網絡空間“多利益相關方”治理模式分析

摘要：在國際互聯網治理主體問題上，西方國家始終堅持名義上的多方參與，排斥主權國家的權威。從多利益相關方政策的提出和發展情況來看，美國通過建立西方國家間政府聯盟，制定條約與規則，以多邊治理之名，行發達國家治理之實。“棱鏡門”事件后，ICANN的國際化是多方政策的重大調整，但美國等發達國家具有技術上的優勢、強大的規則塑造和議程設置能力，這種調整仍然以保障和實現發達國家在網絡空間中的國家利益為基本原則。西方國家推行的互聯網多方治理始終以維護其在網絡空間內的優勢地位與國家利益為核心，嚴重破壞了網絡空間的有序發展。

關鍵詞：多利益相關方;互聯網治理;網絡空間

中圖分類號：TP393.4??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）01-0103-03

當前，在國際網絡空間治理領域存在著“多利益相關方”（簡稱“多方”）治理和多邊治理兩種治理模式的矛盾。堅持多方治理的是以美國為代表的西方網絡發達國家;堅持多邊治理的是以中國、俄羅斯為代表的網絡新興國家。其中，多方模式堅持各利益相關方，亦即網絡治理主體之間地位平等，通過合作與協商共同參與治理，排斥主權政府主導治理決策制定與實施;多邊模式則強調主權國家在治理當中的主導性，認為國際網絡空間應在聯合國等多邊政府框架下由政府之間通過協商、各方廣泛參與的基礎上共同治理。

近年來，以美國為代表的西方國家堅定推行多方治理模式，但其主導國際網絡空間治理秩序的事實不僅讓多方政策大打折扣，削弱了國際社會對多方模式本身的信心，也對國際網絡空間治理秩序產生深遠影響。那么，美國等國推行的多方模式到底是什么，其與國際互聯網社群一貫認可的多方模式有什么區別，對國際網絡空間治理與發展到底產生了怎樣的影響，這些問題都值得研究。

一、多利益相關方模式的緣起

多方模式源于國際互聯網社群自發建立的國際社群組織的工作模式。以“國際互聯網工程任務組”（IETF）的工作理念為例：“我們反對總統、國王和投票;我們相信協商一致和運行的代碼”[1]。國際互聯網社群組織在工作模式上排斥政府權威，倡導國際互聯網社群之間的合作，依賴互聯網技術由互聯網社群自下而上進行自治。

2011年5月，美國白宮發布了《網絡空間國際戰略》，該文件提出：“國際社會就互聯網治理問題進行集中討論時，必須按照‘多利益相關方方式進行”[2]。這是美國政府在國際網絡空間治理問題上第一次通過官方文件正式表態支持多方模式。2012年9月，美國國會參、眾兩院通過了《關于表達美國國會就保護和推動促使互聯網蓬勃發展的多方治理模式相關行動的意見》議案（以下簡稱《關于多方模式意見》），支持多方治理模式，為白宮的多方主張背書。至此，美國國內就國際網絡空間治理方案達成廣泛共識，形成了協調一致的多方政策主張。

美國政府對多方模式的定義是：所謂多方是包括政府在內的所有相關利益方，實施多方模式的關鍵是必須允許非政府利益相關方在參與討論時與政府享有同等資格[2]。可以看到，美國政府強調非政府行為體在治理體系中與政府行為體的平等地位，政府行為體并不享有主導性地位。特別是在美國國會通過的《關于多方模式意見》中，更是明確指出美國要致力于推動一個不受政府控制的全球互聯網。以上兩個明確體現美國官方意見的文件反映出，美國政府支持的國際網絡空間治理多方模式即全球多方行為體參與但不受主權政府控制的模式，主權政府不享有不同于其他行為體的特殊地位。

二、多利益相關方政策的提出

早在1998年，在籌建國際互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）的相關文件中，美國政府就ICANN的籌建原則和運營方式制定了相關規定，這些規定體現出當時互聯網社群廣泛接受的多方模式特征，例如，ICANN必須具有全球代表性，屬于私營性質，工作模式上采用自下而上的協調等，這可以看作是美國在互聯網治理領域“多方”政策的首秀。但在涉及其所管理的互聯網核心資源——DNS系統的相關規定中，美國政府強攬責任，認為在ICANN運行未達到穩定狀態之前將由美國政府對其進行技術監管，且這一監管預計不晚于2003年9月30日結束，但事實上美國的監管一直持續到2016年9月30日才結束。這期間美國對ICANN的監管屢次到期屢次續約，而美國政府對此給出的理由一直是美國放棄監管會影響DNS的穩定和安全運行。

從1998年到2016年接近二十年間，美國在國際社會一直提倡通過多方模式治理互聯網，并且始終強調主權政府不得干預或者主導治理進程，但矛盾的是，美國政府卻一直獨享對國際互聯網治理體系的監管權，并且不允許其他主權國家對美國這一自相矛盾的行為提出質疑。那么，美國是如何在國際網絡空間內成功推行和實踐美國版的多方模式？

三、多利益相關方政策的發展過程

多利益相關方治理模式的發展經歷了三個主要時期：孕育階段、實驗和發展階段、高速發展與調整階段。

第一階段，從1969阿帕網誕生到1998年ICANN成立，是美國多方政策的孕育階段。這一階段美國政府對互聯網管理的總體特征是：政府與科研部門、私營部門合作方式靈活高效，政府提供資金，科研部門開發技術，私營部門進行應用;主導治理的行為體前期是科研部門，后期是美國政府與私營部門合作體。

互聯網發展早期，美國政府和科研部門以及私營部門的合作推動了互聯網技術的快速發展，但這一合作模式中存在一個嚴重的問題，正如著名的互聯網治理專家彌爾頓·穆勒（Milton Muller）所觀察到的：在互聯網技術的開發階段，政府向科研部門提供資金，并與科研部門緊密合作;在互聯網技術的應用階段，美國政府往往將技術應用與管理外包給私營部門[3]。這樣一來，在政府與私營部門進行合作后，科研部門作為技術的發明者同技術的管理沒有關系，這種模式引起了互聯網社群的強烈不滿。事實上，互聯網社群內圍繞技術元老與精英建立的互聯網技術和標準組織早已是國際互聯網的治理主體，且逐漸演繹出開放、民主、透明、排斥政府權威的自下而上的工作方式和互聯網文化。伴隨互聯網社群的崛起，互聯網社群與美國政府及其支持的私營部門之間的矛盾日益突出，雙方就互聯網技術管理權與管理方式產生分歧與競爭。

同時，隨著互聯網的國際化，美國政府與私營部門的合作主導開始面臨來自美國之外日益多元的行為體的不滿。為此，美國政府開始著手調整治理安排：一是繼續培養和發展現有的互聯網社群組織。現有組織有這樣的顯著特點：首先，這些組織雖然是國際組織，但在早期主要還是以北美或者說美國互聯網社群為主，最多再加上一些來自美國盟國的互聯網社群代表，所以從成員組成上更多體現的是美國社群力量，具有天然的親美傾向。其次，這些組織與美國政府的關系非常微妙，容易為美國政府所左右。這些組織強調獨立，強調自治，但與美國政府卻存在著非常緊密的資金和人事關系。具有上述特征的現有的互聯網社群組織，作為國際互聯網治理的主體，非常有利于美國的利益實現和訴求表達，美國一方面通過這些組織緩解國際社會給予的壓力，一方面利用雙方之間緊密的關系間接控制國際互聯網。二是模仿現有互聯網組織的工作模式，即多方模式，成立新的實際由美國控制的所謂全球多方互聯網組織，比如成立ICANN。美國看中了這類組織在國際互聯網社群內的高認可度，因此模仿其組織文化和工作模式，建立實質受美國政府控制的全球互聯網組織將是很好的選擇。

第二階段，從ICANN成立到小布什政府期間，美國的多方治理進入了國際范圍內的實驗和發展階段。總體上看，這一階段美國的確主張多方的參與，但所謂多方要接受美國的監管，此外，美國排斥政府權威是排斥美國政府以外其他的國家行為體，其實質在于維護美國的主導地位。

對ICANN的控制幫助美國實現了對國際網絡空間治理的主導。在美國的籌劃與支持下，自稱為多方治理典型機構的ICANN成立，為了體現所謂多方屬性以滿足多元行為體參與治理的要求，ICANN專門設立了政府咨詢委員會、一般會員咨詢委員會等咨詢機制接收來自各利益相關方的訴求，但在ICANN控制互聯網核心資源問題上有一點始終未變：美國與ICANN簽訂合同，負責監管ICANN的互聯名稱和數字地址的管理與分配。

美國簽訂的網絡空間多邊條約是其多方模式的重要內容。2001年11月，美國與歐洲理事會成員國以及日本、加拿大等30個國家簽署《布達佩斯網絡犯罪公約》。這是全球范圍內第一部針對網絡犯罪所制定的國際公約，被認為是國際社會第一次通過多邊努力解決互聯網治理中的司法問題。俄羅斯、中國等人口眾多的網絡發展中國家認為該公約在適用性、公平性和維護國家司法主權方面存在重大缺陷并拒絕簽署。在美國國內，該條約也遭受到諸如美國公民自由聯盟等維護互聯網開放與自由價值觀組織的反對，但是美國國會仍然通過了該項條約。顯而易見，在備受爭議的狀況下，《布達佩斯網絡犯罪公約》仍然成為當前國際網絡犯罪領域的主要治理機制，原因在于美國通過強大的網絡實力建立聯盟，這種維護本國及其盟友的霸權行為幫助美國在互聯網治理領域推行多方治理以反對政府權威，其實質是反對非美國和非盟國政府的權威。

美國堅持在國際社會高度認可的治理機制內反對國家行為體的主導地位。信息社會世界峰會兩階段會議及會議成果得到了國際社會的高度認可，面對第一階段會議成果強調在治理模式上堅持政府主導的多邊方式[4]，美國在第二階段會議召開之前，在2005年6月30日公布了“美國關于互聯網域名和地址系統的原則聲明”，明確表明美國政府將繼續保留對ICANN的互聯網域名和地址系統功能的監管，同時堅持在互聯網核心資源管理上排斥政府權威，強調美國將繼續以市場為基礎由私營部門領導互聯網發展。這一聲明表達了美國政府單邊控制互聯網的強烈意愿，排斥美國之外的國家行為體的主導是其多方模式的核心。

第三階段，從奧巴馬政府開始，美國多方政策進入高速發展與調整期。奧巴馬入主白宮之后，美國政府出臺的網絡空間相關政策數量龐大，且戰略地位大幅提高。與歷屆政府相比，奧巴馬政府出臺的網絡空間相關政策與文件是數量最多的一屆。特別是2011年連續出臺《網絡空間國際戰略》與《網絡空間行動戰略》，提出建立一套國際網絡空間行為規范，從經濟、軍事和國際合作等方面展開全方位的多方治理，這構成了奧巴馬政府國際網絡空間治理的核心內容。可以看到，奧巴馬政府的多方政策已被提高到戰略高度，美國的多方模式進入了高速發展期。

“棱鏡門”事件①突發，美國的多方政策進入調整期。“棱鏡門”事件向國際社會暴露出美國在全球范圍內進行網絡監控的事實，這讓美國名譽掃地，各國對美國提高了警惕，紛紛出臺網絡空間防御戰略。作為應對，美國政府提出將ICANN管理權移交給國際社會以完成ICANN國際化，企圖通過對ICANN做文章，維護其多年以來對網絡空間秩序的主導地位。2016年美國政府正式放棄了對ICANN的監管。但事實上，美國的移交方案仍然保障自己對ICANN的控制，包括ICANN作為成立在美國的實體機構，需要對美國當地法律負責，有關根域名的相關管理仍需接受美國政府的指令等。國際社會歡迎美國政府放棄ICANN的監管權，但同時也注意到ICANN的國際化并不徹底，但是又無法進一步推動ICANN管轄下的互聯網核心資源配置管理的國際化，當前國際網絡空間治理因此陷入困境。可以看到，美國國際網絡空間治理多方政策的調整實質并未改變，其仍以保障美國政府主導、排斥其他主權政府和政府組織主導為目標。

四、結語

自上世紀90年代起，國際社會對互聯網治理提出要求。互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）于1998年成立，以非政府國際組織的身份，在互聯網核心資源領域提倡“多利益相關方”（簡稱多方）積極參與互聯網治理，推動多元化治理主體在互聯網治理領域的平等、溝通與協作。從ICANN提出的多方主張至今，網絡空間內的多方治理模式經歷了孕育、發展與成熟和調整期。通過分析各個階段的政策特征，可以發現，多方模式除在互聯網社群中接受度頗高，西方網絡發達國家也積極倡導多方治理模式，這與西方國家在網絡空間內的國家利益高度相關。

注 釋：

①“棱鏡門”事件： 2013年6月6日，美國中央情報局（CIA）前職員愛德華·斯諾登向英國《衛報》和美國《華盛頓郵報》披露美國國家安全局一項代號為“棱鏡”（PRISM）的秘密項目，引發廣泛影響。美國國家安全局（NSA）和聯邦調查局（FBI）于2007年啟動了一個代號為“棱鏡”的秘密監控項目，直接進入美國網絡公司的中心服務器里挖掘數據、收集情報，包括微軟、雅虎、谷歌、蘋果等在內的9家國際網絡巨頭皆參與其中。這是一起美國有史以來最大的非法監控事件，其侵犯的人群之廣、程度之深令人咋舌。該報道刊出后在美各界及國際社會掀起軒然大波，保護公民隱私組織予以強烈譴責。

參考文獻：

[1]David D.Clark.A Cloudy Crystal Ball：Visions of the Future，Presentation given at the 24th Internet Engineering Task Force Meeting[EB/OL].[2020-06-15].

https：//groups.csail.mit.edu/ana/People/DDC/future_ietf_92.pdf.

[2]The White House.International Strategy for Cyberspace[EB/OL].[2020-07-20].

https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf.

[3]彌爾頓·穆勒.從根上治理互聯網：互聯網治理與網絡空間的馴化[M].馬薩諸塞：麻省理工學院出版社，2002：82.

[4]信息社會世界高峰會議第一階段會議.《日內瓦原則宣言》[EB/OL].[2020-06-30].

http：//www.itu.int/net/wsis/outcome/booklet/declaration_Azh.html.

作者簡介：石麗榮（1982—），女，漢族，北京人，中央民族大學外國語學院講師，博士研究生，研究方向為區域與國別政策。

（責任編輯：朱希良）

基金項目：本文為中央民族大學校級“中央民族大學青年教師科研能力提升計劃”項目“美國互聯網內容治理政策研究”（編號：2019QNPY37）的階段性成果