(shù)字化改革的理論體系和制度規(guī)范體系。規(guī)范治理行為，強化頂層設計。深化數(shù)據(jù)應用，盤活存量數(shù)據(jù)資源，挖掘潛在數(shù)據(jù)價值，以信息資源創(chuàng)新驅(qū)動治理范圍擴充。整合信息資源，避免信息孤島現(xiàn)象；促進信息共享互動，為決策者賦能。加快智慧商圈、數(shù)字農(nóng)貿(mào)市場、數(shù)字化產(chǎn)業(yè)網(wǎng)點等示范創(chuàng)新工作，以德清國家人工智能應用先導區(qū)建設為載體，深入推進數(shù)字經(jīng)濟“一號工程”。

（三）引進治理主體助力促進多元協(xié)同

實現(xiàn)理念創(chuàng)新，開創(chuàng)政府主導、社會協(xié)作、民眾參與的多主體治理思維，讓有利于城市發(fā)展和建設的多方主體能夠積極主動參與到城市治理中來，推動多元主體合作，提升主體參與積極性。立足頂層設計，嚴格規(guī)范各相關機構的治理行為，通過法律法規(guī)來規(guī)范多主體參與城市數(shù)字化治理行為。探索數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素參與分配的有效形式。建議舉辦大數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新大賽，吸引支持企業(yè)參與數(shù)字化轉型實踐。

（四）促進開放共享助力提升治理效能

實現(xiàn)科技創(chuàng)新，完善城市大腦數(shù)字駕駛艙。扎實推動數(shù)據(jù)融合和應用協(xié)同創(chuàng)新，采取專業(yè)化治理手段，將城市治理的各方面做實做細，合理運用好“數(shù)據(jù)一屏展示、指標一屏分析、指揮一屏聯(lián)動、場景一屏閉環(huán)、治理一屏透視”駕駛艙功能，夯實我市現(xiàn)代智慧城市建設成果，有效減小各單位部門的工作配合阻力，實現(xiàn)不同部門之間的數(shù)據(jù)共享，增強治理運行能力，提升城市治理效能。加大市級重點項目協(xié)同推進，迭代更新城市數(shù)字大腦展示中心“一屏匯聚”內(nèi)容。建議鼓勵各區(qū)縣結合自身特色實踐典型應用場景。

（五）強化數(shù)字化平臺的動態(tài)評估與調(diào)整

加強重大項目管理，在實施落地過程中，加強節(jié)點性回顧與評價，建立容錯與柔性調(diào)整機制。完善信息化項目管理系統(tǒng)，更新項目驗收辦法，對信息化項目的申報、審核、實施、竣工驗收、運維等進行電子化全流程統(tǒng)籌規(guī)范管理，打造信息化項目管理閉環(huán)。建議建立項目績效評價結果與預算資金安排、云資源分配的聯(lián)動機制。

（作者單位：湖州職業(yè)技術學院）