美國核安全管理體制與法律體系探究及啟示

王 遜，田 宇，黃 力

（生態環境部核與輻射安全中心，北京 100082）

核能發展與安全保障的關系是核安全管理體制改革與法律體系建設的核心議題。核能發展對于保障國家能源安全和應對環境氣候變化等方面具有重要意義，但核能利用會提高公眾、從業人員和自然環境受放射性危害的風險。因此，國家需要通過行政和法律手段加強核安全監督管理，以保障核能與核技術利用過程中的核安全。

美國是世界重要的核能與核技術利用大國，不但最早發展并形成了規模巨大的民用核能產業，而且率先形成了有效的核安全管理體制，建立了較為完善的核安全法律體系，基本實現了核能利用與安全保障之間的平衡，有關做法也為其他國家發展核能提供了借鑒。日本福島核事故后，核安全更加受到政府、從業人員和社會公眾重視。針對如何實現核能發展與安全保障之間的平衡，提高我國核與輻射安全水平，本文對美國現階段核安全管理體制與法律體系進行了初步探究，為我國相關工作提出了建議。

1 美國核安全管理體制概述

美國核安全管理的主體是聯邦政府及其相關機構、州政府和一些非政府組織（企業、團體），聯邦政府對核能利用發展承擔監督管理的主要職責。1974年前，美國原子能委員會（Atomic En?ergy Commission）對軍用核能與民用核能開發活動實施統一的監督管理，該機構于1974 年被撤銷，其核能安全管理職能分別由美國核管理委員會（Nuclear Regulatory Commission）與能源部（De?partment of Energy）承擔，其中核管理委員會承擔前原子能委員會的許可職能，對核材料與核設施活動頒發許可并進行監督，并開展與許可相關的研究工作，確保核能與核技術開發利用與安全保障之間的協調一致，能源部則根據《1974 年能源重組法》《1977 年能源部組織法》《1982 年核廢物政策法》等相關法律規定對有關核能利用與核燃料循環領域的研究、開發和技術轉移等一系列活動實施管理，并與國防部共同承擔軍用核材料與核設施的管理職責。此外，美國核管理委員會與能源部、商務部等其他相關聯邦機構對有關核材料與核設施出口等方面內容的國際核貿易共同實施管理。在涉及放射性物品運輸、環境輻射監測等領域，美國運輸部（Department of Transporta?tion）與環保署（Environmental Protection Agency）等相關聯邦機構也承擔相應的管理職責［1］。

根據《1974年能源重組法》規定，美國核管理委員會作為美國核安全管理部門，由5 名委員組成。其主席由總統委任，參議院核準，任期為5年，承擔行政、人事和預算等方面的職責，并由總統指定為核管理委員會官方發言人。核管理委員會包括反應堆保障咨詢委員會與同位素醫用咨詢委員會，還包括17 個運營執行主任辦公室。除總部外，核管理委員會下設4 個地區監督站和技術支持機構，這些機構共同監督美國核反應堆的日常運行狀況。核管理委員會設立以來，已形成了完善的法律法規體系，形成統一有效的核事故應急管理體制與較為成熟的人才培訓與認證機制，并在核安全信息公開等領域取得了良好的效果。

除此之外，在非政府層面，美國大學院校、公共機構、環保團體與其他機構也在核能利用過程的監督管理中發揮著一定的作用，這些機構不同程度地參與到核能與核技術研究開發、核安全監督管理與核能發展政策制定等相關領域，核管理委員會在核安全立法與許可證頒發等工作中也充分聽取相關非政府機構意見，加強核安全信息公開與公眾參與力度［2］。

1974 年，美國國會通過《能源重組法》，設立核管理委員會。該委員會承擔原子能委員會的核安全管理職能，具有很強的獨立性，主要體現在：一是結構的獨立性，核管理委員會直接對總統負責，與其他政府部門或非政府組織不存在互相影響的關系，擁有相對獨立的監管權力和制約機制；二是操作的獨立性，聯邦政府為保障核管理委員會正常行使職能，每年提供充足的財政支持，并要求商用核電公司繳納安全監管所需費用，核管理委員會擁有監管所需的核安全技術科研能力；三是文化的獨立性，核管理委員會強調并鼓勵監管的獨立性，以及在核能發展中堅持安全第一的原則。同美國其他具有相似職能性質的政府部門類似，如美國國家運輸安全委員會（NTSB）與證券交易監管委員會（SEC）等行業監管部門，NTSB負責美國國內的航空、公路、鐵道、水路及管線等事故的調查，SEC 負責對證券市場進行監督以保障投資者的利益，兩者均由于職能的特殊性而確立了機構的獨立性。核管理委員會的獨立性也是基于核能監管部門職能的特殊性而確立的。另外，加強核安全監管的獨立性也是其他核能國家普遍達成的共識。

2 美國核安全法律體系

在美國立法程序中，法律由國會授權通過，由總統簽署。聯邦政府部門根據法律給予的授權制定相關法規、規章和導則等法律指導性文件，定期對相關法規進行修訂。美國法律法規制定過程具有如下幾個特點：

（1）法規制定工作實施統一管理；

（2）法規內容通過分析并合理決策；

（3）不同法規之間注重協調平衡；

（4）法規制定過程公開透明。

美國于1954 年批準并發布美國核能領域的基本法律《原子能法》。該法作為美國核能和平利用開發與安全管理的法律基礎，共分為20 章，303 條。另外，美國政府為了規范核廢物處理處置、防止核擴散以及調整監管機構設置，陸續發布了一系列核能領域相關法律文件，具體情況見表1。

表1 美國核能領域法律文件Table 1 Legal documents in the field of nuclear energy in United States

美國核能領域聯邦法規是由核管理委員會發布的。由聯邦政府相關部門發布的一般性和永久性規定具有普遍適用性和法律效力，但其法律效力在《原子能法》之下。其中第10 部分“能源”系列規定了核能和平利用過程中的通用性原則和特殊要求，具體情況見表2。

表2 美國核能領域聯邦法規Table 2 Federal regulations in the field of nuclear energy of United States

在《原子能法》與聯邦法規層級之下，還包括由核管理委員會制定發布的一整套核安全管理導則（RG）。該導則在法律法規基礎上針對不同問題提出建議性辦法，是提高核電廠安全性的法規指導性文件。RG 按照內容劃分為10 個部分，其中核電廠安全管理為RG.1，另外還包括研究和試驗堆管理、核燃料管理、廠址選擇和輻射防護等其他部分，例如RG.1.28《質量保證大綱要求（設計和建造）》和RG.1.64《核電廠設計的質量保證要求》等。

美國核安全法律體系的第四層級為核管理委員會技術文件（NUREG）。該系列法規技術文件是由核管理委員會下設的核反應堆管理局負責編制的建議性參考文件，是核管理委員會對核電廠進行安全審查和編制核電廠安全分析報告時參照的指導性文件。

美國核電標準和規范構成了法律體系的第五層級，包括由美國國家標準學會（ANSI）、美國機械工程師學會（ASME）、電氣與電子工程師學會（IEEE）、美國材料和試驗學會（ASTM）等編制的核電相關標準和規范。除此之外，在核電廠設計和運行安全管理中引用的大量工業標準構成了核電標準基礎，促進了核能利用的安全發展。

綜上所述，美國核能領域構建了完善的核安全管理法律體系。該體系由法律、聯邦法規、安全導則（RG）、技術文件和核電標準與規范組成，如圖1所示。

圖1 美國核能安全管理法律體系示意圖Fig.1 Schematic diagram of legal system in the field of nuclear energy of United States

3 美國核能安全管理體制與法律體系對我國的啟示

美國作為最早的民用核能開發利用國家，且核能發展規模居世界首位，擁有豐富的核安全管理和立法經驗，對其他國家和核安全監管與立法工作產生很大影響。盡管中國與美國在社會制度、經濟發展水平等方面存在很大差異，但對美國核安全管理體制和法律體系進行探究和借鑒，也有助于加強我國核安全監管能力建設。

3.1 推進核能領域基本法立法工作

世界先進核能開發利用國家，如美國、法國、日本等，均制定了核能領域的基本法律。美國的核安全法律體系是以1954 年發布的《原子能法》作為基本法律。該法明確了美國核能發展的原則和主旨，在此基礎上構建了核安全管理體制，規定了核能開發各主體的權利和義務，實現了美國核能與核技術利用事業在法治保障的基礎上健康發展［3］。目前，我國正處于核能快速發展時期，需要充分考慮核能發展與安全保障之間的平衡問題，我國核能立法工作不但要關注核安全監管，還要對核能與核技術利用事業起到推動作用。2017 年9 月，我國核安全領域的基本法律——《核安全法》正式頒布，該法重點在于對核設施、核材料等方面的安全監管問題。我國核能研究、核燃料循環、軍用核技術等領域的基礎性法律——《原子能法》尚在制定過程中。參照美國《原子能法》相關內容，我國在未來立法工作中應將《原子能法》定位為推動核能發展的基本法，以促進核能利用發展，構建我國和平利用核能的基本方針和制度體系［4］。我國制定《原子能法》時應使內容更具綜合性，將立法重點放在平衡發展與安全之間的關系上，使其與《核安全法》相互補充支持，從而形成完善的核能領域法律基礎。

3.2 不斷完善的核安全法律法規體系

完善的核安全法律法規體系是核能發展的法治保障，是核安全監管工作的基礎和依據，美國自頒布核能領域基本法——《原子能法》至今，已建立了一套完善的核安全法律法規體系。該法律法規體系對核能利用中涉及的采礦體制、放射性廢物管理、環境保護、輻射防護和核材料出口等相關內容做出了規定，基本實現了對核能利用各領域的全面覆蓋，對美國的核安全監督管理工作起到重要作用。目前，我國國務院核安全監管部門參照國際原子能機構的安全標準體系，制定并建立了2部法律（《核安全法》與《放射性污染防治法》）、7部行政法規、29項部門規章、95項核安全導則及149項國家標準和行業標準。這些法律、法規、部門規章和導則構成了完整的核安全法律法規體系，核安全法制化建設成效顯著。此外，我國核工業主管部門等相關機構在各自職責范圍內也制定了一系列涉及核安全管理的法規文件，但是部分法規之間的協調性有待加強。鑒于美國核安全法律法規體系的統一性、法規制修訂程序的科學性以及法規對核安全監管指導的有效性，我國在不斷完善核安全法律法規體系的工作中應充分借鑒美國相關經驗，在立法工作中加強法律法規之間的協調性，建立有效的核安全立法信息公開和公眾參與機制以提高法規的實用性。

3.3 加強核安全標準體系建設工作

核安全標準體系是指具體的核能開發利用行為、設備、系統等應當滿足的技術指標和規范的總稱，是法律法規體系的重要技術支撐，也是核安全法律法規貫徹實施的重要手段，是實現核安全科學管理、強化核安全監管的重要基礎。美國核安全法律體系的重要支撐便是由包括美國機械工程師學會（ASME）與美國電氣電子工程師學會（IEEE）等行業協會組織編制的核電相關標準和規范。這些標準和規范構成了核電標準基礎。美國為制定相關標準投入了大量的科研力量，并通過實驗驗證等方式對涉及核安全的技術問題進行了深入研究。因此，美國為貫徹法規而編制的核電標準和規范具有很強的技術性，為核安全法規實施提供了有力的技術支持，且美國核電標準由核管理委員會統一管理，形成了獨立完善的體系。我國核安全標準大多是以國際相關標準作為藍本，在編制過程中缺乏深入的技術研究過程，更由于選取藍本的不同，存在技術路線差異等問題，這些都會對核安全監管人員監督執法造成障礙。另外，由于核安全標準制定時的社會經濟背景和技術條件與當前差距明顯，所以，隨著科學認知的發展、技術進步和公眾核與輻射安全意識的提高，核安全標準也存在落后于發展現狀的問題，需要適時修訂更新。因此，本文建議在核安全標準編制工作中應加強研究，建立一套與核安全法律法規體系相配套的標準體系［5］。

3.4 推進核事故應急管理制度深化改革

我國《核安全法》第五十四條規定：“國家設立核事故應急協調委員會，組織、協調全國的核事故應急管理工作［6］”。核事故應急協調委員會日常工作由國防科工局承擔。國防科工局作為國務院核工業主管部門，主要承擔核能發展管理職能。然而，該部門職能范圍不僅包括核能領域，還包括航天、航空、船舶、兵器工業等領域，過于寬泛。由于核事故具有巨大的影響力和特殊性，所以核事故應急工作不僅需要核安全監管相關部門參與，而且還需要應急管理部門、衛生行政部門與公安部門等共同參與，及時有效地落實相關應急管理措施。美國于1977 年進行了核安全管理體制改革，核管理委員會作為獨立權威的核能安全管理部門，繼續承擔核事故應急管理職能，在核事故應急管理中發揮了重要作用［7］。這樣避免了因其他政府部門職能過于寬泛而降低了對核事故應急管理的關注度。根據法律規定，作為核事故應急管理領導協調機構的核事故應急管理委員會應當充分發揮作用，建立統一的核事故應急管理體制，并與國務院核安全監管部門加強溝通協作，從而突出核安全監管與核事故應急管理的重要性，并借鑒美國經驗建立緊急情況分級、定期視察評估等相關制度。

3.5 強化核安全監管財政支持與人才培養

核能發展離不開高效的核安全監管。核安全監管工作需要技術能力強、工作經驗豐富的科技型人才和管理型人才。美國吸取三里島核事故教訓，由核管理委員會組建了核安全監管人才隊伍。聯邦政府為核管理委員會提供財政與技術支持，從而使其在核安全監管工作中發揮了重要作用。我國《核安全法》第十條規定：“國家鼓勵和支持核安全相關科學技術的研究、開發和利用，加強知識產權保護，注重核安全人才培養［6］”，從法律層面上明確了涵蓋核安全監管技術研究和人才培養在內的相關責任。美國核管理委員會2015 財年預算為10.59 億美元，用于監管美國104座動力核反應堆與36座非動力核反應堆的運行。相比之下，我國目前運行核反應堆數量居世界第三位，在建數量居世界首位，總機組數居世界第二，而我國核安全監管人員數量和經費支持明顯不足，這與我國核能快速發展的形勢并不相符。因此，本文建議通過制度建設、政策支持等手段加強對我國核安全監管的支持。另外，美國核管理委員會對1979 年美國三里島核事故調查研究發現，技術人員能力欠缺是造成事故的主要原因之一。因此，借鑒美國的經驗，我國不但要加強對核反應堆操縱人員的培訓，而且要提高核安全監管人員的技術和管理水平，使核安全監管人才培養與考核常態化，保證人才隊伍穩定發展，切實加強核安全監管能力。

3.6 建立健全核安全信息公開和公眾參與制度

核安全監管不但需要政府層面的監督管理，而且需要社會公眾的參與。核安全信息公開是公眾參與的基礎，有效的核安全信息公開可以提高核安全的透明度和可信性。因此，建立健全核安全信息公開制度具有重要意義。美國通過《能源機構重組法》設立了能源研究開發署，該機構有義務將核能科學研究與開發利用的相關信息向公眾公開，鼓勵社會組織和公眾參與核安全監管，提高核能利用過程的透明度，促進社會公眾對核能科學技術的了解和普及［8］。我國目前尚未正式發布有關核安全信息公開與公眾參與的法規，《核安全信息公開辦法》正在制定過程中，與國際先進核能發展國家相比，我國的核安全信息公開與公眾參與尚缺乏明確的法律支持和有效的實施方式。因此，本文建議從以下幾個方面加強相關工作：一是加快推進《核安全信息公開辦法》發布進程；二是制定核安全信息公開相關導則標準；三是完善核安全信息公開平臺；四是提高核安全監管公眾參與水平。

4 結論

我國正處于核能與核技術利用事業快速發展時期。隨著核安全監管技術的不斷進步和監管經驗的不斷豐富，我國的核安全管理體制與法律法規體系也需要不斷加強建設與完善。中美兩國在實現核能發展與安全保障雙重目標的理念上存在一致性，雖然兩國在國家體制與國情等方面存在差異，但是對美國現階段核安全管理體制與法律體系進行探究，也能夠為我國在核安全立法與核安全管理體制建設等方面工作提供借鑒，有助于促進我國進一步完善核安全監管制度和法律體系，提高我國核安全監管能力，保障我國核與輻射安全。