從集權規制到分權共治：法國大學法權治理模式的演進邏輯與啟示

謝 健

（廈門大學高等教育質量建設協同創新中心，福建廈門 361005）

20 世紀八九十年代以來，受全球經濟衰退和國內政治形勢相對穩定的催動，肇始于英、美等國的新公共管理運動在法國產生了巨大影響。“行政分權”運動與“地方治理模式”（NSM:Neus Steueruage Modell）應運而生并逐漸波及高等教育領域，導致一向傳統的法國大學治理模式發生了深層次的革新與變化。“新公共管理”理念的引入為法國大學打破政府的集權控制提供了契機，“去中心化”“契約化”與“合同責任制”成為高等教育改革的方向。傳統法國大學的“集權規制”與“自治傳統”被打破，高等教育治理體系中間接控制與大學民主管理的力量得到了增強。

高等教育大眾化與市場化的趨勢推動大學進入公私兩域，法權治理隨之勃興。法權，即法定之權，是融合了公共性質的權力與個體性質的權利的統一體。“對于大學治理來說，法權配置實際上包含著兩個方面的維度，其一是公權的建設和規范，其二是私權的維護和保障。”[1]歸根結底，合理的法權結構在于政府權力、大學的行政權力和學術權力的衡平。鑒于大學法人的雙界性和公私法域的日趨融合，法權治理成為大學治理現代化的必由之路。考察法國大學法權治理模式的演進歷程、演進機制及其潛在風險和突破路徑，對我國實現公辦高校治理體系和治理能力現代化具有重要啟示。

一、法國大學法權治理模式的演進歷程

（一）學會治理時期：中世紀至18世紀末

大革命之前，法國大學一直沿襲中世紀大學模式，大學被視為一種學者行會，表現出鮮明的學者自治特征，擁有較大的自治權力。在學會治理的傳統下，法國大學主要由內部治理機構（如大學評議會、學院評議會和同鄉會）來進行管理，外部治理機構則處于缺失狀態。與此同時，教授擁有強大的自治權力，占據著大學治理中的主要控制權。“正如艾倫（Raymond Aron）所說，‘除了上帝之外，他就是自己的主人’。”[2]55

（二）雙重集權治理時期：18世紀末至20世紀后半葉

大革命后，法國通過一系列立法建立了一套以帝國大學為中心的教育行政體系。“帝國大學”是進行整個帝國公共教育管理的中央機構，與下設的學區、公共教育委員會共同構成了大學外部治理體系，壟斷了大學的學位授予權、財務權等主要權力。大學則被劃分為各自獨立的神學院、法學院、醫學院、理學院和文學院，并演變成為“屬于國家的公共行政機構”，不再具有法人資格，并受到國家的直接管制。與此同時，在內部治理體系中，學院成為內部治理的權力中心，教授寡頭成為內部治理主體。學院理事會和學院評議會是學院治理的主要機構。其中，學院理事會由教授組成，負責政府經費的分配和提供空缺講座的候補教授人選；學院評議會則由教授和部分講師組成，負責掌管具體的課程事務。在學院之下，講座作為基層學術組織，由教授全權負責，掌管教學和考試事務。自此，法國大學兼具了中央集權和學者行會自治的雙重集權管理特征。雙重集權的管理體制存在兩個“中央”：“一個是行政體制，負責經費的撥付和學校規范；一個是行會體制，決定著教師的職業與教學。”[3]

（三）集體民主治理時期：20世紀后半葉至20世紀末

1968 年法國頒布《高等教育方向指導法》（又稱《富爾法案》），改革了法國大學的法人性質和組織結構，將大學確定為“具有法人資格和財政自治權的公立科學文化機構”，賦予了大學行政法人的法律地位。同時，法律將舊制的學院分解并重組為“教學與研究單位”（UER），進而組建為具有跨學科性質的“新大學”。“新大學”內部設置了大學校長、大學委員會和科研委員會，建構了完善的院校科層治理組織，施行大學委員會領導下的校長負責制。其中，大學委員會是最高決策機構，由大學所有的利益相關者代表構成，負責建立大學管理制度、制定和分配大學預算、選舉校長以及對教學與研究單位的人事進行管理等。大學校長由大學委員會的教授擔任，主要負責整個大學的行政管理工作。科研委員會則是一個咨詢機構，負責研究計劃的制定及科研經費的分配。《富爾法案》旨在建構現代大學內部行政治理機構，減少政府權力的干預，削弱教授寡頭的權力，這使得法國大學治理模式轉向“集體民主治理”。

（四）分權與共同治理時期：20世紀末以來

大學內部科層治理組織的興起，為法國大學新型政校關系的建立奠定了內在的制度基礎和組織保障。20世紀80年代以來，法國政府開始嘗試建立分權的大學治理結構。1984 年新的《高等教育法》（又稱《薩瓦里法案》）出臺，提出大學可以根據所確定的教學與科研等發展目標，通過協商與國家簽訂多年合同，學校要承諾完成目標規定的任務，國家要保證提供相應的經費與人員編制。根據法律，政府設立了一個中介機構——國家教育評估委員會，負責對大學各項活動進行評估，評估結果將成為下一個周期合同制定的依據。據此，通過間接管理的方式，法國政府開始對大學管理予以松綁，逐漸走向契約監管下的分權治理。大學與政府之間建立起基于績效責任的合作關系，并逐漸遠離“中央計劃”的傳統。“政府不再拘泥于傳統的‘細節管制’，而是朝著‘戰略管理’的方向發展。”[4]在內部治理機構上，法律將“大學委員會”改稱為“行政委員會”，同時設立了“大學學習與生活委員會”，大學逐漸趨向于共同治理。

2007 年，法國議會通過了《大學自由與責任法》（又稱《貝克萊斯法案》），進一步促進了大學共同治理模式的發展。根據法律規定，大學委員會被賦予了設立教學與科研單位、分配教師工作等權力，其成員人數受到了一定的削減，同時還增加了學生和校外代表的比例，在提高決策效率的同時，增強了共同治理的參與度。2013 年法國《高等教育與研究法》頒布實施，延續了《貝克萊斯法案》中擴大大學權限與責任的改革路徑，同時修正了大學過度行政化的偏向。法律將只具有咨詢權力的科學委員會和大學學習與生活委員會改組為“學術委員會”，并賦予其教學與科研的管理權。

總體而言，法國大學法權治理模式的演進歷程是漸進式的，它植根于歐陸大學官僚機構和教授行會雙重集權主義的桎梏及在夾縫中生存的大學自治傳統。從一元的集權規制到多元的分權共治的轉向，彰顯了大學內部權力（利）的重新分配和政府干預方式的“委婉”轉變。

二、大學自治與外部干預：法國大學法權治理模式的演進邏輯

法國大學法權治理模式的演進集中于1968年《富爾法案》頒布之后。由官僚機構和教授行會雙重集權管理模式到集體民主治理模式，再到分權下的共同治理模式的轉向，反映了大學自治與國家監管、學術自治以及外部干預之間的復雜互動與博弈，體現出大學治理理念中民主與效率、自治與控制的沖突。在獨具特色的行政管理體制下，法國大學在平衡學術自治與外部干預之間的矛盾與張力過程中帶有明顯的公共性和法治主義色彩。

（一）國家集權與教授權威：集權規制下的大學治理理路

拿破侖時代以來，法國大學國家集權特征凸顯。大學往往處于“中央集權與古老的自治傳統并存并不斷地發生矛盾與斗爭的過程中”[5]，在自上而下高度集權的高等教育體制中，大學失去了法人資格，淪為了“一副大學的空殼”。相應地，學院成為獨立的治理中心，成為“學者共和國”。“以講座為中心的基層學術組織獲得了相當大的自治權。主持講座的教授作為教學領域的主宰，領導著本學科領域中的助理人員和學生，壟斷了課程、教師任用和研究方向等方面的決策權。”[2]1991968 年《富爾法案》頒布之前，法國大學始終保持著講座教授與中央管制的雙重集權特征，學者自治與國家集權構成了法國大學法權管理的傳統形態。

植根于學者自治與國家集權，法國大學傳統的法權管理模式實際上形成了“上下兩層”的管理體制和權力系統：“一種是國家管制的教育行政體制，決定著經費的撥付和學校規范；一種是扎根于學術行會的學術自治體制，決定著教師的職業和教學。”[6]學者自治與國家集權在上下分治、中間斷層的權力結構中沖突與博弈。教授自身所具有的學術寡頭與官僚人員的雙重角色定位，是學者自治得以存續的重要原因。作為政府咨詢和督學的官僚人員，教授成為政府施行法律監督的重要決策者與參與者。“帝國大學創立之初便建立了由大學學者構成的‘公共教育委員會’。其職能主要是管理教師的任職資格、錄用與工資待遇、教授職位的設置等。”[5]雖然中央的帝國大學對上述權力具有最終裁決權，但即便兩者出現分歧，委員會的建議仍然更加重要。“因為委員會是一個專家機構，它代表的利益超出了狹隘的地方性，所以，按照法國人的看法，更可能形成公正客觀的意見。”[2]59此外，在“大學”內部，“學科的勢力非常強大，學院的實際決策權掌控在學科教授手中，學院整體上呈現出各自為政的狀態”[7]。

1968 年《富爾法案》曾嘗試改革頹廢的大學集權制度，開啟集體民主治理的改革之路。它在形式上確立了大學層級的管理權，試圖解決中央集權與大學自治之間的矛盾沖突，建立大學委員會等民主治理結構。然而，《富爾法案》確立的集體民主治理并不等同于現代意義上的共同治理。“共同治理強調大學內部所有利益相關者分享決策，并共同承擔責任。”[8]而法國大學的集體民主治理往往由以教授為主的學術寡頭群體所控制，既無利益相關者的實質參與，也無責任的分配。可以說，當時的集體民主治理仍然是以行會性質為主要特征的大學“議會制”，《富爾法案》“只觸動了大學的結構，而沒有涉及大學賴以生存和發展的更大空間，即整個國家教育乃至政治體制”[9]，沒有從根本上改變政府、大學與學術寡頭之間的關系。

可以看出，按照伯頓·克拉克對學術權力的劃分，這一時期法國大學的權力更多地體現為扎根于學科層面的權力，即個人統治、學院式統治和行會權力。而理應涵蓋更廣范圍的大學自治權在外部的政府權力和內部的學科權力的雙重侵襲下，被極度壓縮為極其有限的行政權。

（二）管理危機與行政分權：契約管理模式下的分權共治

20 世紀七八十年代以來，堅持入學平等的法國大學面臨著大眾化和市場化所帶來的劇烈沖擊，傳統的雙重集權治理模式難以為繼，“行政上的僵化同規章制度內的無政府主義般的自由”[2]55所帶來的大學治理低效問題逐漸凸顯出來。與此同時，法國遭受了較長時間的經濟危機，國家財政萎靡不振導致政府撥款驟降，大學遭受了嚴重的財政與管理危機。為了徹底改變國家、地方政府與大學的關系，釋放政府的責任與壓力，給予大學充分的自治權力，法國教育界開始了廣泛而深刻的行政分權運動。1984 年《薩瓦里法案》第20 條提出，科學、文化和職業公立大學享有法人資格，在教學、科研、行政及財務方面享有自主權。大學得以從行政性公務法人的法律體系中分離出來，獲得了“特別公務法人”的法律地位。

基于分權理念，法國政府開始嘗試與大學建立新型的政校關系。合同制的契約管理成為實現新型政校關系的有效途徑。1984 年《薩瓦里法案》首次“從法律層面引入國家與大學簽訂合同”[10]。“合同政策很快從只限于研究領域的經費分配擴大到學校的各個方面，成為大學獲取政府撥款的基本形式與政府對大學進行評估的主要依據。”[8]2007年《貝克萊斯法案》進一步明確了大學與國家簽訂合同的義務，契約合同管理具有了強制性和義務性。2013 年法國《高等教育與研究法》更是將政府、大學及科研組織通過合同的方式聯結為一個共同體。大學與機構共同體“深刻地改革了法國大學公務員的導向體系和歷史價值，它使評價發揮了主要作用，無論是內部（機構或評價機制）還是外部（用戶-消費者協商），并大大修改了資源分配規則”[11]。自此，政府與高等教育的關系“由原來的微觀管理、具體管理和行政指令轉變為宏觀管理、戰略管理和協商談判”[12]，政府的角色由直接干預者變為間接指導者和監管者，大學則由行政的客體轉而成為“行政的共同形成者”[13]。

分權理念在大學內部治理結構中體現為行政權力與學術權力的二元分離，合同制要求大學作為一個整體與政府進行對話，呼喚大學層次權力的擴大和專業管理團隊的形成。分權化的共同治理模式成為大學履行契約監管治理的重要手段。法國大學逐漸由學會組織轉變為科層組織，形成了政府權力、大學的行政權力和學術權力分立且平衡的權力格局和治理體系，政府、大學管理者、師生團體以及校外代表共同組成了大學多元共治的利益相關者，參與到大學的管理中來。

（三）學術自治與外部干預：法國大學法權治理模式變革的雙重制約

學術自治與外部干預的矛盾貫穿于法國大學法權治理模式改革的始終。法國大學由底層沉重的傳統行會組織朝著規模擴張的科層組織轉向，傳統學術自治無論在形態上還是理念上都受到了巨大的沖擊。如何在新的法權治理模式中保障學術自由，是法國管理者們亟須解決的重要問題。

自《富爾法案》改革以來，法國大學始終朝著加強行政權力的方向邁進，“校長治校”代替“教授治校”成為大學治理的主要方式。與此同時，大學校長也逐步由“教授同行中的佼佼者”轉變為“職業經理人”，行政委員會更是積極納入校外人員，這無疑增強了大學自治的能力。吊詭的是，大學自治的加強并不一定能夠帶來學術自由，反而有可能對學術自由造成侵害。2007 年頒布的《貝克萊斯法案》便是非常典型的例子。該法案規定，遴選大學新任教師的評審機構由專家委員會改為行政委員會臨時組建的“遴選委員會”，同時大學校長對擬聘人員具有“一票否決權”。毫無疑問，這加強了校長和行政委員會代表的行政權力，但卻觸及了學術自由的核心利益，從而引發了大學和教師的不滿。2010 年，憲法委員會對《貝克萊斯法案》的部分內容進行了合憲性檢查，重新詮釋了“教師自治原則”，即“大學教師獨立原則，要求教授和講師所組成的共同體應該由同行來遴選，但是這并不意味著，參加遴選程序的所有同行都必須至少擁有所聘崗位所要求的職稱”，同時，“大學教師獨立性原則反對校長基于應聘人學術水平行使‘否決權’”[14]，而僅能以行政管理或大學戰略發展的理由行使。申言之，行政權力是否對學術自由權造成“結構性危害”取決于大學教師是否能被“恰當而充分地代表”[15]。與此同時，最高行政法院在處理由此引起的大學教師招聘訴訟糾紛案件時，其判決同樣為學術自由的保障提供了支持。“行政委員會僅有權判斷應聘人是否與大學的發展規劃足夠契合，而無權審查其學術能力。因此，當‘遴選委員會’向其提交按照優先性排序的候選人名單時，行政委員會無權變更排序。”[14]

憲法委員會和最高行政法院對“教師自治原則”的重新詮釋，為法國《高等教育法》的修訂提供了合法性支持。2013 年頒布的《高等教育與研究法》對《貝克萊斯法案》中的部分規定進行了重新修訂，剝奪了大學校長對教師聘任的“一票否決權”，而行政委員會的部分權力亦被剝奪，其在行使對教師聘任的審查時，僅能依據是否契合大學戰略發展原則，而不能基于專業的考量。可以看出，法國大學內外部治理結構的變革以保障大學學術自治為宗旨，通過“校長治校、教授治學”平衡了學術權力和行政權力，劃分了大學組織制度的權力邊界，提升了大學治理結構的“學術保障能力”。

法國大學法權治理模式從“學會自治”和“雙重集權管理”到“集體民主治理”和“共同治理”的演進歷程，內嵌了學術自由與外部干預的矛盾與沖突，牽系了政府權力、大學的行政權力和學術權力的平衡與協調，彰顯了大學自治權這一“法定之權”背后復雜的法理邏輯——法源的多重性和法域的雙界性。新型權力關系的界分與轉化，為法國大學提供了一定的自治空間，同時不可避免地帶來了諸多潛在的風險。

三、法國大學法權治理模式演進中的潛在風險及其規避

從集權規制到分權共治，是法國高等教育從社會需求驅動轉向市場驅動、將管理改革同市場化糅雜在一起的改革歷程。受到新管理運動和其他歐美國家高等教育改革的影響，具有極大歷史惰性的法國大學逐漸由學會組織朝著科層組織轉變。以校長為核心的校級行政權力逐漸成為大學權力系統的核心，效率成為大學發展的首要理念。由此引發的經營主義風險和官僚主義風險成為大學法權治理平衡化、民主化的掣肘。

（一）“市場化”下的經營主義風險

1984 年《薩瓦里法案》的修訂，使得大學由“知識共同體”向“知識經營體”邁進。大學開始引入市場化經營方式，企業特質進入大學治理，法國大學與政府的關系開始由高權化轉向平等化，政府逐漸由直接領導者轉變為間接監管者，目標協議和契約合同成為政府間接調控和監管大學的主要手段，大學依靠績效評估獲得政府撥款和進一步的合同。績效管理和問責制的引入，引發了經營主義的風險。

2007 年《貝克萊斯法案》頒布，大學被賦予了支配財政預算的全部權力，同時還享有設立基金會的權限，通過與社會、企業建立合作伙伴關系，尋求除國家財政預算之外的其他資金。財政自治使得大學管理趨向專業化和市場化，大學校長逐漸成為“職業經理人”，管理能力和行政業績成為評價校長的主要指標。行政委員會中教授代表的數量在下降，而校外人員的比例則在逐步升高。與此同時，“法國大學的利益相關者們認識到終身教育和職業培訓的重要性，企業越來越參與到大學教學和日常管理中，以提升大學萎靡的就業率”[16]。企業等外部力量對大學管理的廣泛介入使得大學管理充斥著市場化元素，大學成為權力角逐和利益爭斗的場所，績效和利潤成為大學日常運行的重要議題。有學者指出，學術研究正在被新自由主義所侵蝕，逐利行為使得大學變得愈加浮躁和心神不寧。大學自身的經營理念和商業行為成為企業和市場介入的吸力，更加導致了過度商業化和市場化的風險。

（二）“集中化”下的官僚主義風險

法國高等教育具有集權化的歷史傳統，高度集權的權力系統必然引發官僚主義。在雙重集權的治理模式中，“權威的分布模式一直是教授行會和國家官僚的結合”[17]。政府權力與學術權力在爭斗中實現了脆弱的平衡：位于基層的學術寡頭施行學院式控制，政府則在宏觀層面進行官僚控制，從而形成了一條垂直、單一的權力配置理路。高權化的權力系統使得官僚主義在上下兩個層面得以誘發：在系統權力層面，作為對高等教育的行政介入，“中央行政官員不再是高等教育政策中的中性工具，它們本身也形成了利益集團，這個利益集團有特許的享用權和既得的權利，同時有維護自身存在的觀點”[18]；而在院校權力層面，基層學術組織中學術自治權過大，學術寡頭割據，從而導致了學術組織內部的官僚主義。

2007 年《貝克萊斯法案》頒布后，“法國隨即爆發了‘五月風暴’以來最大規模的師生抗議行動，抗議者們認為過多的合同和監管關系使得大學受到了每個行政和決策層級（部、學區、地方以及項目主任）的詰問，官僚任務成倍增加，大學和研究機構疲憊不堪”[19]。政府傾向于通過目標激勵政策與大學進行直接對話，大學內部的行政權力膨脹并開始擠壓學術權力，學術權力則逐漸處于失利狀態。基層學術組織被行政化手段所干預，導致學術治理能力弱化，學術產出受到影響。校長與行政委員會和學術委員會之間的“橫向分權”使得學術權力與行政權力在同一決策系統發揮作用。校級學術權力的擴大化會導致兩種后果：“要么是學術決策虛置，要么是學術權力異化為行政權力。”[20]學術權力的上移引發了個人主義和專制行為，從而招致官僚主義的風險。“構建機構等級的條件——一個垂直分層的系統——這種機構等級能夠并且很容易對水平多樣性產生負面影響。”[21]

（三）潛在風險規避：科層治理的邊界與行會治理的復歸

法國大學法權治理模式的分層化和多元化面臨著潛在的風險，在新的歷史環境下建構有利于大學學術自由的組織制度體系具有重要意義。“總體而言，法國高等教育緩慢地增加了對外部社會和經濟需要的適應性。從這個意義上看，自1968年以來就極力主張的跨學科已經逐漸實現了。”[2]56漸進式的改革策略既緩沖了法國大學集權自治的傳統張力，又逐步滲透了共同治理的時代主張，從而不至于陷入工具主義和價值缺失的風險之中。

大學治理結構的經營主義和官僚主義風險，并不意味著大學校長和行政委員會的權力已經觸及基層學術組織的核心權力（利）。分權改革所帶來的大學校長和行政委員會權力的擴大，依舊不及“學者共和國”中教授治學的傳統力量，教授仍然在大學日常事務中發揮極其重要的作用。更加深入地講，恰恰是因為歐陸國家行會組織強大的傳統，法國大學在朝著科層組織發展過程中進行“橫向分權”，以抵制行會組織中“內部人控制”的弊端，而這也是法國未采取美國大學董事會制度改革的重要原因。

實際上，法國大學法權治理改革將“新管理模式”進行了本土化創新，通過漸進式的改革方略和不斷的法律條文修正，堅守了學術自由傳統，成功避免了經營主義和官僚主義的風險。通過利用協商資助、目標激勵、計劃合同等新管理主義的科層組織制度設計，有效平衡了自治與效率的沖突，實現了公法體系中國家、大學與學者之間的友好互動。與此同時，學術權力縮限至基層學術組織，行會主義的學術自由得以復歸。分權治理改革下法國大學由公益導向朝向市場導向轉變的現象，其實質在于在市場化歷史情境下實現政府權力、大學的行政權力和學術權力的良性平衡，促進大學及學術自治的現代轉向。

四、對我國公辦大學法權治理的啟示

改革開放以來，高等教育大眾化和市場化的巨大沖擊，引發了我國高等教育治理體系的變革，同時也為公辦大學法人化改革創造了契機。當前，如何通過制度設計，建立系統的大學治理體系，實現真正的大學治理？法國擁有與我國歷史上類似的集權治理傳統，法國大學的改革經驗表明，法權治理是大學治理模式改革的應有之義，也是革除大學歷史弊病、破解大學行政桎梏的題中之義。

法權治理的實質是分權。20世紀80年代以來，分權成為世界各國大學改革的潮流。“西方國家大學權力運行的總體趨勢是由‘橫向分權’演變為‘縱向分權’”[20]，實現院校層面的科層治理和學科層面的行會治理。法國的法權治理改革經驗表明，大學公法人化既要恪守公法傳統，又要借助“市場力量”，通過適度的分權平衡大學自治與外部干預的沖突，回應外部環境對公立大學的變革需求。從分權的視角來看，目前我國的法權治理亟須明確大學法人性質、重塑大學法權治理結構以及調整法權治理路徑。

（一）明確大學法人性質

由于缺乏對法哲學和法權觀念的歷史性沉思，我國事業單位法人的制度設計具有概念模糊性和公私混淆性，從而模糊了公辦大學的法律地位，限制了大學應有的自由裁量空間；與此同時，作為橫跨行政法與民商法的“雙界性法人”[22]，公立大學缺少對高校自主權的復合型權利性質的界分和限定，從而衍生出“互侵式”[23]法權結構和一系列的濫權行為。借鑒法國的行政法人制度設計，汲取公法人“自由、正義”的價值內核，同時考慮大學的私法性質，我國應該明確公立大學法人地位，將公立大學單獨設為特殊的“公法人”或“行政法人”。這樣既能保障大學法人的自主性，同時可以彰顯大學法人的公共性，最終將公立大學從政府的行政束縛中脫離出來，賦予其應有的責任和權力，以便建立合理有序的政府與公立大學的法律關系。

（二）重塑大學法權治理結構

實現真正的法權治理，切實落實大學辦學自主權，需要搭建合理、完善的法權治理結構，這有賴于完善的法律體系和法權配置結構。其一，建構完善的法律體系，實現立法、司法和行政行為的平衡和有機統一。搭建基本法（憲法）—行政法—行政部門法規—大學章程—大學內部其他規章制度的法律秩序，同時建立行之有效的違憲審查制度，為維護法權配置格局提供基本保障。其二，基于“法權位階、分權制衡、有限權力與權利自治原則”[24]建構平衡互動的法權結構，實現大學各權力（利）主體利益與責任的有效分配和動態平衡。“要明確大學與政府、市場等外部法權主體之間的法權邊界，也要明確大學與學院、學術與行政、黨委與校長、學校與師生等內部法權主體之間的法權邊界，并在此基礎上進行合理的法權分工和定位。”[25]其三，合理劃分法權重心，確立行政權力與學術權力在大學和院系治理中的主導地位和合法疆域。大學是一個底層沉重的組織，只有將學術權力下沉到基層學術組織，才能實現學術自由與行政力量在沖突中的動態平衡，學術自由才不至于受到政府權力、大學行政權力的過度干預，大學精神才能得以堅守。

（三）建構大學法權治理路徑

大學法權治理體系的構建，不僅要完善法權治理結構，同時也要建構有效的法權治理路徑。政府與公辦大學的關系是法權治理路徑的重要一極。如何將政府的直接控制轉變為間接控制是大學法權治理路徑變革的關鍵所在。實際上，在新公共管理運動背景下，合同制度已經成為世界各國政府與大學關系改革發展的潮流。我國政府理應引入合同、協議或契約等間接行政方式，使政府撥款從國家所有轉變為大學法人所有，政府的角色由直接的行政管理者轉變為間接的監督引導者，大學則按照合同契約的規定進行內部治理。這樣的話，大學既可以執行政府的意志，又擁有了一定的獨立操作空間；既可以屏蔽不必要的政府干預，又可以防止大學自治和學術自由的泛濫。