用活土地“復墾券” 探索扶貧“新路徑”

張世全 邵達

僅僅因為一項土地交易制度創新，河南省貧困地區和黃河灘區居民遷建縣獲得資金381.56億元，有力地推動了脫貧攻堅和鄉村振興。2016年以來，河南省自然資源廳結合河南實際，對城鄉建設用地增減掛鉤政策進行了探索創新，創建了宅基地復墾券制度，累計交易復墾券20.62萬畝，不僅有效地解決了用地問題，改善了生態環境，也為脫貧攻堅帶來了“真金白銀”。

根據《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區開展增減掛鉤的，可將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用，充分發揮自然資源超常規政策特別是城鄉建設用地增減掛鉤政策對扶貧開發及易地扶貧搬遷的支持促進作用。為充分挖掘這項政策中的“真金白銀”，開辟脫貧攻堅籌資新渠道，河南省創建了宅基地復墾券制度，搭建了貧困地區資源與發達地區資本互換的“橋梁”，促進了城鄉土地、資金等要素雙向流動，充分釋放了土地政策的潛能和潛力，取得了一舉多贏的良好效果。在2017年全國易地扶貧搬遷現場會上，得到時任國務院副總理汪洋的充分肯定。時任自然資源部副部長趙龍批示要對河南省宅基地復墾券開展調研，總結河南好的經驗做法。人民網、新華網、《中國自然資源報》、《河南日報》、河南電視臺等主流媒體分別進行了宣傳報道，多個省（市、區）來河南考察學習。

具體做法

做好頂層設計，創建交易制度。宅基地復墾券是指符合國家規定條件的集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣及貧困老區等騰退的農村宅基地和其他農村集體建設用地，扣除自身安置用地后節余的農村建設用地指標。其中，易地扶貧搬遷貧困戶和同步搬遷戶農村宅基地及對應的其他農村集體建設用地拆舊復墾產生的復墾券稱為宅基地A類復墾券;其他農村宅基地及農村建設用地拆舊復墾產生的復墾券稱為宅基地B類復墾券。按照制度要求，在鄭州市五區及鄭東新區、經開區、高新區內，除了棚改項目等特殊民生項目外，開發商參與新增商品住宅用地競拍必須提前購買宅基地A類復墾券。2018年8月，河南省自然資源廳擴大宅基地復墾券適用范圍，鄭州市的中牟縣、新鄭市、滎陽市土地出讓價在每畝600萬元以上的商品住宅用地，也必須使用宅基地A類復墾券，宅基地B類復墾券的適用范圍則擴大到全省新增商品住宅用地。

有序推進交易，科學統籌安排。根據全省貧困縣脫貧時序安排和貧困程度，河南省自然資源廳不斷增加宅基地復墾券產生主體，擴大交易范圍。把國家級貧困縣、省級貧困縣、黃河灘區居民遷建縣（區）、脫貧攻堅重點縣以及52個未脫貧村產生的城鄉建設用地增減掛鉤節余指標相繼納入宅基地復墾券交易，目前A類、B類宅基地復墾券涵蓋了59個縣和52個未脫貧村。在每次交易時，按省委、省政府關于全省貧困縣脫貧攻堅時序安排，分類差別化推進宅基地復墾券交易。在安排交易時，對易地扶貧搬遷縣、黃河灘區居民遷建縣（區）及2020年確定的20個脫貧攻堅重點縣統籌安排、傾斜支持、有序交易。同時，根據國務院及自然資源部有關文件，積極向自然資源部申請增加河南省增減掛鉤節余指標跨省域調劑調出任務，引入外省發達地區資金支持。

搭建規范平臺，促進公平交易。為規范交易工作，河南省自然資源廳委托河南省自然資源投資集團具體承辦交易工作，抽調骨干人員，組建工作專班，投資300余萬元搭建了河南省宅基地復墾券交易系統平臺，從設定交易程序、構建網上交易系統、編制交易細則等方面，夯實工作基礎。從交易申請、審核、交易、確認等環節規范交易流程，聘請律師團隊和公證人員全程參與，維護交易合法性，保證了交易依法、公開、公平、公正，實現復墾券交易規范化、常態化。

搞好拆舊復墾，嚴格耕地保護。河南省自然資源廳嚴格堅持耕地數量、質量、生態“三位一體”保護原則，要求各地因地制宜，實事求是，進行分類處置，對農村集體建設用地具備條件的，優先復墾為耕地;不具備條件的，則宜林則林、宜園則園、宜開發則開發、宜生態則生態。復墾后新增加的耕地仍返還原農村集體經濟組織和農民耕種使用。一系列舉措確保拆舊區復墾到位，保障了耕地數量不減少、耕地質量有提高。

創新交易模式，持續予以支持。宅基地復墾券制度交易之初采取的主要方式為現場交易，面對突如其來的新冠疫情，河南省自然資源廳采取應急措施，穩步推進交易，做到疫情防控期間復墾券交易市場“不停歇”、指標保障“不停滯”、資金支持“不停頓”。通過創新“郵件辦、電話辦、快遞辦、網上辦”的信息化、網絡化“不見面”交易模式，克服疫情影響，實現了2020年河南省4個批次宅基地B類復墾券全網絡化交易。

主要成效

開辟了脫貧攻堅資金籌措渠道。截至目前，全省累計交易宅基地復墾券20.62萬畝，為貧困地區籌集資金381.58億元，交易面積及金額均位居全國前列。其中，易地扶貧搬遷交易宅基地復墾券9449畝，籌措金額28.3億元，占全省“十三五”期間全省易地扶貧搬遷總投資的14.37%;黃河灘區居民遷建交易宅基地復墾券2.71萬畝，籌集資金67.72億元，占全省黃河灘區居民遷建規劃總投資的47.03%;深度貧困縣跨省域調劑交易指標1.09萬畝，統籌調劑資金37.93億元。據統計，全省符合宅基地復墾券交易條件的貧困縣縣均收益6.47億元，其中，淮濱縣收益高達23.6億元，約為該縣2016～2019年平均財政年收入的4倍。

保障了貧困地區自用及發達地區發展用地。貧困地區搬遷騰退的宅基地和農村建設用地以及閑置、粗放利用的農村建設用地，經拆舊復墾后產生的指標，在優先保障貧困地區群眾搬遷安置、基礎設施和公共服務設施建設以及群眾后續生產發展的前提下，也可作為復墾券，為省內經濟發達地區拓寬了新增建設用地指標的渠道，破解了發展用地難題，從而做到了貧困地區自有項目用地和發達地區快速發展用地“雙保障”。

增加了有效耕地面積和農民收入。河南作為農業大省，承擔著保護國家糧食安全的重任，但人均耕地少，保護耕地“紅線”任務艱巨，宅基地復墾券制度不僅有效新增了耕地數量，提高了耕地質量，堅守了耕地紅線，同時推動了耕地集約經營和農業現代化發展。扎實的拆舊復墾工作，為貧困地區新增耕地20多萬畝，在促進耕地保護的同時，保障了糧食安全。同時，統一的拆舊復墾也為土地的規模化流轉經營創造了有利條件，促進了農業農村發展和農民增產增收，為鞏固脫貧攻堅成果和助力鄉村振興提供了有效保障。

提高了農村土地節約集約利用水平。通過省級平臺統一交易宅基地復墾券，在對土地資源市場化配置的同時，也實現了資源、資本的公平轉換，確保了貧困地區土地資源收益最大化，盤活了農村閑置建設用地和群眾搬遷后的宅基地資源，優化農村建設用地布局，實現了農村土地節約集約利用，促進了科學發展。

促進了城鄉資源資金要素雙向流動。宅基地復墾券制度的建立，搭建了貧困地區資源與省內發達地區資本互換的“橋梁”，促進了城鄉土地、資金等要素雙向流動，充分釋放了土地政策的潛能和潛力，通過公開透明的省級網上交易平臺，利用市場化運作機制，提高了宅基地復墾券指標交易價格，激發了貧困縣交易指標的積極性，同時，經濟發達地區也能公平、快捷地購買到急需的新增建設用地指標，減少了因協商交易價格高低所帶來的風險，不僅為發達地區拓展了獲取新增建設用地指標的途徑，更為脫貧攻堅工作提供了資金保障，有效解決了脫貧攻堅工作中“錢從哪里來、地從哪里出”的問題，取得了一舉多贏的良好效果。（作者單位：河南省自然資源廳? ?河南省自然資源投資集團有限公司）