能源國際合作保障我國能源安全探討

王珺，曹陽，王玉生，饒建業

（1. 電力規劃總院有限公司，北京 100120； 2. 中國石油天然氣股份有限公司規劃總院，北京 100083）

一、前言

改革開放以來，我國能源生產和消費總量不斷提升，能源安全始終是能源發展的核心問題，能源國際合作在保障我國能源安全方面持續扮演著重要角色。特別是“一帶一路”倡議提出以來，我國能源國際合作規模擴大、層次提升，為能源領域開放發展注入了蓬勃動力，構成了能源安全的堅實基礎。2017年，《推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動》指出 [1]，我國將持續不斷地推進能源國際合作，深度融入世界能源體系。

近年來，隨著能源在經濟社會發展中的重要基礎保障作用日益凸顯，我國能源安全觀的內涵也在不斷地豐富發展。國家在加快推動綠色低碳發展方面作出重要部署 [2]，實現能源行業的清潔、低碳、綠色、高效發展逐漸成為能源安全的重要組成部分；相應地，能源國際合作在保障我國能源安全方面面臨著新的任務和挑戰。根據國際能源署預測 [3]，我國未來能源需求仍將保持增長；受國內能源資源稟賦限制 [4]，增加能源進口依然是保證我國能源供應的現實途徑 [5]。與此同時，隨著我國能源清潔低碳轉型進程的加快，對進口能源清潔化的要求也將越來越高 [6,7]。當前中美貿易摩擦加劇、國際上逆全球化浪潮有所抬頭，推動建設更加開放、安全、高效的全球能源治理體系迫在眉睫 [8]。一些研究提出，考慮極端狀況下的我國能源供應安全問題極為關鍵 [9,10]。

本文著重研究新能源安全觀下我國能源國際合作的新定位，剖析其中的關鍵問題并論述應對措施，以期為我國能源安全研究提供啟示。

二、我國能源國際合作面臨的新形勢

我國提出“一帶一路”倡議之后，能源合作成為“一帶一路”建設的重點領域。全方位加強國際合作，有效利用國際資源，努力實現開放條件下的能源安全，由此將能源國際合作上升至國家戰略高度。我國能源國際合作、國內能源行業初步實現了深度融合發展。

在油氣國際合作方面，我國逐步構建了西北、東北、西南、海上4個穩定的油氣進口戰略通道，基本建成中亞、俄羅斯、中東、非洲、美洲、亞太五大油氣合作區 [11]。2014—2019年，我國海外權益油氣產量呈現出穩步增長的態勢，同時油氣進口量也持續提升（見表1），共同構成我國能源供應的重要組成部分 [12]。

在電力國際合作方面，我國與俄羅斯、蒙古、緬甸、老撾等國家實現了電力互聯，推動了清潔電力在更大范圍內的優化配置（見表2） [13]。國內企業積極參與東南亞、南亞、非洲等地區的電力行業建設，實施了中巴經濟走廊電力合作項目等一批重大海外電力項目，投資運營菲律賓、希臘、葡萄牙、澳大利亞等國家骨干輸電網；工程技術服務實現了全面“走出去”，項目分布于150多個國家和地區，形成以亞洲、非洲為主，輻射中東歐、大洋洲、美洲的海外市場格局。

表1 我國海外權益油氣產量及油氣進出口情況（2014—2019年）

表2 我國與周邊主要國家的電力互聯互通及電力邊境貿易情況（2019年）

在全球能源治理方面，我國積極參與能源類國際組織關于能源治理體系改革和建設的各項工作（見表3） [14]。近年來，我國的行業影響力不斷提升，正在由“積極參與”向“主動影響”轉變；倡導成立“一帶一路”能源合作伙伴關系，提出了共同維護能源安全等多項重大主張，得到了國際社會的認可和響應。

傳統意義上的能源安全主要指能源供需安全；隨著經濟水平的提升、社會需求的變化、生態環境的制約、能源技術的進步，能源安全內涵具有了多重涵義和多個維度 [15～17]。從外部形勢看，當今世界能源格局正在進行調整，全球能源貿易呈現多極化格局，清潔、低碳、綠色、高效的發展理念深入人心，能源科技創新日新月異，能源安全由單純的供需安全向多維度轉化，能源安全觀的維度也在拓展；受中美貿易摩擦、新型冠狀病毒肺炎疫情等因素的影響，世界經濟出現衰退跡象，國際貿易和投資有所萎縮，國際金融市場動蕩，全球貿易保護主義和單邊主義抬頭，經濟全球化遭遇逆流，世界能源格局加速重構。從內部形勢看，我國已經進入中國特色社會主義新時代 [18]，新的世情、國情對能源體系建設提出了更高要求，我國能源安全的內涵也逐漸向多維度轉化，體現為能源供應安全、經濟安全、科技安全、可持續安全 [19]。能源國際合作貫穿于能源行業的發展歷程，在保障我國能源安全方面發揮了重要作用，上述內外部新形勢對我國能源國際合作也提出了新定位、新要求。

三、我國能源國際合作的新定位

基于新的歷史條件，能源國際合作應圍繞我國新能源安全觀進行重新定位。整體來看，能源國際合作貫徹落實“四個革命、一個合作”（即能源消費、供給、技術、體制革命，能源國際合作）能源安全新戰略和“一帶一路”倡議，進一步統籌國際國內兩個市場，擴大對外開放合作規模，積極發展全球伙伴關系，不斷推動能源進口來源多元化；加大能源基礎設施互聯互通，加強先進能源技術合作，深度參與全球能源治理體系，開創全方位、深層次的能源國際合作新格局。

一是通過能源國際合作，繼續保障我國油氣供應安全。2019年，我國原油進口量為5.1×108t（同比增長9.5%），約占全球原油貿易總量的22%，對外依存度達到72%；我國天然氣凈進口量為1.33×1011m3（同比增長6.9%），約占全球天然氣貿易總量的14%，對外依存度達到43% [12]。盡管國際社會日益重視環境保護和氣候變化治理，大力發展風、光等可再生能源來部分替代化石能源，但從當前的技術水平和經濟條件來看，實現對化石能源的完全替代需要一個較長的過程。受國內資源稟賦限制，未來一段時期內我國油氣對外依存度仍將保持上升態勢，進一步擴大國際合作、加大國外油氣獲取規模、實現油氣進口來源和通道的多元化是合理之舉。

二是通過能源國際合作，加大清潔電力進口規模，助力我國能源清潔低碳轉型。目前，能源進口仍以化石能源為主，未來隨著我國電氣化進程的逐漸加快，電力需求仍將保持快速增長，進口境外清潔電力將成為保障我國能源供應安全和可持續安全的重要方式。2019年，我國與周邊國家建成10 kV及以上的聯網線路共有71條，合計聯網規模為2.6×106kW，進口電量為4.51×109kW·h，出口電量為4.37×109kW·h；凈進口電量僅為1.4×108kW·h [13]，占我國全社會用電量的比重微乎其微。因此，和進口油氣管道相比，我國電力通道互聯互通的規模尚小，未來發展潛力巨大。

表3 我國參與全球能源合作的情況

三是通過能源國際合作，加快補齊能源科技短板。近年來我國能源裝備技術的國產化水平得到了顯著提升，但仍有部分核心部件和關鍵技術受制于人。受中美貿易摩擦的影響，美方加大了對我國科技封鎖的力度，將新興和基礎技術列入出口管制范圍，進而威脅我國企業在全球價值鏈、供應鏈、產業鏈方面的布局。我國部分能源企業受到制裁，部分能源核心技術引進遭受封鎖，這對我國能源科技安全構成直接威脅。我國可拓寬能源國際合作范圍，加強與友好國家的能源技術交流合作，同時盡快補齊自身短板，保障能源科技安全。

四是通過能源國際合作，推動構建更加開放的全球能源治理格局。開放的全球能源市場有利于保障我國能源供應安全，同時能源治理中的一些焦點問題，如國際能源市場定價權、貨幣結算權、轉型主導權等，也在一定程度上影響了我國能源經濟安全。目前，我國參與全球能源治理的話語權與能源生產消費第一大國、能源進口第一大國的地位還不相符；人民幣的國際影響力不足，加之發達國家把控著世界能源金融市場中的定價權、規則制定權，我國能源進口面臨能源價格波動帶來的各類風險傳導問題。我國可通過深化能源國際合作，倡導更加開放的全球能源治理體系，并在其中不斷提升話語權和影響力。

四、新時期我國能源國際合作重點探討

根據能源國際合作的新定位，立足能源發展現況，結合我國開放發展的整體策略與國內外的新形勢，繼續全方位推進我國的能源國際合作。

（一）建立多元化的進口和貿易渠道，完善基礎設施建設，保障油氣進口安全

目前，我國油氣進口來源較為集中，2019年自沙特、俄羅斯、伊拉克、安哥拉、巴西五國進口的石油占進口總量的60%；自澳大利亞、土庫曼斯坦、卡塔爾三國進口的天然氣占進口總量的63%；70%的原油運輸經過馬六甲海峽、霍爾木茲海峽。油氣進口來源和通道的相對集中導致我國可能面臨更多地緣政治和通道安全帶來的挑戰，在一定程度上給能源供應安全帶來了潛在風險。我國應進一步提高海外油氣資源運籌能力，積極拓展新的油氣進口來源和通道，更好保障油氣供給安全，具體舉措如下。

一是繼續完善多元化進口格局。在維持好現有進口來源國的基礎上，通過能源外交，繼續在“一帶一路”沿線國家拓展原油、天然氣進口的新渠道；深化并擴大與中東、中亞、俄羅斯、非洲、美洲、亞太等重點國家和地區的合作，推進“一帶一路”沿線國家油氣資源開發和保障基礎設施建設，減少對單一國家和地區的過度依賴。

二是繼續加強陸上油氣進口通道建設。隨著中俄原油管道、中哈原油管道、中國-中亞天然氣管道、中緬油氣管道的陸續投產，我國陸上油氣通道進口能力有了大幅提升，但海上進口占比依然超過70%，且路線單一、運程較遠。進一步擴大陸上油氣管道的輸送能力，落實和優化陸上油氣進口來源，確保通道安全穩定運營。

三是更加重視天然氣的進口問題。各國普遍重視天然氣業務發展，將之作為面向未來能源轉型的重要過渡。我國在能源生產和消費革命戰略、大氣污染防治行動計劃中明確提出，將天然氣培育成為我國現代清潔能源體系的主體能源之一；相比石油，我國天然氣對外依存度增速更快，與居民日常生活、冬季清潔供暖等增量需求關系也更緊密。關注和控制天然氣對外依存度過快增長的情況，同時注重能源儲運體系建設，加快國內天然氣管網、接收站、儲氣庫等基礎設施建設。

（二）遠近結合，積極推動電力互聯互通，提高清潔能源進口比重

隨著國內能源清潔化、低碳化轉型進程加快，繼續建設煤電將面臨較大阻力；燃氣發電成本較高，不具備成為主力電源的潛力；水電開發已經進入后期；風電、太陽能發電受自身資源特性影響，成為主力電源尚需時日。從周邊國家進口電力，是保障我國“十四五”及中長期能源供應安全的重要途徑，也有助于提高清潔能源的進口比重。

與我國北部接壤的蒙古國，具有豐富的煤炭、風能、太陽能資源，如煤炭探明總儲量為1.62×1011t，風電、光伏發電技術可開發容量分別為1.1×1010kW、1.5×1010kW。特別是與我國接壤的蒙古國南戈壁、東戈壁地區，地廣人稀、風光資源豐富，具備規模化發展風電、太陽能發電的天然優勢。蒙古國自身用電需求較小，通過出口電力將本國的能源優勢轉化為經濟優勢的意愿較強?？煽紤]在蒙古國南部建設“風光火儲”綜合能源基地，輸送至我國華北、華中、華東等負荷中心地區。

與我國南部接壤的緬甸，水電技術可開發容量近6×107kW，且大部分水電資源位于緬北中緬邊境地區，開發后送至我國華南地區具有天然的地理優勢。老撾的水電技術可開發容量近3×107kW，本國電力市場空間較小，外送意愿強烈，計劃打造成為東南亞電力“蓄電池”，可作為未來我國華南地區電力供應的有力補充。

與我國接壤的國家中，俄羅斯遠東地區的水電資源豐富，尼泊爾的水電資源豐富，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦的可再生能源資源豐富；上述區域距離我國負荷中心較遠，受制于經濟和技術條件，現階段開發難度較大，但可作為遠期清潔電力進口的儲備。

綜上，建議近期推動中老、中緬、中蒙聯網工程取得實質性進展；遠期開展中俄、中尼、中國-中亞聯網，實現清潔能源資源在更大范圍內的優化配置，保障我國能源供應和可持續安全。

（三） 加大先進能源技術合作，著力解決能源技術“卡脖子”問題

綜合評估中美貿易摩擦對我國能源科技安全的影響，堅持底線思維做好各類場景的應對預案，突破能源核心“卡脖子”技術。

在現階段，繼續保持與發達國家，特別是歐洲國家在先進能源技術方面的合作。重點方向包括可再生能源大規模平價上網、海上風電、下一代核電、重型燃氣輪機、可燃冰、熱干巖、儲能、氫能等；加快引進先進技術，同步加強自主研發創新，盡快補齊短板，力爭把握未來能源技術前沿。

推動建立“一帶一路”沿線國家能源技術創新孵化網絡，聚集各國能源企業、科研機構、金融機構的優勢資源，支持各國能源領域的創新型企業發展。通過能源科技合作，開發替代能源，提高能源利用效率，為保障我國能源安全提供雄厚的技術支撐。

（四）引領全球能源治理，共同構建安全高效的能源保障體系

構建更加開放的全球能源治理格局，有助于提升我國能源安全保障能力。隨著美國退出《巴黎協定》，中國可在全球能源低碳發展中發揮更強的引領作用。建議倡導和發揮多邊能源合作機制對全球能源治理的引領作用，遵循互利互惠原則，不斷提升能源國家合作的廣度和深度，實現能源行業的開放式發展。

在能源貿易方面，積極參與全球油氣貿易與市場體系建設、相關交易規則制定，持續完善與中亞、俄羅斯、中東、非洲、美洲、亞太等國家和地區的貿易網絡。加快構建全球天然氣貿易體系，提升國際油氣運營中心功能，充分發揮共享協同效應，提高利用“兩種資源”加強國內保供能力、全球協同運作能力。依托上海、重慶油氣交易中心，逐步提高我國在全球油氣市場的定價話語權，逐步培育以我為主的能源交易中心和定價機制，保障我國能源經濟安全。

在能源治理方面，繼續依托現有的多邊能源合作機制，積極參與聯合國、二十國集團、亞太經濟合作組織、上海合作組織、金磚國家等多邊框架下的能源合作，繼續加強與國際能源署、國際可再生能源署、國際能源論壇、國際能源憲章等國際組織的交流合作，在提高各國能源安全保障能力、能源供應與運輸抗風險能力等方面提出中國倡議。聯合構建綠色低碳的全球能源治理格局、安全高效的能源保障體系，協同保障國際能源市場的開放與公平，共同維護能源輸送通道安全。通過政治外交、經濟合作等多種方式，將我國倡導成立的“一帶一路”能源合作伙伴關系建設成為具有影響力的新型能源合作和治理平臺，助力各國共同解決能源安全方面的問題。

五、結語

新時代賦予了能源安全新內涵，新能源安全觀對能源國際合作提出了新的更高要求。我國可在以下方面積極部署、采取行動：著力優化油氣進口格局，實現進口來源、通道、方式、主體多元化；靈活推動與周邊國家電力互聯互通工作，實現清潔能源資源在更大范圍內的有效配置；鼓勵開展能源技術合作，同步加大自主創新研發力度，為能源發展提供雄厚的技術保障；積極參與全球能源治理，不斷提升我國在國際能源事務中的影響力和號召力。通過能源國際合作，實現我國能源行業的高質量、可持續發展，為保障開放條件下的能源安全奠定堅實基礎。