國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制

王夏琰

（張掖市自然資源局，甘肅 張掖 734000）

自振興農(nóng)村的戰(zhàn)略提出后，農(nóng)村建設(shè)發(fā)展已經(jīng)被提上了日程，紛紛進(jìn)行農(nóng)村規(guī)劃工作，不僅是國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村振興的關(guān)鍵。傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃，注重于建設(shè)而缺乏保護(hù)意識，沒有全局統(tǒng)籌的意識。而空間治理體系對村莊的規(guī)劃提出了全空間用途的管理，對傳統(tǒng)村莊規(guī)劃存在的問題進(jìn)行有效地解決。在進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，要想抓好規(guī)劃工作先要遵循人本原則，改進(jìn)村民的生活條件，處理村民日常生活過程中空間方面存有的不足，其次應(yīng)結(jié)合村莊的實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行空間規(guī)劃，傳承歷史文化，對村莊的特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行不斷挖掘，推動村莊生產(chǎn)空間的發(fā)展。再次，在進(jìn)行村莊規(guī)劃時，需對村莊生態(tài)進(jìn)行有效地維護(hù)。當(dāng)下應(yīng)對村莊在規(guī)劃方面存有的缺陷是國土空間規(guī)劃大形勢下農(nóng)村規(guī)劃工作要完成的關(guān)鍵任務(wù)。

2 村莊規(guī)劃方面存有的不足

2.1 村莊土地規(guī)劃雜亂無序

近些年，因?yàn)槌鞘羞M(jìn)入發(fā)展的快車道，在建設(shè)用地方面，存在嚴(yán)重的征用農(nóng)村土地的問題，導(dǎo)致農(nóng)村土地大規(guī)模喪失，致使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨重重阻礙，這也表明了我國村莊規(guī)劃中，土地的規(guī)劃布局比較的混亂，這主要是因?yàn)椋菏紫任覈拇迩f規(guī)劃隸屬于住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門，而村莊土地規(guī)劃屬于國土資源部門。這兩個部門的政策上存在一定的差異，再加上部門之間缺乏有效的溝通，影響著村莊規(guī)劃建設(shè)的進(jìn)行。此外，土地管理體制中，對農(nóng)村宅基地缺少科學(xué)的管理，農(nóng)村中存有十分嚴(yán)重的違規(guī)搭建問題，農(nóng)村的土地規(guī)劃上不夠清晰，土地的權(quán)屬不夠明確以及村莊土地的荒蕪等，增加了村莊土地流轉(zhuǎn)的困難性；其次技術(shù)地圖不一致，次村莊規(guī)劃在進(jìn)行編制的過程中，通常以1∶1000的比例為標(biāo)準(zhǔn)，這樣規(guī)劃的比例精度較高，而村莊土地規(guī)劃中通常是按照1∶10000的比例進(jìn)行，比例過大會影響村莊土地分布布局的精準(zhǔn)度。而當(dāng)下國土空間規(guī)劃村莊規(guī)劃中多再用的第三次國土資源調(diào)查的數(shù)據(jù)，按照1∶5000的比例，其對農(nóng)村群眾居住區(qū)域的布局不夠精準(zhǔn)；再次土地在類型劃分方面的標(biāo)準(zhǔn)不清晰，自從鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興方略實(shí)行以來，為達(dá)成農(nóng)村全方位發(fā)展的目標(biāo)，各村在規(guī)劃方面都確定了很多新策略，比如農(nóng)村的特色民宿，商業(yè)集會以及農(nóng)業(yè)觀光等，展示出各個村莊的歷史文化以及風(fēng)俗習(xí)慣，但對農(nóng)村的土地并未加以科學(xué)的規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村空間規(guī)劃建設(shè)工作不能順利地進(jìn)行。

2.2 村莊土地的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

村莊的土地在進(jìn)行規(guī)劃的過程中，對土地類型的劃分缺少規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，即便屬性一樣的土地或許具有不同的用地類別，用地的編碼不一致。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中在村莊規(guī)劃中注重的是土地的經(jīng)濟(jì)屬性和社會屬性，村莊的建設(shè)用地劃分得也非常詳細(xì)但村莊的農(nóng)業(yè)用地只是被區(qū)分為非建設(shè)用地，這與國土空間規(guī)劃的要求不相符。村莊土地規(guī)劃的用地雖然是指村莊范圍內(nèi)所有的土地類型，但更加偏重于土地的自然屬性，對建設(shè)用地的劃分上不夠詳細(xì)，這不利于指導(dǎo)村莊的建設(shè)和發(fā)展，也不利于村莊規(guī)劃活動的進(jìn)行。

2.3 村莊規(guī)劃中產(chǎn)業(yè)架構(gòu)較為單一

農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為核心產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)處于邊緣位置，其中農(nóng)業(yè)中又以種植糧食作物和飼養(yǎng)家禽為核心，制造業(yè)則以食物的粗加工、輕工業(yè)生產(chǎn)為核心，服務(wù)業(yè)寥寥無幾。單一架構(gòu)的農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為核心，因?yàn)閯趧恿θ狈痛遄由a(chǎn)能力低下，致使村莊產(chǎn)業(yè)缺少發(fā)展的推動力，從而給經(jīng)濟(jì)的增長也造成一定的影響；此外村莊的規(guī)劃布局上缺乏整體性及長期性的規(guī)劃，村民缺乏生態(tài)保護(hù)意識，致使生活環(huán)境污染情況較重，再加上一味地尋求物質(zhì)收入，致使農(nóng)村的文化特色逐漸消逝。

2.4 村莊規(guī)劃布局過程中，居民的參與度較低

伴隨經(jīng)濟(jì)的增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸增快，村莊的青年大部分都去現(xiàn)代化的城市尋找工作，加速了村莊老齡化的速度，導(dǎo)致了村莊建設(shè)中活力不足。村民對于村莊規(guī)劃的實(shí)際目的缺乏清晰地認(rèn)知，不了解村莊規(guī)劃的內(nèi)容及目的，忽視了自身在村莊規(guī)劃中的主體位置。此外，村莊的規(guī)劃及設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，對村民的實(shí)際需求不夠了解，規(guī)劃中與村民進(jìn)行溝通中忽視了外出務(wù)工人員的意見，致使村莊的規(guī)劃設(shè)計(jì)上與村莊的文化及村民的生活習(xí)慣不相符，村民的參與度不高，也影響著村莊的整體規(guī)劃。

3 國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃

3.1 對村莊土地進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃布局

首先，完善管理體制。將村莊規(guī)劃與村莊的土地規(guī)劃進(jìn)行合并，是實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)。增大監(jiān)督管理力度，增強(qiáng)和農(nóng)民的協(xié)商，完善村莊土地流轉(zhuǎn)體系，將一戶一個宅基地的政策落到實(shí)處，加快農(nóng)村土地規(guī)劃工作開展，防止村莊土地資源產(chǎn)生浪費(fèi)問題。

其次，規(guī)范技術(shù)圖紙。村莊規(guī)劃應(yīng)一科學(xué)為指導(dǎo)，以第三次國土資源調(diào)查的數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)。對村莊土地的現(xiàn)狀分類進(jìn)行優(yōu)化，能有效地解決工作底圖不一致的問題，可以滿足國土空間規(guī)劃的要求。但對村莊區(qū)域，第三次國土資源的調(diào)查數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度還不能滿足對居民點(diǎn)的詳細(xì)規(guī)劃布局。村莊的規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃，由于村莊的空間尺度較小，所以在精度上的要求也較高，因此應(yīng)將多規(guī)合一落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖，打破原來空間規(guī)劃體系之間的壁壘，對技術(shù)底圖進(jìn)行統(tǒng)一。而村莊在進(jìn)行規(guī)劃時，以第三次國土資源調(diào)查的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，技術(shù)底圖的比例不小于1∶2000，而在居民點(diǎn)的詳細(xì)設(shè)計(jì)中，有條件的區(qū)域技術(shù)地圖可采用1∶500的比例，精度較高的數(shù)據(jù)可通過外業(yè)調(diào)查獲得。

再次，對村莊的土地進(jìn)行精確地分類及劃分。對國土空間規(guī)劃時應(yīng)遵守三區(qū)三線的劃定，節(jié)省村子的土地資源，構(gòu)建農(nóng)村留白制度，確保農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化保護(hù)方面的土地使用需求得到滿足，加大村莊空間的彈性利用，對村莊的土地進(jìn)行科學(xué)的布局規(guī)劃，促進(jìn)村莊空間格局的不斷優(yōu)化。

3.2 村莊規(guī)劃中制定用地的分類標(biāo)準(zhǔn)

在原有的空間規(guī)劃體系中，無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃下的村莊規(guī)劃，還是村莊土地規(guī)劃都不能滿足新時期國土空間規(guī)劃的要求。村莊土地規(guī)劃對建設(shè)用地缺乏有效地管理，不利于村莊的建設(shè)和發(fā)展，而城鄉(xiāng)規(guī)劃中側(cè)重于建設(shè)用地，對生態(tài)用地及農(nóng)業(yè)用地沒有重視起來，所以應(yīng)制定用地分類標(biāo)準(zhǔn)。對村莊土地的經(jīng)濟(jì)屬性和自然屬性等多方面進(jìn)行分析，在結(jié)合國土空間規(guī)劃的工作要求，構(gòu)建用地分類體系。首先應(yīng)先落實(shí)建設(shè)用地、生態(tài)用地以及農(nóng)業(yè)用地三大用地類別。再對各類用地給予明確的含義，再與第三次國土調(diào)查的數(shù)據(jù)相銜接。此外對于歷史文化名村和名鎮(zhèn)，具備濃厚的農(nóng)耕文明風(fēng)貌，這也是村莊的發(fā)展歷史和風(fēng)貌的縮影，因此對于村莊的歷史文化及風(fēng)貌的保護(hù)用地，應(yīng)予以法律保護(hù)。

3.3 村莊規(guī)劃中對村莊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行合理的引導(dǎo)

再對村莊進(jìn)行規(guī)劃中，應(yīng)將農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)融合到國土空間規(guī)劃的實(shí)際工作中，結(jié)合田園綜合體及一村一品的規(guī)劃思路，以特色農(nóng)業(yè)的開大及利用為主，挖掘村莊的文化特色，協(xié)同制造業(yè)及服務(wù)業(yè)的共同發(fā)展，打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)一條龍的發(fā)展模式。

3.4 在村莊規(guī)劃中應(yīng)堅(jiān)持以人為本，提高村民的參與程度

在農(nóng)村土地規(guī)劃工作開展過程中，為健全土地使用機(jī)制，讓農(nóng)村居民生活與生產(chǎn)的實(shí)際需要得到滿足，應(yīng)當(dāng)突出農(nóng)村的主體地位。在實(shí)際的規(guī)劃工作中，村民對村莊的餓規(guī)劃參與程度較低，對村莊規(guī)劃的內(nèi)容及目標(biāo)了解得不夠透徹，認(rèn)識不夠清楚，在村莊的規(guī)劃中缺乏主體意識，不利于村莊規(guī)劃工作的開展。因此在村莊的規(guī)劃建設(shè)中，時刻與村民保持溝通，相關(guān)部門，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位以及外出務(wù)工人員之間應(yīng)多進(jìn)行交流溝通，對村民的實(shí)際需求進(jìn)行深入地了解，讓村民能真正地參與到規(guī)劃建設(shè)中，共同為村莊的規(guī)劃建設(shè)貢獻(xiàn)力量。村莊的規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)堅(jiān)持以人為本的規(guī)劃原則，對鄉(xiāng)村土地進(jìn)行科學(xué)的謀劃，積極健全農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村莊的整體規(guī)劃與景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)結(jié)合在一起，做好村莊的詳細(xì)規(guī)劃，提高村民的居住環(huán)境，營造生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村條件，從而吸引大量到城市打工的勞動力回到家鄉(xiāng)，為農(nóng)村發(fā)展增添更多的活力。

圖1 國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制

4 結(jié)語

綜上所述，國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃，對村莊規(guī)劃中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出相對的解決措施，對村莊土地規(guī)劃布局上進(jìn)行多規(guī)合一，建立農(nóng)村用地分類體系，對村莊的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行科學(xué)地引導(dǎo)，并堅(jiān)持以人為本，提高村莊規(guī)劃中村民的主體地位等在村莊規(guī)劃中起著非常重要的作用，對村莊的生產(chǎn)、生活及生態(tài)空間進(jìn)行合理的協(xié)調(diào)，為村民提高更好的生活環(huán)境。