美國農業政策：法律基礎、政策框架和支持系統

王宇

提 要：美國農業人口還不到全國人口總數的2%，卻能夠在嚴格實行休耕、退耕和限產的制度安排下，成為世界最大糧食出口國，成為現代農業最發達的國家之一。除了得天獨厚的自然條件和發達的科學技術之外，美國農業發展是與其農業政策支持分不開的。

從理論上講，農業屬于弱勢產業，受自然條件變化的影響較多、生產周期較長、價格波動較大，并且農業生產部門還具有一定的“公共物品”屬性，這些特征決定了農業生產對農業政策的較強依賴性。因此，要理解美國現代農業發展，首先需要理解美國農業政策。本文主要討論三個問題：一是美國農業政策的法律基礎；二是美國農業政策的總體框架；三是美國農業政策的支持系統。

（一）1933年《農業調整法案》：農業基本法

美國農業政策的實施載體是五年左右修訂一次的農業法案。1933年時任美國總統羅斯福簽署的《農業調整法案》，是美國歷史上第一部農業法案。此后，美國農業政策的制定和實施基本上都是圍繞著對農業法案的修訂展開的。

1933年《農業調整法案》確立了農業部門的基礎地位，成為美國農業的基本法。以此為起點，美國政府先后制定了100多部專項法律為之配套，形成了較為完善的農業法律法規體系。從1933年《農業調整法案》開始，到2018年《農業提升法案》為止，美國政府共計發布了18部農業法案，內容涉及農業生產、食品和營養保障、農業資源和生態環境保護、農產品對外貿易和農業保險等多個方面，成為美國農業政策制定和實施的法律基礎。

1933年《農業調整法案》明確了美國農業政策的基本原則，并且從農產品價格支持和農作物產量限制出發，制定了農業生產計劃。主要內容是每年政府部門按照上年度主要農作物產量以及停耕和休耕計劃，計算出本年度農產品庫存量和下年度市場需求量，并在此基礎上，制定下年度的農業生產計劃，包括播種面積計劃和產出計劃。農戶按照自愿原則與政府簽訂合同，確定播種面積和產出，確定一定比例的土地進行停耕和休耕，并且對停耕和休耕的土地給予補貼。

1933年以來，盡管美國農業法案已經發生了很大變化，但農業政策的基本目標和主要工具在不斷的修訂過程中得以保存。美國農業政策目標：一是以合理價格向國內消費者提供充足的食品和營養保障；二是使人們在農業部門得到的收入與在其他部門得到的收入基本相同；三是農業部門以家庭農場為單位；四是保護農業資源和生態環境。美國農業政策工具包括調整供給和擴大需要兩個方面。在供給調整方面，主要是休耕、退耕和限產，對按照政府的種植計劃，自愿進行休耕、退耕和限產的農戶實行價格支持和直接補貼。在擴大需求方面，主要包括保障低收入家庭的食品和營養；擴大農產品用途；增加農產品出口。

（二）2014年《食物、農場及就業法案》：農業保險計劃

2014年，時任美國總統奧巴馬簽署了《食物、農場及就業法案》。2014年農業法案繼續以保障農民收入、穩定農產品價格和提升農業部門競爭力為主要目標，致力于構建以農民收入、環境保護、食品和營養保障為基本內容的農業安全網。該法案執行期為五年（2014-2018年）。農業預算總額約為4890億美元，其中農業補貼、環境保護、食品和營養計劃、農業保險計劃四項預算支出的占比分別為5%、6%、80%和8%。

2014年農業法案的主要內容：一是實行不與農業生產掛鉤的農業保險計劃，不再按照播種面積和農作物產量來確定補貼數額，農戶獲得的農業補貼主要取決于其選擇的保險項目及繳納的保費。包括取消固定直接支付、逆周期補貼、平均作物收入選擇計劃，新設立價格損失保障計劃和農業收入風險補助計劃。二是強化農業風險管理，增加農業保險投入，加強農業災害援助，建立永久性的牲畜災害援助計劃。三是加大農業資源保護，2014-2018年美國政府用于環境保護預算支出280億美元，占農業預算總支出的6%，主要用于休耕儲備、生態保護、土地資源保護和區域資源保護合作等。

（三）2018年《農業提升法案》：最新的農業法案

2018年12月，時任美國總統特朗普簽署了2018年《農業提升法案》，執行期為五年（2019-2023年）。2019-2023年美國農業預算總額約為3870億美元，明顯低于2014-2018年的農業預算總額。

2018年農業法案的立法原則和主要內容：一是關于收入補貼和價格補貼改革，包括調整補貼資格門檻和上限；在補貼項目上賦予農戶更多自主權利；調整基礎單產和基礎面積；增加農業銷售援助貸款。二是關于食物和營養保障，包括繼續提供食品和營養援助；提高食品和營養計劃的實施效率，減少浪費、欺詐和濫用；提升災害補充援助的保障水平。三是繼續推進新從業農民發展計劃，包括為新從業農民提供更多的教育和培訓機會；加強科學普及和技術援助，確保新從業農民能夠適應現代農業快速發展的需要；為新從業農民、初創公司、退伍軍人提供更多的獲得土地和農業發展資金的機會，鼓勵他們進入農業部門工作；將農戶的創業貸款和研發貸款由五年延長至十年。四是關于農產品對外貿易，包括加強農業部門的國際合作、完善農產品出口計劃、提升農產品的國際競爭力。五是關于食品安全，包括提高檢驗標準、保障食品安全、預防食源性疾病。六是關于農業研發與教育，包括擴大對農業教育、職業培訓和人力資本的投資；加強對農業生產和農業發展的前沿性研究；推動農業科學技術的創新、發展、普及和應用。七是關于農業資源與生態環境保護，包括增加休耕和退耕面積；加強林地和濕地保護，繼續改良土壤、水和空氣質量。八是關于農村發展，包括提高農村信息服務水平；完善農業醫療保險計劃，滿足低收入農戶的醫保需求；加強農村水利系統建設；強化農村給排水技術援助。九是進一步完善農業保險計劃，提高農業部門應對市場沖擊和自然災害的能力。

（一）農業補貼

農業補貼是美國農業政策的核心內容。美國是最早對農業部門進行政府補貼的國家之一。1933年《農業調整法》開創了農業補貼政策的先河。美國農業補貼政策種類繁多，主要包括直接補貼、營銷補貼、投入品補貼、逆周期補貼、出口補貼和農業保險保費補貼等。美國農業補貼政策覆蓋面較廣，既有專門針對農業生產的補貼政策，又有關于農產品對外貿易、食品和營養保障、農業資源和環境保護、農村發展的補貼政策。

美國政府通過對農業法案的修訂，不斷完善農業補貼政策。1933年《農業調整法》建立了以價格支持和限產措施為重點的農業補貼政策。1955年取消了實物收購政策，規定農民可以用現金來償還政府提供的銷售貸款，實行彈性耕種面積計劃。20世紀60年代，在減少價格支持的同時，實施了“直接收入補貼項目”，“土地儲備補貼項目”和“休耕補貼計劃”。1973年《農業與消費者保護法》引入目標價格，實行差額補貼制度。1977年對農戶自己儲備谷物給予補貼。2002年《農業安全與農村投資法》決定，加大對農業補貼，建立以收入支持為主導的補貼體系。2012年擴大了農業保險的覆蓋范圍。2014年《食物、農場及就業法案》進一步提出，增加農業保險投入，擴大農業災害補貼范圍。

（二）食品與營養計劃

食品和營養保障計劃是美國農業政策的核心，是農業預算支出中規模最大的項目，約占美國農業預算總支出的80%。主要目的是為低收入家庭提供食品和營養保障。主要內容包括補充營養援助計劃、學校營養午餐計劃和緊急食品援助等。

美國農業政策的邊界較為寬泛，其對象不僅包括農業人口而且包括非農業人口。雖然農業人口僅占美國總人口的2%左右，但可以直接獲得食品和營養補貼的人口卻占美國總人口的10%以上。據統計，平均每月約有4210萬美國人（約占美國居民的12.9%）可以領到680億美元的補充營養援助。平均每月約有3000萬學生（約占學齡人口的44%）可以從122億美元的學校營養午餐計劃中受益。

2014年農業法案規定，2014-2018年美國政府每年農業財政預算支出約為1000億美元，其中80%用于食品與營養計劃。2018年農業法案提出，2019-2023年美國政府將繼續為低收入家庭提供補充營養援助計劃，幫助所有低收入家庭獲得充足的食物和營養保障。

（三）農業資源和生態環境保護

關于農業資源保護，1936年《土壤保護和國內配額法案》提出，加強對農業資源尤其是土地資源和水資源的保護，重視對土壤污染的治理、保持土壤有機物和耕地的生產力。此后，美國政府相繼出臺了一系列法律法規，加強對農業資源和生態環境的保護。包括1962年《耕地保護計劃》、1965年《耕地調整計劃》、1972年《聯邦污染控制法案》和《聯邦殺蟲劑控制法案》、1977年《土壤和水資源保護法案》等。在2018年《農業提升法案》的基礎上，2019-2023年美國農業財政預算支出增幅最大的一項來自資源保護項目，預計增幅將達到5.55億美元。

關于生態環境保護，美國環境保護法律體系主要由《國家環境政策法案》、實體性環保立法和解釋性條例構成。1970年《國家環境政策法案》是美國生態環境保護的基本法。實體性環保立法包括資源與自然保護立法、污染預防和治理立法、食品藥品質量安全保護立法等。

（四）農產品對外貿易政策

美國是最大的農產品出口國，農產品出口比重占農業銷售總額的25%以上，因此農產品對外貿易政策是美國最重要的農業政策之一。1934年美國政府發布了《互惠貿易協定法案》，1954年美國政府出臺了《農產品貿易發展援助法案》，其主要內容都是通過出口補貼政策，降低農產品出口價格，擴大農產品出口規模，提高美國農產品在國際市場占有率。

這兩部法案經過多次修改，至今仍是美國政府促進農產品出口政策的重要內容，并且經過多年發展和完善，形成了較為完整的農產品出口促進政策體系：一是出口信用擔保計劃，包括商業出口信貸擔保計劃、供給方信用擔保計劃、農用設備擔保計劃等。二是市場開發計劃，包括市場增長計劃、國外市場開發合作計劃、新興市場計劃。三是針對技術性貿易壁壘的出口補貼計劃，包括生物技術與農業貿易計劃，以及特殊農作物技術支持計劃。四是出口補貼計劃，包括出口倍增計劃和乳制品出口獎勵計劃。

2018年農業法案提出，繼續提供關于農產品對外貿易的市場準入、國際市場開發、特殊農作物技術援助，以及新興市場開發的資金支持。2019-2023年，美國農業對外貿易計劃每年安排資金2.55億美元，其中，市場準入項目不低于2億美元，國際市場開發資金不低于3450萬美元，新興市場開發資金約為1000萬美元，特殊農作物技術援助資金約為900萬美元。

（五）農業保險計劃

美國農業保險由農業部風險管理局負責，主要險種保單和費率由聯邦政府統一制定，聯邦政府為參保農戶提供保費補貼，保險業務由商業性保險公司承擔。美國聯邦政府還為農業保險提供保費補貼和業務費用補貼。在保費補貼方面，對那些造成農戶大幅減產的巨災保險保費由聯邦政府全額補貼。在業務費用補貼方面，聯邦農作物保險公司向承辦聯邦農作物保險項目的商業性保險公司提供一定比例的費用補貼。

美國農業保險種類繁多，大體可以分為三個部分。一是基礎性保險，基礎性保險是應對多種自然風險的農作物保險，保險責任包含干旱、洪水、火山爆發、山體滑坡、雹災、火災和農作物病蟲害等。聯邦農作物保險公司根據災害發生的頻繁程度將美國農用耕地劃分為高風險土地和非高風險土地，與此相對應，基礎性保險也劃分為巨災保險和高風險替代保障保險。巨災保險是提供基本保障的保險，保費由政府全額補貼，農戶只需按規定交納管理費，低收入農戶還可以申請管理費豁免；高風險替代保障保險是針對高風險土地推出的，農戶只要為其耕種的高風險土地購買替代保險，就可以獲得非高風險土地的相應保障。二是附加性保險，附加性保險也是農作物保險，由商業性保險公司提供。附加性保險是對基礎性保險的補充保險，可以分為價格保險、產量保險和收入保險等。三是商業性保險，美國政府鼓勵商業性保險公司為農業部門承保風險，政策性保險主要集中于那些商業性保險公司無力承擔的項目上。

（一）金融與財稅

美國農業信貸體系由政府農業信貸機構和合作農業信貸機構共同組成。政府農業信貸機構包括農民家計局、商品信貸公司和農村電氣化管理局。農民家計局是政府向農場主提供貸款擔保和直接貸款的機構。商品信貸公司的主要職責是穩定農產品價格，增加農戶收入。農村電氣化管理局主要為農村電業合作社和農場提供貸款，為農場電氣化合作社提供技術指導。

合作農業信貸機構主要由聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作銀行構成。其中，聯邦土地銀行主要發放購置農業不動產的長期貨款，貸款對象是農戶和從事農業活動的生產經營者。聯邦中期信貸銀行主要向農業生產者信貸協會提供貸款，農業生產者信貸協會再向農戶發放短期貸款，以解決農業季節性需求。合作銀行向農業合作社發放中期貸款，也可以直接向農民貸款。由于具有立法保護，美國農業信貸體系一直被認為是金融市場中最具安全性的信貸機構。

美國農業部門較多地享受了稅收政策優惠：一是延期納稅政策，即可以將一部分尚未出售或雖已出售但未收到現金的農產品遞延至下一年度納稅。二是減稅政策，即對于用于購買機器設備、生產用房及飼養一年以上的牲畜等支出可以作為資本支出從當年收入中扣除。三是免稅政策，即對于出售農業固定資產所得可以免除60%收入的稅賦。四是固定資產加速折舊的稅收優惠政策。五是關于農業保險免稅政策，對美國聯邦農作物保險公司的特許經營權、資本等財產，以及直保合同和再保合同的保費、支出、利潤等，均免征一切稅賦。對于商業性保險公司，如果其經營聯邦農作物保險計劃中的農業保險業務，也免征除營業稅之外的其他稅賦。

（二）教育與研發

1857年，來自佛蒙特州的美國國會議員莫里爾向美國國會提交了關于聯邦政府以公共土地資助各州設立“贈地學院”（主要是農學院）的提案。一是將總數為634萬英畝的土地按照每個州或地區在國會的參議員和代表數分配到各個州和地區，每個參議員或代表將為其州分得2萬英畝土地（地區分得6萬英畝）。二是土地出售前的管理費用由各州政府負責，出售后所獲資金按照指定目的用于建立永久性基金，以資助建立農學院。三是出售土地獲得資金的10%可以用于購買建立農學院所需的土地或試驗農場。四是受贈土地的州或地區須在五年內至少建立一所農學院，否則受贈土地將被聯邦政府收回。1862年，時任美國總統林肯簽署了《莫里爾法案》。

《莫里爾法案》極大推進了美國農業教育和科研進程，在聯邦政府無償贈予土地的條件下，各州紛紛建立了“贈地學院”。1890年，美國國會通過了第二個《莫里爾法案》，支持在南方各州創辦“贈地學院”。到20世紀90年代，美國“贈地學院”發展到69所，注冊學生超過40萬人。后來“贈地學院”大都成為以農業教育和農業科研為主導的州立大學，主要學科包括畜牧學、奶牛飼養、農業化學、農業水利、農學、土壤學、園藝學和昆蟲學等。

1887年，美國政府頒布《哈奇法案》，規范了各州農業實驗站的建設，即由聯邦政府按照各州農場和農民的數量，資助各州建立農業試驗站。農業試驗站主要進行基礎性農業研究，包括植物病理學、土壤學、農業化學和動植物疾病防控等。1914年，美國政府出臺《斯密斯-萊佛法案》，授權成立農業合作推廣體系，將“贈地學院”和農業實驗站的科技成果推廣到各個農場。由《莫里爾法案》《哈奇法案》和《史密斯-雷佛法案》所建立的農業教學、科研和推廣“三位一體”制度，為美國現代農業發展提供了有力支撐。

（作者為國務院參事室金融研究中心研究員）