完善民生保障體系提升社會治理效能

■ 董一冰 馬永強

習近平總書記指出，社會保障關乎人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。黨的十八大以來，黨中央把社會保障體系建設擺上更加突出的位置。黨的十九屆五中全會明確了“十四五”時期我國社會保障事業發展的藍圖，確定了民生福祉達到新水平、多層次民生保障體系更加健全、國家治理效能得到新提升的新目標。落實黨中央決策部署，回應民眾訴求，完善民生保障體系，對于促進國家治理體系和治理能力現代化，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要具有重要意義。

一、民生保障體系的社會治理功效

民生是立國之根本。民生是指人民生存、生活和發展的基本權益，關乎人民生存條件和改善生活品質的需求，涉及民眾普遍關心的教育、醫療、就業、社保和利益分配等諸多方面。

民生保障體系則代表為優化和改善民生而設立的一系列協同運轉的方略、制度和政策的總和，是由社會救助、社會保障和社會福利以及醫療保障服務等項目構成的社會保障安全網。完善以人民為中心的民生保障體系，具有保障人民利益、促進社會公平、化解社會風險、維護社會穩定和實現共同富裕等五大治理功效。

保障人民利益。社會治理事關民眾切身利益，保障和改善民生，著力解決人民最關心、最直接和最現實的利益問題，是社會治理體系建設的重要目標，其核心為保障人民利益，滿足人民群眾的美好生活需要。完善民生保障體系，始終以人民為重，具有保障人權、維護人民利益、促進人的全面發展的現實功效。促進社會公平。民生保障體系與社會公平關系密切，強調平等、公平、共享等社會價值，能夠通過構建更加公平的分配和共享機制，優化社會資源配置和社會利益分配，在保障公民基本生存權利的同時，讓經濟社會發展成果、社會治理成效更多地惠及全體人民，促進社會公平正義的實現。化解社會風險。人類文明進入工業社會后，失業、工傷、疾病、養老等生存風險凸顯，同時，家庭的風險規避功能向政府、企業和社會轉移。作為風險應對手段，民生保障體系所涵蓋的社會救助、保險和福利等，能夠通過共濟互助的方式預先防范和及時化解可能的風險，為社會及其成員提供保護和支援，具有社會風險治理的功效。維護社會穩定。保障和改善民生是社會和諧穩定的前提和基礎，沒有民生保障，就沒有社會穩定。通過制度性設計和資金、資源的調撥、分配，民生保障體系能夠保障底層群體的基本生活需求，化解與民生緊密相關的社會問題，協調經濟發展過程中積累的各種矛盾，維護社會良序運行，具有社會“穩定器”的功能。實現共同富裕。民生保障以增進民生福祉為目標，把共同富裕作為衡量生產發展、經濟建設成敗的評判標準，能夠通過制度、結構和資源調整，在消除勞動者后顧之憂的基礎上，改進和提升人民生活質量，調動群眾生產積極性，促進平等與效率的均衡，最終促成共同富裕的實現。

二、黑龍江省民生保障體系存在的關鍵問題

一是城鎮化帶來的農民民生保障問題。在城市化進程中，進城務工農民群體日益增加，但其社會保障參保率低，民生保障權益難以實現。從國家政策層面來看，結構性制度排斥是農民工城市化建設的瓶頸。從具體建設來看，黑龍江省農民工養老、醫療保險投保率低，農民工工傷難得保障，農民工失業、生育保障難以實現，農民工社會保障仍處于統籌層次低、覆蓋面小、連續性差、轉移轉換難、可持續性弱的狀態，社會保障的高投入與農民工的低收入矛盾突出。

二是社會現代化帶來的老齡民生保障負擔加重問題。現階段，黑龍江省呈現人口負增長和人口老齡化程度進一步加劇的情況。由于公民受教育程度持續提升，社會現代化進程不斷加速，現代公民追求個人價值與自我實現，帶來了結婚率下降、離婚率上升、新生人口大幅減少等問題，加之年輕人口遷出量大，黑龍江省形成了典型的老齡化人口結構，未來“少子化”和“老齡化”的雙重影響將越發凸顯，會極大地增加全社會撫養成本和養老負擔。

三是差異化帶來的民生保障不均衡問題。由于城鄉發展不均衡，公共財政投資城市多于農村，城市在教育資源、醫療、社會保障等方面都優于農村，特別是在收入水平、社會保障以及教育、醫療、文化、基礎設施建設等方面，城鄉民生保障差距較大。同時，受自然、區位、經濟結構等因素的影響，省內經濟發展不平衡，民生問題在區域之間、城鄉之間也表現出明顯的不均衡特征。

三、黑龍江省民生保障體系的優化路徑

第一，健全民生保障體系。共同責任是民生保障體系的基本理念。社會由政府、企業、社會組織、公民個體等多元化主體構成，民生保障體系涉及不同主體的切身利益，民生保障責任理應由多元化主體共同承擔，形成多元主體、多方參與、多元籌資、責任共擔的治理格局。具體看，可從目前已經建立的民生保障制度的內容體系、結構體系和層次體系、法治體系等方面加以完善。在內容體系方面，擴大民生保障體系的覆蓋面，加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障供給，豐富社會保險、救助、福利與服務等民生保障內容，發展企業年金、商業保險、慈善事業等民生保障產品，優化制度銜接，形成功能互補、相互銜接、結構合理的民生保障內容體系。在結構體系方面，以黨的十九大提出的“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”為指引，針對老齡、病患、學生、失業、農村、弱勢、殘障、貧困等不同群體進行政策的設計，著力推進全民參保計劃，將更多的社會成員納入其中，拓寬民生保障體系對人群的覆蓋廣度。在層次體系方面，強化國家基本民生保障、做實單位補充民生保障、發展個人儲蓄性民生保障，并厘清各層次主體的權責關系，健全完善多層次、多支柱、縱向到底、橫向到邊的民生保障體系。在法治體系方面，以法治為社會治理的根本原則、前提和基礎，設計貫穿于制度供給到執行的全流程的法律規范，提高民生保障的立法層次，為民生保障提供行為規范和法律依據，依法依規地保障和改善民生、維護公民合法權益，實現民生保障的法治化。

第二，提升民生保障待遇。發展成果共享本質上是社會資源、權利和利益在社會成員之間公平分配的問題。新中國成立以來，經濟快速發展，社會總體福祉水平持續提升。在這一歷史進程中，政府、企業、社會組織以及每個公民個體都付出了相應的努力，均有權利共享發展成果。

一是擴大民生保障體系的覆蓋范圍。積極探索與實施農村社會保障制度，提高參保率。把國家機關、企事業職工及城鎮各類經濟單位從業人員全部納入社會保障統籌范圍，建立分層分類的民生保障體系。盡快完善居住證制度，確保農民工與城鎮居民權利統一，真正享受流入地的教育、醫療、衛生、住房等基本公共服務。二是提升民生待遇水平。應加大對民生保障的財政投入，拓寬資金籌集渠道，創新激勵手段，增強對社會與市場資金的吸引，將公共財政投入與社會捐贈、福利彩票、社會組織、公益慈善事業、企業資金等有機融合，做大民生保障待遇的“能源池”。三是豐富民生服務產品。民生服務產品主要以服務形式向具有養老、護理、托管等民生保障服務需求的群體提供服務。隨著社會老齡化進程加劇，集中養老等傳統的民生保障服務可能無法滿足現實需求，同時，針對不同群體的個性化、差異化民生服務較為欠缺。為此，應通過豐富民生服務產品、增加民生服務內容等方式，滿足更多的民生服務保障需求。

第三，優化民生保障機制。民生保障是綜合性制度體系，從設計、供給、執行到監督以及評估整個運行過程會涉及到政府、企業、社會組織、公民個體等多元主體，這些主體分別承擔著不同的職能。因此，民生保障體系建設應當充分協調各類主體、內容，形成多元主體協同共治的運行機制。

在民生保障體系的治理機制設計上，應變革治理主體間的關系結構、運行機制和治理方式，創設各級政府之間、政府各部門之間、城鄉之間、體制之間、區域之間的多元主體協作治理的運行機制，從權力管轄、自上而下的垂直、層級式的統治、管理結構，向扁平化、網絡化、多中心、多主體、參與式的治理結構轉變，從“單向運行”向“雙向運行”轉變，從“管控模式”向“合作模式”轉變，建成監管、經辦、資源、信息等要素上下互動、左右協調、順暢流通的治理機制。同時，強化監督，建立貫穿設計、決策、執行的全過程監督問責機制，對整個制度體系運轉過程的程序公正性進行全程監管，提升公眾監督參與度，實行監督問責公開化，實現從“有錯問責”向“無為問責”的轉變，保證民生保障資源真正用于需求群體。